（课题组成员：刘忠昌 薛建中 陈秀梅 李志勇 张继文 张勇 闫坤）

新世纪以来的十多年，是我国经济社会发展最快的时期，也是社会风险多、社会矛盾集中、突发事件频发的时期。加强对突发事件，特别是重大突发事件的防控，关系到国家安全、社会稳定、经济发展和人民利益，也是各级政府必须面对的经常性课题。当前我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，深入研究我国突发事件的发展态势，总结应急管理的基本经验，进一步增强防控突发事件的主动性，很有必要。

一、近年来我国突发事件呈现复杂化态势

综观近年来发生的一系列突发事件，增速快、类型多、情况复杂、危害严重，呈现出一些新的发展态势。

（一）利益矛盾成为群体性事件的主因。社会转型期经济成分、组织形式、就业形式、利益关系、分配方式日益多样化，引发了一系列以利益冲突为核心的群体性事件。瓮安事件的导火索是女中学生的死因争议，深层原因是当地在矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等工作中，侵犯群众利益的事情屡有发生；孟连事件，表面看是警民冲突，实质是胶农与企业的经济利益纠纷长期得不到解决所致。据调查，目前我国发生的群体性事件，利益维护型占80%以上，甚至有学者认为，99%以上的群体性事件是由百姓利益受侵害引起。这提醒我们，政府作为利益冲突的裁判者，在引导社会群体利益博弈的过程中必须坚持公正立场，协调和处理好各种利益关系，尤其是政府不能与民争利，成为群众利益的争夺者和侵害者。

（二）公共利益受损成为影响社会稳定的新隐患。随着社会进步、生活水平提高，人们对公共利益更加关注，由环境污染、食品药品安全引发的突发事件进一步增加。2004年四川沱江特大水污染、2005年浙江东阳化工污染和松花江特大水污染、2009年江苏盐城水污染、陕西凤翔铅污染和湖南浏阳镉污染等，都引发了规模不等的群体性事件。而厦门、大连两地PX事件、什邡事件、启东事件则是人们对地方重大项目将会带来的污染隐患产生的极端反应。据估计，近年来由环境污染引发的群体性事件以接近年均30%的速度递增。食品药品安全形势严峻，从三聚氰胺奶粉到石蜡抛光大米，从染色馒头到红心鸭蛋，从瘦肉精猪肉到地沟油，从假疫苗到有毒胶囊，被网友戏称为“人们在食品药品中完成了化学扫盲”。这些事件提醒我们，政府的管理能力必须跟上社会发展和人民需要，更加关注公共利益，创新完善监管体制，加大监管力度，防患于未然。

（三）某些偶发事件成为宣泄社会不满的新触点。由于发展加快，矛盾累积，贫富分化、阶层固化，社会心理失衡，一些人往往借助偶发事件宣泄不满情绪，无直接利益冲突事件大量发生。2004年重庆万州事件，由一个农民工和市民口角引发；2007年四川大竹事件，因一名酒店女员工不明原因死亡引发；2012年西安、青岛、广州等地打砸日系车、日资商场饭店事件，由中日钓鱼岛领土争端引发；保定李刚事件，本是交通肇事，后来被当作“官二代”对“民二代”的挑衅。这提醒我们，既要善于发现突发事件苗头，妥善化解冲突，防止小事拖大，大事拖难，难事拖炸，又要从制度层面平衡各阶层利益，畅通表达渠道，尽最大努力减少社会不满。

（四）新媒体对突发事件的放大扭曲作用凸显。新媒体的出现，畅通了人们诉求表达渠道，加快了信息传播速度，有时也会扭曲真相、误导公众，引发公共事件。调查显示，2010年热度靠前的50起重大舆情案例中，微博首发的有11起，从“江西宜黄拆迁”事件到仇子明、谢朝平等事件，微博都发挥了重要作用。2011年郭美美在微博上炫富，导致“3天毁掉红会100年的声誉和公信力”，此后数月社会捐赠数额锐减。类似“艾滋女事件”“工商打死刚考上清华的学生事件”等无中生有的网络谣言，均产生了极为恶劣的社会影响。这提醒我们，要进一步加强和创新虚拟社会管理，把握新媒体传播规律，加强公众网络素质教育，提升引导网络民意能力，有效应对网络谣言，防止现实生活中的偶发事件成为网络公共议题。

（五）某些特殊群体的组织化行动成为突发事件升级的催化剂。历史形成的某些特殊群体，如涉军人员、辞退民办教师、农村放映员、银行协解人员等群体，有的已形成区域性组织。一些职业群体，如出租车司机、企业员工等，也倾向以组织化的行动表达利益诉求。组织化的行动往往能够产生比单纯个体行动更大、更广泛的影响力，使党和政府压力倍增。据不完全统计，近7年来，出租车罢运过百起，如重庆、海南、温州等地的罢运事件，都表现出极强的组织性。近年来多次发生的罢工事件中，也出现了组织化诉求，甚至要求“改选工会主席”。这提醒我们，面对组织化的群体，在保障他们合法权益同时，也要充分发挥现有社会组织诉求表达、利益协调和组织整合功能，防止他们成为党和政府的异己力量。

（六）自然灾害处置不当也会成为社会性突发事件的导火索。当前的突发事件，往往是自然因素、社会因素、人为因素共同作用的结果。由于民众的认知能力和对政府要求标准的提高，公众对自然灾害中公共部门行为的看法已从简单的“救助—感恩”模式，逐步发展为对政府和社会组织的管理能力、协调能力、公开透明等问题的关注和问责。据调查，“5·12”大地震后，公众最关心的问题是震区建筑坍塌的问责和善款使用的透明度；北京“7·21”暴雨后，公众最关心的问题是北京城市排水设计标准和能否及时发布暴雨信息。北京暴雨导致77人遇难，大批人或滞留路上，或遭受财产损失，有关部门还对被淹汽车贴罚单、对遇难人员家属收取运尸费，引发公众极大不满。这提醒我们，要增强政府、民间组织乃至企业防控突发事件的系统性、前瞻性，进一步强化风险管理，完善应急预案，防止自然危机转化为社会危机。

二、我国防控突发事件的主要经验

近年来，在应对一系列重大突发事件过程中，各级政府着眼于维护人民群众根本利益，着眼于维护和谐稳定大局，着眼于巩固党的执政基础，努力增强防控突发事件的主动性，积累了多方面的宝贵经验。

（一）预警系统功能完备是有效化解危机的基础。“凡事预则立，不预则废”，通过预警体系，可以及早发现与识别突发事件的征兆，洞察潜伏的危机，提前制定有效的应对预案，为突发事件处理赢得主动权。贵州瓮安事件4个多月后，河北省内丘县发生了在校学生被杀事件，由于该县注重预警系统建设，及时发现苗头，采取有效措施，避免了瓮安那样的群体性事件发生。预警系统对化解危机的重要作用，在2006年川渝特大干旱、2007年淮河流域特大洪水等重大自然灾害的应对中得到了充分体现。实践证明，要有效地防控突发事件，必须建立健全预警系统，完善应急预案，提升监测水平，增强应急反应能力，保证可见可控，努力把突发事件消灭在萌芽状态。

（二）指挥系统高效有序是处置突发事件取得成功的关键。指挥系统是应急管理的神经中枢，要使突发事件得到有效控制，必须迅速启动，沉着应对，科学调度，靠前指挥。2006年重庆合川硫酸伤人致死引发数万人参加的群体性事件，当地政府沉着应对，避免了事态进一步扩大；2012年河北涞水“7·21”特大洪水，县委书记亲临现场、靠前指挥，保证了群众的生命安全。实践证明，只有主要领导及时到位、指挥若定，机构健全、职责明确、人员得力，指挥系统才能有效整合资源，形成合力，成功应对突发事件。

（三）执行系统快速反应是掌控突发事件主动权的核心。执行系统是决策的执行者、预案的实施者、措施的落实者，要把握突发事件处置的最佳时机，到位要快，行动要快，应变要快。2003年和2006年川东北气矿两次井喷，第一次死亡243人，第二次井喷时当地政府吸取教训，随机应变，及时组织群众转移，无一人死亡。实践证明，要提高执行系统的快速反应能力，就要建立一支关键时刻召得来、上得去、打得赢的应急队伍，就要形成一套动态协调的执行机制，就要赋予一线执行人员临机决断的权力。

（四）信息系统功能完备反应灵敏是化解突发事件的法宝。信息系统是信息的资料库、处理器、发射台，也是与公众信息互动的转换站，对于说明真相、凝聚人心、提升政府形象极为重要。非典发生后，政府不隐瞒事实，及时公布包括政府防治非典措施在内的相关信息，有效恢复了公众对政府的信心，坚定了战胜非典的决心。2009年甲型H1N1流感疫情发生，政府第一时间发布信息，没有引起社会恐慌，而且公众自觉加入到抗击疫情战斗中。实践证明，只有努力提升政府的信息化水平，做到全面收集信息、科学分析信息、准确发布信息、及时回应公众质疑，才能有效疏导公众心理，化解社会危机。

（五）储备系统保障有力是战胜各种困难和风险的后盾。救援物资储备充足、运送及时、供应到位，救援工作就会有条不紊。玉树地震发生后，3小时内就近调集了500顶帐篷及其他生活用品，快速转移安置灾民，确保受灾群众生活。汶川特大地震，在运送救援队伍和救灾物资过程中，从空运到水运，从铁路到公路，立体化的交通运输网络发挥了巨大作用。实践证明，只有物资储备充分、供给及时，才能赢得时间，争取最好的救援效果，掌握防灾救灾的主动权。

（六）善后系统“亡羊补牢”是避免危机重演的保证。善后系统主要负责灾后重建、精神抚慰、信心恢复、教训总结、机制完善。孟连事件平息后，政府及时总结经验教训,从解决群众最关心、反应最强烈的利益问题入手，抓住理顺橡胶产业的产权和利益关系的“牛鼻子”，共同确定了“分林权、清地权、选模式、发证书”的解决方案，化危为机，使“孟连事件”转化为“孟连经验”。1998年特大洪水后，国家加强了对长江沿岸的生态保护，制定了退耕还林等一系列政策，为从根本上防范长江流域的洪涝灾害提供了保障。实践证明，突发性事件平息后，并不意味着危机过程已完结，应该从系统的角度查找问题的深层次诱因，避免类似事件再次发生。

三、从源头上防控突发事件的几点建议

当前我国所处的社会发展阶段决定了我们仍然要面对突发事件易发多发的严峻形势。防控突发事件，既要扬汤止沸，更要釜底抽薪，坚持标本兼治、重在治本，防控结合、以防为主，注重从源头上进行治理，进一步增强防控突发事件的主动性。

（一）切实维护群众合法权益。“民为邦本，本固邦宁”，维护群众利益是维护社会稳定、防控突发事件的根本，维权就是维稳。现实生活中，大量群体性事件是由群众利益受损、表达渠道不畅、协调机制缺失引起的。我们认为，各级党委、政府始终要把维护群众利益作为第一职责，各项改革发展政策始终要把保障群众利益放在突出位置，干部作风建设始终要把纠正不作为、乱作为等侵害群众利益的现象作为首要任务，推进社会管理创新始终要把构建维护群众权益机制作为重中之重。

（二）扎实推进依法行政。我国是社会主义法治国家，法律是政府行使公共权力的基本准则，是维护社会公平正义的坚强基石，也是防控突发事件的最后一道防线。只有树立法律权威，坚持依法行政，才能避免侵害群众利益的事情发生，将消除社会危机纳入法制化轨道。我们认为，坚持依法行政要做到依法确权、依法控权、依法用权，以行政审批制度改革为突破口全面清理政府权力事项，以强化司法监督为重点加强对行政权力的监督制约，以加强绩效管理为手段督促各级政府为人民掌好权、用好权。

（三）进一步加大反腐力度。腐败的存在破坏党群血肉联系，制造干群矛盾，直接降低人民群众对党和政府的认同度，是导致社会不稳定的最大政治风险源。许多群体性事件爆发背后，都有社会“仇官”情绪加剧、“官民”对立倾向突出因素的影响，普通“涉官”纠纷也很容易成为群体性事件的导火线。陕西府谷事件爆发、安徽池州事件扩大、湖北石首事件升级，都与当地群众对政府信任度降低，对腐败和不正之风心怀怨恨，借机发泄不满情绪密切相关。而贪污受贿、官商勾结、损害公共利益，更是引发群体性上访和造成重大责任事故的直接原因。因此，必须坚持把反腐败斗争作为防控突发事件的治本之策，加大反腐力度，以反腐倡廉建设的实际成效取信于民、唤回人心，密切党群干群关系，维护社会和谐稳定。

（四）大力加强基层组织建设。基层组织是党的执政基础，是预防和处理突发事件的第一道防线。基层组织在第一时间有所作为，就可以为上级政府化解危机起到缓解矛盾、争取时间的缓冲作用。疆独分子自喀什到乌鲁木齐打砸烧杀，政府只能仓促应对；乌坎事件发酵已久，当地乡村机构无所作为，都说明了加强基层组织建设的极端重要性。维护社会和谐稳定大局，从源头上防控突发事件，必须重心下移，从事关党的执政基础是否牢固高度，把基层组织建设作为突发事件“防火墙工程”长抓不懈。河北省肃宁县实施“四个全覆盖”，着眼于让分散的农民重新组织起来，基层经济合作组织全覆盖为农民搭起了“致富桥”，基层民主组织全覆盖使农民成为“当家人”，基层维稳组织全覆盖让农民睡上了安稳觉，基层党组织全覆盖为广大党员提供了发挥作用、实现价值的大舞台，取得了很好的实践效果。实践表明，加强基层组织建设，创新社会管理，是维护社会和谐稳定的固本强基之策。

（五）努力提升新媒体的管理运用水平。新媒体极大地拓宽了人们获取信息、表达诉求、政治参与的渠道，但有时也会扮演助推群体性事件扩大升级的重要角色。管好、用好新媒体是政府防控突发事件面临的新任务。湖北石首事件，因为政府发布信息时间滞后、语焉不详，事实真相淹没在网络谣言之中，导致事件逐步升级。日本福岛核电站泄漏事故后，一时盛传食盐遭到核污染，引发我国居民食盐抢购风潮，政府及时发布食盐安全信息，使风潮很快平息。这说明，从源头上防控突发事件，要用开放、敬畏心态认识新媒体，用包容、平等姿态使用新媒体，用法律、行政等手段管理新媒体，做到放得开、管得住、用得好，让新媒体成为维护社会和谐稳定的重要力量。

（六）逐步完善应急管理体制。完善的应急管理体制，是社会的“安全阀”，是预防和处理突发事件的重要保障。我国目前已建立起“一案三制”“一网五库”的政府应急管理体系，下一步的目标是建立全社会参与、法制完备、协调高效、信息透明、应对得力的社会应急管理体制。建议加快《紧急状态法》的立法进程，在国家层面设立紧急事务部或应急管理委员会；重视民间团体、商业力量和国际组织的作用，引入民间社会自治与自救机制，建立应急管理国际合作制度；大力培育专业化的应急知识培训宣传机构，普及救援和自救知识，提高全民自救和互救能力。