文/王雪芬 李德宝 吴玉霜

探索建立健全质监系统应急管理机制的几点思考

文/王雪芬 李德宝 吴玉霜

应急管理能力已经成为保障经济发展与社会稳定的关键因素。本文在累积多年应急管理经验的基础上，探索了质监部门如何建立健全应急管理机制，提出了用科学理念指导应急管理工作、理清应急管理工作各环节关系、建立健全应急预防机制和完善应急准备机制四项建议。

应急管理 质监部门 机制

近年来，随着我国经济发展和社会改革不断深入，各类突发事件日趋增多，应急管理能力已经成为保障经济发展与社会稳定的关键因素，同时也是检验一个政府行政能力的重要标志。我国现行突发事件应急管理系统建设起步于2003年（非典型肺炎应对处置），近十年来取得了长足进步，但在实践中仍然存在着工作理念不科学、应急预防缺失、应急准备不足、应急响应效率不高等问题。质监部门作为主管产品质量、特种设备、计量、认证认可和标准化等方面的职能部门，有关工作直接关系到人民群众的生命、健康和财产安全，突发事件应对形势非常严峻。

面对当前突发事件日益多发的趋势，质监部门必须立足全局、精心谋划，着力构建以科学应急管理理念为指导，具备系统的应急管理工作架构，具有“应急预防”和“应急响应”双防线的应急管理工作机制。在工作理念层面，转变思路，用科学理念指导应急工作从“被动应急”向“主动预防”转变；在制度设计层面，围绕高效履职、确保安全这一目标，厘清应急管理各环节关系，明确各环节功能及定位，搭建系统的应急管理工作架构；在实际操作层面，双管齐下，建立健全应急预防机制以降低突发事件发生概率，完善应急准备机制以提升突发事件应对能力（应急响应能力）。

一、用科学理念指导应急工作

建立科学的应急工作理念是有效开展应急工作的前提。突发事件是由风险转化而来的。风险广泛存在，多种多样（如制度因素、人员因素、科技因素和气候因素等），总体可分为可预知风险与不可预知风险两类。突发事件的发生有时是单一风险因素的作用，有时是多风险因素共同耦合作用。

实践证明，质监部门应急工作理念必须由“被动应急”向“主动预防”转变。主动预防有两个层面的含义：一是在可预知风险转化为突发事件之前进行主动识别、评估、处置，防患于未然，学界定义为“应急预防”；二是为突发事件（由不可预知风险、未被发现的可预知风险或消除不彻底的可预知风险转化而成）做好控制、救援、化解、善后等应对准备，学界定义为“应急准备”。前者阻断风险转化为突发事件，后者在突发事件发生后抑制其扩大、蔓延，降低损失。

对于可预知风险，应急预防具有明显的拦截效果，主动监测、及时处置意义重大，其成本远低于风险转化为突发事件后应急处置的成本。一是突发事件应急工作中相关主体增多，事件复杂性剧增，破解难度加大。相比于风险处置，突发事件应急相关主体增加了公众、事件相关方和新闻媒体三大群体，每一群体都包含多个主体，不同主体的利益诉求差异巨大，甚至可能存在根本矛盾，大大增加了事件破解难度。二是突发事件破解时间非常紧迫。由于当前互联网、微博客、论坛等信息传输途径方便迅捷、日益普遍，以及社会群体的多样性，处于调查中或真相未明的事件会在短时间内迅速发酵，甚至被杜撰出各种流言、内幕，使应急处置工作陷于被动。人民网舆情监测室研究提出了“黄金4小时”概念，即政府部门查清真相、完成各部门协调和公众信息披露所花的时间须在4小时以内，才能有效遏止突发事件信息恶性发酵。事件真相必须尽快查清并予以公布、澄清，以缓解公众焦虑，控制事态蔓延。三是突发事件处置成本将大为提升。一方面，突发事件经常伴随人员伤亡、设备损失，必然造成相关人员、家庭、企业的损失，甚至对行业、产业链造成不利影响；另一方面，应急工作需耗费大量资源，如现场维护、应急救援、信息传递、善后修复等事项都需调动大量人力物力资源；此外，事件相关方可能提出的赔偿、诉讼也将耗费大量公共资源。四是突发事件将对政府及相关部门的公信力造成损害。突发事件发生有多重原因，但由于突发事件处置过程中容易出现次生、衍生事件，且我国社会普遍存在根深蒂固的“全能政府”观念，政府和相关部门的信誉损失很难避免。

对于不可预知风险，应急准备工作至关重要，直接决定了突发事件救援、处置的效率、效果和止损情况。“有备无患”为全民共识，不再赘述。

二、厘清应急管理工作各环节关系

应急管理以降低突发事件发生概率和减少突发事件造成的损失为目标，包括应急预防、应急准备、应急响应和应急恢复四个环节。应急预防是指对组织存在的风险进行全面管理，在可预知风险转化为突发事件之前对其进行主动识别、评估、处置，降低突发事件发生概率，是应急管理的“第一道防线”。应急准备是指为突发事件应对（如控制、救援、化解、善后等行动）而进行的预先准备，包括制修订预案、配备资源、组织演练等活动，其目的是确保突发事件发生时，应急响应能够及时、有序、高效。应急响应按照应急预案开展，是突发事件发生后各项应对活动的总称，包括预警、救援、评估、决策指挥、处置等。应急响应是应急管理的“第二道防线”，也是公众关注焦点，公众对其效率、效果的需求是推动我国应急工作进步的主要动力。学界对应急恢复的概念有多种观点，本文采用广义概念，泛指应急响应结束后，为恢复正常运行状态而开展的各项活动。基于质监部门的职能特点，其应急恢复工作较少。应急工作四个环节以应急预防为起点，应急准备、应急响应和应急恢复依次衔接、缺一不可，周而复始共同构成一个有机整体。

当前我国行政机关对应急管理的系统性认识不足，应急管理不同环节的受重视程度、工作情况差异明显，重应急轻风险、重眼前轻长远的现象屡见不鲜。在机制建设不均衡的情况下，应急响应虽备受重视，但由于应急预防缺乏、应急准备薄弱，应急响应的效率、效果难如人意。事实上，应急响应的效率、效果如何，并不取决于应急指挥人员或现场工作人员的能力，而取决于应急预防、应急准备工作的优劣。

笔者认为，质监部门应从系统性、全局观的视角进行应急管理制度设计，厘清应急管理各环节关系，明确各环节功能及定位，均衡应急预防、应急准备和应急响应三个环节建设，强化应急预防作为降低突发事件发生概率的“第一道防线”作用和应急准备对应急响应的基础性支撑作用，构建主动预防、系统完整、基础牢固、运转高效的应急管理体制，以克服“重处置，轻预防”的弊病，推动应急管理“关口前移”。一方面，要建立健全应急预防机制，完善风险管理流程，形成风险管理工作规范，强化风险监测、舆情监测等工作，探索务实高效的风险控制机制，建立全流程风险信息交流制度，加强风险管理信息化系统建设；另一方面，要完善应急准备工作，进一步提升全员对应急准备工作重要性的认识，广泛吸纳国内外应急管理经验、智慧，及时修订、持续改进应急预案，强化应急演练实战，加大应急培训和宣传等，以确保应急响应能够达到“第一时间得到信息、第一时间作出反应、第一时间赶赴现场、第一时间作出判断、第一时间作出处置和第一时间报告信息”的工作要求。

三、建立健全应急预防机制

应急预防是降低突发事件发生概率的有效手段，能够大幅度减少应急准备和应急响应对象的数量，降低应急成本。应急预防的实质是风险管理。风险管理起源于20世纪50年代的美国，后逐渐发展成企业管理范畴下的一门独立学科。有学者认为，美国“9·11”恐怖袭击事件以后，世界风险管理领域进入了“政府风险管理能力提升阶段”。然而，我国政府部门风险管理实践数量较少，多为大型城市因突发事件应急处置或筹备大型活动（如奥运会、世博会）而开展，具有明确的目的性和时间上的短暂性，在公共管理领域尚未形成系统、全面、广泛的风险管理实践与研究趋势。

风险管理基本程序包括风险识别、评估、控制和效果评价等环节。上海市质量技术监督局通过近年来的风险管理探索实践，基本建立了较为系统的风险管理工作机制，先后发布实施了《建立上海市质量技术监督系统风险管理机制的工作方案》、《上海市质量技术监督局质量安全风险排查整治活动工作方案》、《上海市质量技术监督局重大事项社会稳定风险分析和评估实施办法（试行）》、《上海市质量技术监督局风险信息预警工作实施办法（试行）》、《上海市质量技术监督系统风险管理工作指导意见》、《上海市质量技术监督系统风险信息交流制度（试行）》等一系列文件对风险管理工作进行规范、指导，并每年编制年度风险管理重点工作安排，通过不断的实践、总结，探索形成了一些有益做法。

通过对几年来风险管理实践的总结分析，笔者认为，上海市质监部门建立健全风险管理机制应做好以下四项工作：一是相关联单位应加强调研，进一步形成风险管理工作规范。调研应以组织履职、服务为中心，通过横向、纵向的对比、分析、研讨，在局系统风险管理规范的框架下，细化形成组织内部风险管理工作规范，进一步细化风险来源，明确风险识别、评估、整改及验收责任分配。二是应当形成常态化、全天候的风险监测机制。进一步整合检验检测、认证机构、专家等专业技术力量，完善现有风险监测平台，构建形成常态化、全天候的质量安全风险监测平台和舆情监测系统，系统、持续地收集相关产品、行业组织、技术机构、企业的监测数据及其他信息，为风险管理提供信息来源、科学依据和处置建议。三是应当建立务实高效的风险控制机制。要立足于局系统各项职能履行实际情况，在人员、监控措施、评估标准、整改流程、放行准则等方面开展相关工作，以支撑风险管理体制运行。四是应当形成科学、高效、全流程的风险信息交流机制。在实践中逐步形成涵盖风险识别至绩效评价的各个流程，规范风险信息收集、传递、汇总、归类和共享等活动的风险信息交流机制，建立风险信息库，继续开展数据分析和优秀案例汇编，以反馈、支撑风险管理工作。

四、完善应急准备机制

应急准备是应急响应的基础，应急响应必须以应急准备为依托。应急准备一般包括设置组织机构、编制应急预案、配备资源、培训、演练和评价改进6个部分，其中组织结构、资源配备、持续培训、评估和改进都围绕应急预案及演练开展，并构成一个循环流程。突发事件一旦发生，各应急主体即按照预案的规定进行应急响应，控制事态，展开救援，进行处置、善后，直至事件恢复常态。应急预案是应急准备的抓手，是应急响应的纲领，其内容以应急响应全过程为主线，涵盖事前、事发、事中和事后各个阶段应采取的行动，如预警、授权、评估、指挥机制、资源配置、处置流程、善后要求、责任追究等，是应急响应工作全流程的阐述。

上海市质量技术监督局经过多年的实践和探索，广泛调研了国内外应急管理的方法、手段、做法和经验，经多次修订、演练、评估、改进，最终形成了包括总预案、子预案两个层级，涵盖公共突发事件应急预案和内部突发事件应急预案两大类别的应急预案体系，并在2012～2013年进行了全面修订。在近8年的应急处置实践中，上海市质量技术监督局逐步建立了规范的应急处置流程，并逐步固化了信息监测、报告、预警、决策、新闻发布等相关工作机制，形成了一些好的做法，取得了一些有益经验。

结合应急管理科学理论和上海市质量技术监督局工作实践及取得的经验，我们认为，上海市质监部门应急准备工作应从以下方面进一步加强和完善：

应急准备工作直接决定了应急响应的效率、效果，关系到人民群众的生命财产安全，而且涉及组织内各个层级、部门，只有高度重视才能突破困难、顺利开展。一方面，应急准备应是一把手工程。各层级领导应尽量参与本层级和上一层级预案的编制、修订过程，这既为了解、进入应急决策者、执行者角色夯实基础，也为全体人员充分重视应急工作作出表率。另一方面，需对突发事件的严重程度作出充分估计。事实证明，“小备”无法抵御“大患”，应根据实际需要，适时开展局系统全面风险评价、脆弱性分析和应急能力评估，并在此基础上确定应急准备工作的立足点，应急准备工作应始终定位为应对最严重、最困难的突发事件。

预案管理包括“编、审、批、发、改、废”6个环节。一是提升预案编制工作的科学性。预案编制应严格按照相关规定进行，采用“情景（模拟突发事件情景，确定其范围、程度和复杂性）——任务（分析、拟定任务清单）——职责与流程（明确职责分配及主要工作流程）”模式设计、编制。二是加强预案评审工作。预案的生命力在于持续改进以与现实相适应，预案改进的起点是预案评审。应建立规范的预案评审机制，选择专业突出、经验丰富的专家、学者、应急工作人员组建专家评审组；细化预案的合法性、合理性、可行性、效率等评价指标；应搭建评审过程中各相关部门、人员参与、反馈的途径，广泛收集意见。三是加强预案修订工作。应注重预案拟修订内容的累积，如针对质监领域突发事件新情况、新问题需做的调整，以往应急实践中可固化的成熟经验，以往应急实践或演练评估报告中要求的改进措施，为提升预案体系规范化、系统化需做的调整等。预案修订应全面，其支持附件如流程图、专家名单等也应及时更新。

演练是最好的培训，预案不进行演练等于纸上谈兵。应急演练应以提高应急能力为核心目标，以发现问题为实践导向，尽量采取具有实战性的演练方式，如基于行动的技术演练、功能演练、综合演练或基于讨论的桌面演练、竞技性演练等。各单位每年至少应就各突发事件类别进行一次综合演练。应加强演练评估、整改工作，对暴露出的问题应制定整改措施，并进行整改验证，真正达到落实预案、磨合机制、锻炼队伍的目的。

一方面，专业化培训是建立平战结合应急队伍的必备条件。应在不同层级开展与其应急职责相适应的专项、综合应急培训，以提升应急救援能力、现场指挥能力、舆情应对能力和应急资源管理能力，建立反应迅速、配合有序、专业高效、平战结合的应急队伍。另一方面，常态化应急宣传是降低突发事件及其次生、衍生事件发生概率、阻止突发事件蔓延、损失扩大的重要途径。要采取媒体宣传、手册发放、知识竞赛等多种途径，向市民普及产品质量安全、特种设备安全等应急知识。在重点预防区域内应采取强化措施加大宣传力度，如组织宣讲、举办展览、张贴安全警示或使用说明、安装语音提示装置等，提高市民对相关突发事件的了解程度和自救自护能力。

Emergency management has always been the key to economic progress and social stability.Based on the experience accumulated over the years in emergency management,the author explores how Quality and Technical Supervision Departments establish and improve the emergency management system,and makes suggestions in this paper.Accordingly,emergency managers must value a science and knowledge-based idea,clear off the relationship among all processes involved,establish and improve an emergency prevention mechanism,and perfect the emergency preparedness mechanism.

Emergency management;Quality and Technical Supervision Departments;System

（作者单位：上海市质量技术监督局）