申欣旺

2013年1月4日，《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》下发各地，《通知》认为，“有的地方司法环境欠佳，案件的受理和审理往往受到不当干预”。此外，“有的地区行政案件不均衡，有的法院受案不多甚至无案可办”，甚至还包括“有的法院因怕惹麻烦而不愿意受理行政案件”。

中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德对《中国新闻周刊》说，“我国行政案件长期徘徊在10万到12万件，原告胜诉率不到10%，审判效果和质量不容乐观。究其原因就是地方政府通过各种有形无形的方式对行政审判加以干预。”

此次最高法院提出的解决方案是，“将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过上级人民法院统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中管辖”，并藉此建立行政案件相对集中管辖制度。

减少非正常干预

事实上，行政审判司法环境不佳问题持续已久。

马怀德介绍说，早在2002年，为解决地方干扰的问题，浙江台州中院开始探索行政案件交叉和异地管辖。当年7月，基层法院将县级以上人民政府为被告或有10名以上原告的行政案件，提交给中院，再由中院指定异地审理。

实施一年后，台州中院统计，2002年7月至2003年6月，一审审结被告为县级政府的行政案件72件，政府败诉45件，败诉率62.5%。此前一年，台州市一审审结同类案件107件，政府败诉14件，败诉率为13.1%。

台州中院的做法为相关改革提供了经验。2007年，最高法院曾在“关于加强和改进行政审判工作的意见”中提出“要积极推进行政案件管辖制度的改革和完善，通过加大指定管辖、异地审理的力度，防止和排除地方非法干预，为人民法院依法独立公正审理行政案件提供制度保障。”

2008年最高法院又专门作出“关于行政案件管辖若干问题的规定”，最重要的举措是将“被告为县级以上人民政府的案件”上提至中级法院审理。

浙江丽水中院行政庭庭长朱建民向《中国新闻周刊》介绍，2007年9月，浙江丽水中院在所辖的9个县（市、区）基层法院开始试行“行政诉讼相对集中指定管辖制度”，“以期解决行政诉讼中的公正和效率问题，解决当地行政审判队伍建设问题”。

现已通过公选升任山东高院副院长的叶赞平是改革主导者，“最初主要是想解决行政审判队伍不稳定的问题。”2002年，叶赞平到丽水中院担任副院长，上任后不就便发现，自己分管的行政审判系统，法官没有多少案子办。2006年至2009年，丽水全市法院受理的一审行政诉讼案件为110、111、191、201件，包括丽水中院在内，每年平均每个法院办理的一审行政诉讼案件不到20件。

“行政审判法官无案可办或一年就办一两件案子。”叶赞平说，“案件这么少，哪个法院院长也不会把精干力量放到行政审判庭，即便分到这里也会设法调离，队伍很不稳定。”

事实上也是如此。当时，丽水全市31位行政审判人员中，连续任职超过5年的不足10位，基层法院9位庭长中任职超过5年的只有2位，有个别法院不到一年换了3任庭长。

“没有足够的行政案件来锻炼，行政庭法官的行政审判经验严重不足，甚至连基本的法律法规和处理程序都非常陌生。”叶赞平说，行政审判法官缺乏基本的专业历练，很难保证办案质量。

从2006年初开始，叶赞平组织力量开始调研，总结过去十多年行政审判工作情况。结论是：实行集中管辖才能使被集中地法官有案可办，才能在一定区域内保留和建设一支稳定的高素质行政审判队伍。

改革的核心是对“一审行政诉讼案件实行相对集中指定管辖”。叶赞平说，做法很简单，“一是当事人在立案时提出指定管辖申请，二是受案法院认为不适宜由本地法院管辖。两个条件只要符合其一，由中级人民法院指定到确定集中管辖的基层法院管辖。”

此外，当事人以有管辖权的法院不宜行使管辖权或受案法院不处理为由而直接向中级人民法院起诉的，中级人民法院可以直接决定指定管辖。而在集中管辖的基层法院辖区内的行政案件又由其他法院审理。

巧妙的是，这些条件都能从现行《行政诉讼法》找到法律依据。

改革的效果同样明显。一方面，节约了大量司法资源，3个集中管辖法院的9名行政法官就可以审理全市大多数行政诉讼案件了，而原来最低需要配置27名法官。同时，集中管辖法院的行政审判法官人均办理案件数量上升，审判经验增加，审判质量也得以提高。

最为重要的是，集中管辖法院异地交叉审理案件，很大程度上减少了案件审理受到的非正常干预和地方保护，司法审查的监督力度大幅度提高。

优势集中体现在两个指标的变化上：一是行政诉讼案件数量上升，2006年和2007年丽水全市一审行政案件数分别是110件和111件，实行集中管辖制度后的2008年和2009年增加到191件和201件，上升了74%以上。

二是行政机关败诉率明显提高，2008年丽水市行政机关败诉率为26.9%，居浙江省第一。2008年集中指定管辖的56件案件中，行政机关败诉的有20件，行政机关败诉率达35.7%，远远高于全市一审行政案件行政机关的败诉率。

叶赞平说，各基层法院的行政庭长和法官普遍反映，集中管辖后，行政审判的压力得以极大减轻；而行政机关则普遍感觉到行政诉讼的压力增加，“协调”不方便。

值得注意的是，“集中管辖的行政案件绝大多数是原告申请的，也说明对异地审理的法院的信任度更高。”叶赞平告诉《中国新闻周刊》。

亟须完善立法

不过叶赞平也坦承，由于改革的层级低，不能突破现有法律规定，试点改革时只能选择相对集中指定管辖制度，改革并不彻底。

《行政诉讼法》第17条规定“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”，要实行集中管辖，只能通过“移送管辖”和“指定管辖”的方式实现，这两种方式增加了案件的办理环节，影响了行政审判的效率，同时容易发生移送法院对案件立案审查不严的情况。

《中国新闻周刊》获知，浙江丽水中院的改革进入最高法院视野之后，该项改革便已开始酝酿。《通知》下发前，亦从内部征求过地方法院行政审判法官意见，获得广泛认同。

丽水面临的问题很大程度上在全国范围有其共性。以案件数量为例，2009年，全国法院受理的一审行政案件共为120312件，按全国3133个基层法院计算，平均每个基层法院的收案数是38件，如果减去中级法院一审的案件，这个数字更小。

除了北京、上海等情况特殊的都市外，其他省、自治区和直辖市的法院平均受案数还要小得多。很多基层法院每年受理的行政案件量不到10件，全年没有行政诉讼案件的基层法院也为数不少。以浙江省为例，根据浙江高院统计，在全省90个基层法院中，2008年收案超过50件的只有23个法院，不到20件的有34个法院，不到10件的有16个法院，有2个基层法院全年没有案件。

目前每个基层人民法院都设立了行政审判庭，按要求均应配齐一个由3名法官组成的合议庭。这就造成许多法院行政庭办案不多甚至无案可办的局面，与民刑事案件案多人少的现状形成鲜明的对比。

而行政审判中的地方干扰更是饱受诟病。一位长期从事行政审判的资深法官告诉《中国新闻周刊》：“来自地方政府的各种干扰，是造成行政审判领域诸多顽疾中最为主要的原因。”

此番最高法院有意借鉴丽水中院改革经验，在全国范围试点行政案件相对集中管辖。具体做法是，由试点的基层法院集中管辖辖区内其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件；另一重要内容则是，集中管辖法院不宜审理的本地行政机关为被告的案件，可以将原由其管辖的部分或者全部案件交由其他集中管辖法院审理。

具体步骤是“各高级人民法院应当结合本地实际，确定1～2个中级人民法院进行试点。试点中级人民法院要根据本辖区具体情况，确定2～3个基层人民法院为集中管辖法院。”

马怀德曾设想设置独立的行政审判体系，以打破目前行政审判受地方干扰的局面，但这种方案又涉及到修改《法院组织法》，难度很大。

行政案件相对集中管辖被马怀德看成是一种有价值的探索，“原来的管辖主要是按照区域划分，相对集中管辖的改革摆脱了行政区划的束缚，对于打破行政审判地方干扰很有益处。”

马怀德希望通过这一改革为《行政诉讼法》的修改积累经验。三大诉讼法中，《民事诉讼法》的修改工作率先完成，新的《刑事诉讼法》也在2013年生效实施。而颁布于1989年实施长达20多年的《行政诉讼法》从未修改，完善立法的呼吁近年来逐年高涨，立法机关的修订准备工作也已进行多年。