文图/《中国当代医药》记者 詹洪春 刘志学

葛均波院士在接受采访

2012年3月7日上午，记者再度见到了来京参加全国“两会”的葛均波院士。葛均波院士不仅连续两届当选为全国政协委员，而且作为我国著名的心血管病专家，记者在历年的全国“两会”上、在“长城会”等各种国内、国际心脏病学术大会上，不时见到他那匆忙的身影，不时能够听到他针对本学科领域以及事关国计民生大政方针的真知灼见。但在今年的全国“两会”上，记者刚在政协委员驻地一见到他，葛院士的话题却率先提及了事关生命安全的医疗安全问题。他告诉记者：“我今年带来了6个提案，除了其中的一个关于建议为‘失独家庭’建立国家救助体系的提案之外，其余的5个，几乎或多或少地都与医疗安全有关。”

虚假医疗广告为何日益猖獗

采访一开始，葛均波院士的话题首先提及了当前虚假、违法医药广告严重泛滥的社会问题。他认为，当前，随着经济社会的发展、人们对健康的日益重视，越来越多的医疗广告走入了公众视野。打开电视、电脑，各种“专家”、各种“医疗广告”、各种“养生之道”此起彼伏，有的地方报纸医疗广告占用了数个版面，其中不乏虚假违法的医疗广告——“根治类风湿性关节炎”，“糖尿病从此告别吃药、打胰岛素”，“××治疗仪可治疗高血压、脑中风、冠心病等各种慢性病”等等，不胜枚举。

“虚假违法的医疗广告为何日益猖獗？！”浑身透着儒雅之气的葛均波院士忽然剑眉一扬，发出了一声质问，声音也高了许多！

随后，葛均波院士根据自己多年调研来的结果，解析了个中的原因。他说：“首先我认为，我国进入老龄化社会之后，越来越多的人关注自身健康，有些患者和老年人对疾病认识不足，容易轻信虚假医疗广告。其次，虚假医疗广告形式越来越多样，越来越隐蔽，他们采用诸如炒作科技概念、请明星代言、‘专家’讲座、植入‘养生节目’、免费试用等等的手段，让不具备医学知识的普通老百姓很难分辨真伪。第三，某些不法商家只顾经济利益，罔顾人民健康等的商业道德缺失也是一大原因。还有，部分媒体把关不严也不容忽视。基于广告传播媒体的逐利性，各种媒体与广告商家之间结成了一个‘利益共同体’。最后，我们监管法律法规的不健全也是原因之一。目前的审查监督体制已经不能适应当今医疗广告市场监管的需要，存在监管权部门分割的局限。根据《医疗广告管理办法》第四条的规定，工商行政管理机关负责医疗广告的监督管理。卫生行政部门、中医药管理部门负责医疗广告的审查，并对医疗机构进行监督管理。照此规定，医疗广告的监督管理主要由工商行政管理机关负责，但现实中更多的是由卫生行政部门进行监管。这种多重监管、多头执法模式客观上造成了监管职权的分散，工商行政管理机关由于医疗领域的专业知识与卫生行政部门相比稍显逊色，在日常监督中对医疗广告是否违法而进行判断时，会遇到一些障碍，加上多部门协作执法的力度还不够，对非法医疗广告的打击和查处仍需要加强。”

目前，电视依然是比较强势的媒体，依然是广大民众接受各种信息的最重要媒介之一，因此，在采访中，葛均波院士着重谈及了电视虚假广告泛滥的问题。他坦言：“老百姓受骗上当，除了骗子公司的‘忽悠’之外，很大程度上是被电视台给骗了。许多观众都善良地以为电视台不会播放虚假广告，更不会和骗子合伙欺骗观众，却没想到部分电视台为了多赚钱，不顾职业道德与法律规定，滥播虚假广告，坑害消费者！”

揭秘电视虚假广告的“前世今生”

对于媒体滥播、滥发虚假医药广告及其他广告显然做了一番深入调研的葛均波院士，不仅对这种现象深恶痛绝，而且，身为医学专家的他，谈及虚假广告之所以泛滥的 “历史履痕”，其专业程度，不亚于一个传播学专家。

针对电视虚假广告的迁延过程，葛院士以时间为序，认真地作着梳理：“我们都知道，在1983年3月31日召开的第十一次全国广播电视工作会议上，提出了‘四级办广播电视’的方针。即除中央和省级办电台、电视台以外，凡是具备条件的省辖市、县旗都可以根据当地的需要和可能，开办电台、电视台。之所以这样做，是由于当时中央台和省级台的覆盖面并不广，县市级电视台的主要任务就是转播中央台和省台的节目，共同覆盖各市县，边远省、自治区的地区一级，如有需要，县市级台也可自办电视节目，这样就形成了‘四级混合覆盖’的局面。这之后，县级广电快速增长。到了1988年，全国共有电视台422座，其中县级台183座；尽管1997年国家对广电系统进行了以‘治散、治滥’为主要目的的整顿、尤其对县级台进行了控制，但截至2007年年底，全国广播电视播出机构2587座中，县级广播电视播出机构仍有约1916座，约占74.1%。”

对此，葛均波院士认为：“我国的电视台从来都在政治属性和经济属性之间纠结，县级电视台自然未能例外。随着中央台、省级台陆续上星，几乎覆盖全国，完全可以不需要依靠县级电视台转播节目提高覆盖。所以，这才有了中央严格控制县级电视台设立的举措。1998年，九届全国人大一次会议提出，今后对包括广播电视在内的大多数事业单位将逐年减少财政拨款，3年后这些单位要实现自收自支。这样一来，政治属性相对淡化，经济属性就会占上风。电视台自负盈亏、自主经营、企业化运作，财政的路子基本给断了。另外，县级电视台内部机构臃肿，受到固有旧体制的限制，没有人事任免和有编制招聘的独立人事权，所以人员安排由行政上级决定。在这样的情况下，由于不合格的人员不能辞退，便导致县级广电养了很多不干事儿的闲人，而有能力的人才由于没有正式人事用工合同和相应的收入待遇，又难以留住。”

葛均波院士继续剖析说：“在我国，电视产业属于行政垄断行业，资源的配置由行政力量主导，其结果就是，电视台的级别越高，掌握的各种资源就越多，竞争力就越强。毫无疑问，中央台与省台的竞争力远远非县级台所能匹敌。中央台全国落地，省级卫视也基本覆盖全国，而县级台仅仅在当地覆盖。在这些因素的作用下，结果是电视广告份额的大部分被中央台和强势的省级台瓜分，数量上占大多数的地市台、县级台以及弱势的省级台，只能分食余下的广告份额。比如说，在2009年，中国电视台电视广告收入654.03亿元，排在前十的电视台占去电视台整体广告收入的54.96%，其中中央电视台一家就高达164.02亿元，中国36个省级台则分食了261.34亿元。309个市级台广告收入97.48亿元，其中27个省会电视台广告收入为36.1亿元，剩下的100多亿元广告额则由千余家县级台分享。平均算下来，一个非省会市级台年广告额为2000万左右，县级台只有几百万而已。在这样的情况下，一些全国性的知名品牌，自然优先选择在中央台做广告，次优选择是各地省级卫视，而地方性知名品牌，则多选择当地省级卫视做广告；以此类推，到了县一级电视台，广告的品牌可想而知。于是，与中央台广告招标相反，县级台只能被广告商挑选。很多县级台的时间大段大段地外包给广告公司，内容由广告公司制作，电视台只负责播出。县级电视台由于自身实力之故，自制节目除了当地的《新闻联播》，余下的时段大多是盗播电视剧。他们有大段的时间可以外包出去，这样做也不会给电视台带来更多的成本，即使是包括医疗广告的各类广告，也是由广告公司制作的。”

葛均波院士进一步分析说：“在县级台的广告中，医疗类的广告占绝对优势，而且大部分是医药广告。这些广告一般是在早上、中午、晚间反复播出，每次播出的时间大约在20分钟左右。这些广告在宣传时，都说是经过某某权威专家鉴定、荣获国际某某医学会认证等等，而且多是通过当地农民‘现身说法’。据我了解，一些广告公司付给农民一百块钱，就可以拍一段虚假医药广告，借这些‘冒牌患者’之口，表明疗效多么神奇。尽管这些广告看起来很荒诞，但是却着实骗到了许多憨厚的农民。比如说，2009年吉林省消费者协会公布的统计数据显示，在当年前3个季度，农民投诉电视广告占投诉总数的比例从20%上升到了50%。”

葛均波院士介绍说：“我国广电业一直实行以宣传为中心，长期以来，实行宣传、事业、管理‘三位一体’的体制，基本上处于‘条块分割、政事不分、管办合一、封闭运行’的状态。尤其是县级广播电视，目前基本上实行‘局台合一’的体制，‘政事不分、管办不分’的现象十分严重。作为事业单位的电视台，其台长有行政级别，台长兼任当地宣传部副部长很常见，有的电视台与广电部门甚至合而为一。在这样的格局下，广电局局长同时也担任着电视台台长。”

随后，葛均波院士又剖析了我国各级电视台与政府之间的复杂关系。他认为：“我国的各级电视台与政府之间的关系很复杂。电视台这种属性不明的特征，成了电视台广告接受监管的一大阻碍。一位普通工商执法人员曾坦言：‘作为市场监管机关，工商局拥有处罚权，电视购物播放违法违规广告本应受到处罚是毫无疑义的，但无论是电视台还是企业，也无论他们是由于握有舆论话语权还是由于对当地财政的贡献，他们对工商执法都有影响和制衡，能够让工商执法该出手时手出不去。’同时，电视台与广告公司也有各种手段应付监管部门。药品广告要发布，需要通过省级药监部门的审查，电视台和广告公司可以采取送审一个能通过的版本，得到广告批号，但是在播出的时候，往往‘偷梁换柱’，播出另一个‘神奇’的版本。另一个规避监管的常用手段是，伪造广告虚假合同，以应付工商部门的真罚款。2006年，《青年记者》杂志刊登了一位医药广告从业者的自述。这篇报道的采访对象提到了一个例子：他们公司曾经做了一个治肝病的广告，直到被查处才才临时签了个合同，广告费用在合同上显示为1.5万。工商部门按这个金额没收了，然而广告公司收取的实际广告费用却高达70余万元……”

针对这种情况，葛均波院士认为：“行政力量主导下成立的县市级电视台，行走在市场经济中，出现充斥医药广告的事，不足为奇。除非电视行业的‘政府之手’撤出，让该倒闭的倒闭，否则包治百病的‘神药’广告无法禁绝，无奈的穷困百姓将继续受骗被坑。”

面对乱局，谁来担责

电视上的虚假、违法广告泛滥成灾，是我们的监管法律缺位了吗？对此问题，葛均波院士连连摇头。他说：“不是。我们国内关于电视广告方面的法律文件并不少，比如说，我国现行的《广告法》对虚假广告早就有规定：‘利用广告对商品或者服务作虚假宣传的，可对负有责任的广告经营者、广告发布者没收广告费用，并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款；情节严重的，依法停止其广告业务。构成犯罪的，依法追究刑事责任。’但该法实施多年，却鲜有电视台被罚款或停止广告业务的，法律成了一纸空文。而《广告法》第4条还规定：‘广告不得含有虚假的内容，不得欺骗和误导消费者。’同时，《反不正当竞争法》第9条也明确规定：‘经营者不得利用广告或其他方法，对商品质量、制作成分、性能、用途、生产者、有效期限、产地等作引人误解的虚假宣传。广告经营者不得在明知或应知的情况下，代理设计、制作、发布虚假广告。’《消费者权益保护法》第19条第1款又规定：‘经营者应当向消费者提供有关商品或服务的真实信息，不得作引人误解的虚假宣传。’但我认为，上述法律规定，统统没能没给虚假广告下一个准确的定义。这就使那些发布虚假医药广告者，有了空子可钻。”

随后，葛均波院士又谈及了我国约束和监管电视广告的现状。他首先介绍说：“2006年，国家广播电影电视总局、国家工商行政管理总局联合下发的《关于整顿广播电视医疗资讯服务和电视购物节目内容的通知》指出，一些医疗机构在广播电视医疗资讯服务节目中，隐含保证治愈内容，夸大诊疗效果，利用专家、患者名义做证明，误导患者；一些电视购物公司在电视购物节目中夸大产品功能，特别是一些丰胸、减肥产品，以消费者使用产品前后形象做对比，使用不科学的表示功效的断言，保证使用效果。这些问题损害了消费者合法权益，影响了广播电视媒体的社会公信力。这份《通知》要求，自2006年8月1日起，所有广播电视播出机构暂停播出介绍药品、医疗器械、丰胸、减肥、增高产品的电视购物节目，待有新通知后按照新规定执行。但是，如今多年过去了，虚假广告不仅没有减少，甚至愈演愈烈、蔓延全国，消费者反映强烈，针对此类电视节目的投诉也日益增多，似乎已经成了一个公开进行虚假宣传的阵地。”

那么，虚假广告的广告主应当承担哪些责任？对此，葛均波院士解析说：“《广告法》第3条明确规定：‘广告应当真实、合法，符合社会主义精神文明建设的要求。’该法第4条还规定：‘广告不得含有虚假的内容，不得欺骗和误导消费者。’该法第14条又规定：‘药品、医疗器械广告不得有下列内容：一是含有不科学的表示功效的断言或者保证的；二是说明治愈率或者有效率的；三是与其他药品、医疗器械的功效和安全性比较的；四是利用医药科研单位、学术机构、医疗机构或者专家、医生、患者的名义和形象作证明的；五是法律、行政法规规定禁止的其他内容。’由这些法律规定可以看出，我们经常在电视上看到的‘电视购物’类节目，很多都违反了上述规定，这些广告主要承担相应的责任。那么，他们应该承担哪些责任呢？《广告法》第37条明确规定：‘违反本法规定，利用广告对商品或者服务作虚假宣传的，由广告监督管理机关责令广告主停止发布、并以等额广告费用在相应范围内公开更正消除影响，并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款；对负有责任的广告经营者、广告发布者没收广告费用，并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款；情节严重的，依法停止其广告业务。构成犯罪的，依法追究刑事责任。’这部法律的第38条还规定：‘违反本法规定，发布虚假广告，欺骗和误导消费者，使购买商品或者接受服务的消费者的合法权益受到损害的，由广告主依法承担民事责任。’”

既然这些不法广告有应该承担的、明确的责任条款，那么，这些虚假广告信息缘何还能频频出笼？这自然要溯及广告发布者的审查责任。关于广告审查机构的法律责任，葛均波院士详细介绍说：“《广告法》第27条规定：‘广告经营者、广告发布者依据法律、行政法规查验有关证明文件，核实广告内容。对内容不实或者证明文件不全的广告，广告经营者不得提供设计、制作、代理服务，广告发布者不得发布。’那么，依据该条规定，广告发布者有依法对广告内容进行审查的义务。所谓依法审查，就是依据《广告法》、《医疗广告管理办法》等法律、法规、规章进行审查。而《广告法》第14条明确规定的 ‘不得有下列内容’之列的、应当属于广告发布者的审查范围，对像‘说明治愈或者有效率的’之类的违法情形，广告发布者如果没有发现或者禁止，则应当承担‘审查不实’的责任，可归于‘广告经营者、广告发布者明知或者应知广告虚假仍设计、制作、发布的，应当依法承担连带责任’的范畴给予追究。”

“除此之外，相关行政机关也负有审查和监管责任。”葛均波院士继续说：“对广告进行监管和审查既是行政机关的权力，也是行政机关的义务，更是其职责所在。对此，同样有着明确的法律规定。像《广告法》第34条规定的‘利用广播、电影、电视、报纸、期刊以及其他媒介发布药品、医疗器械、农药、兽药等商品的广告和法律、行政法规规定应当进行审查的其他广告，必须在发布前依照有关法律、行政法规由有关行政主管部门对广告内容进行审查；未经审查，不得发布’。还有该法第43条的规定：‘违反本法第三十四条的规定，未经广告审查机关审查批准，发布广告的，由广告监督管理机关责令负有责任的广告主、广告经营者、广告发布者停止发布，没收广告费用，并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款。’等等。”

葛均波院士正在手术中

介绍完这些法律规定的相关责任，葛均波院士发出了一连串的追问：“然而，尽管我国法律体系对广告发布各个环节的责任都有明确规定，但目前滥播的这些虚假广告节目，究竟有没有经过广告审查批准？如果没有，为什么能够播出那么长时间而没有行政机关对其进行查处和禁止？如果是经过了审查，那么这么明显违法的虚假广告是如何顺利通过审查的？如果是广告主篡改了审批内容，为何那么长的时间没有监管部门对其进行查禁？我国现在广告监管中事前审查和事后审查都存在什么样问题？我国现在广告监管中的失职和渎职以及行贿受贿等行为，一定要追责，并且要一查到底！”

严格依法监管，剔除社会公害

系统地介绍完我国违法、虚假医疗广告的现状以及相关的法律追责条款后，葛均波院士的话题回到了如何解决眼下“虚假、违法医药广告满天飞”的问题上，他认为：“目前日益严重的虚假违法医药广告，不仅损害了广大患者的合法权益，也严重扰乱了正常的医疗市场和广告市场秩序，已经成为社会一大公害。”

针对这个“乱局”，葛均波院士认为：“‘自律’与‘他律’相结合，是规范广告市场的必由之路。首先，广告主、广告经营者和发布者必须诚信自律，整个社会应当逐步建立起市场诚信体系，让诚信者受到奖赏，让不诚信者受到征罚。对于不诚信者，当自律不能起作用时，就应当由来自外部的力量对其进行约束和规范，他律的实施者主要就是行政监管部门。在建立诚信体系的过程中，行政机关应当起到十分重要的作用，为了培育健康完善的广告市场，行政监管部门应当做好‘守夜人’，恪守职责、严格依法监管，提高执法水平，将各种广告行为都纳入到法治的轨道之中。”

针对治理虚假、违法医药广告的具体问题，葛均波院士认为：“首先，应由卫生行政部门、各级医疗机构多组织各种健康讲座，将疾病知识普及给广大人民群众，从源头上做起，不给虚假医疗广告有可乘之机。其次，还要继续健全相关的法律法规。要采用相对集中的立法模式，建议制订专门的法律法规，集中由一个部门对医疗广告进行审核、监管、查处等，避免多重监管、多头执法。同时还要提升发布虚假、违法广告的违法成本，对于不法商家，坚决取缔和重罚，而发布虚假医疗广告的媒体和代言明星，也应承担连带责任，要规定相应的惩罚措施。最后，各相关部门还应加强审核和监管力度。对于这一点，我建议成立‘医疗广告审核专家委员会’，任何广告内容在发布前，都必须经过该委员会的审核，取得审核证明后才能发布。而且，监管部门还要对医疗广告的形式、内容进行监管，在发布前和发布后均要做好监管，一旦发现问题，立即叫停。此外，监管部门还要定期对发布虚假医疗广告的商家、媒体或代言明星进行公示。更重要的一点是，我们要不遗余力地鼓励社会对此给予广泛监督，对于举报虚假医疗广告的组织和个人，给予奖励。”

“有朝一日这些措施都落实了，也许虚假、违法广告就会得到遏制，这一社会公害远离人们的视线的日子，就逐渐会成为现实。”就这个话题谈到最后，葛均波院士说。

事关生命安全：为急救车让道立法

葛均波院士身为我国著名的心脏病学家，其在临床上不时接诊一些危重症患者。因此，在今年的全国“两会”上，对于诸多危重症患者因急救车被社会车辆占道，而迟迟不能赶到医院得到及时救助，并为此失去宝贵生命的例子见得太多、感触颇深，所以，他提出了“立法为急救车让道”的建议，并在多个场合呼吁此事。

谈及这个与医疗安全关系更为密切的话题，葛均波院士痛心疾首：“这样的报道不时见诸报端啊！比如说，此前不久的2012年12月7日，发生在在北京的‘救护车3公里开40分钟’的悲痛事件，至今仍还历历在目。这一急救业内最惨烈的抢救也引起了社会的热议。导致这一悲剧的发生固然有很多因素，但是其中不可忽视的一点就是，社会车辆看到救护车时，没有让道的概念。”

“基于这样的沉痛现实，我才强烈建议我国应该设立相关法规，明确规定当特种车辆在执行其任务时，对社会车辆应该避让而没有避让作出处罚立法。”葛均波院士加重语气说。

之后，葛均波院士同样开始阐述他这一建议的相关法律(源：“我国2003年颁布的 《道路交通安全法》第53条规定：警车、消防车、救护车、工程救险车执行紧急任务时，可以使用警报器、标志灯具；在确保安全的前提下，不受行驶路线、行驶方向、行驶速度和信号灯的限制，其他车辆和行人应当让行。警车、消防车、救护车、工程救险车非执行紧急任务时，不得使用警报器、标志灯具，不享有前款规定的道路优先通行权。但是，我们详细解读这一规定却可以发现：该规定并没有说明如果其他车辆不让行，会得到什么样的处罚，更没有作出进一步的解释，其他车辆应该如何避让执行任务中的特殊车辆。这就不明不白地让社会其他车辆让行救护车的法律规定成为一纸空文。因此，在已有现行相关法律的情况下，我们应该把相关法律更加细化，更加具有可操作性，只有这样，才能使其他车辆给特殊车辆让道成为现实，从而避免悲剧再次上演。”

葛均波院士继续剖析说：“我国一些部委和地方政府，最近已经出台一些相关管理条例或是行政通知，以应对这一问题。比如，公安部交通管理局近日下发通知，要求各地公安机关交通管理部门切实采取有效措施，保障执行紧急任务的救护车、消防车、工程救险车等特种车辆的特别通行权利，建立和完善应急处置工作‘绿色通道’，最大限度地确保民众生命和财产安全。公安部交管局下发的通知要求，各地公安交管部门要主动加强与公安消防、卫生、安全生产监管等有关部门的协作配合，对应急联动单位和救急的群众通过电话、短信、微博等形式向公安交管部门提出的求助，要树立‘救急就是警情’的意识，第一时间接警，主动采取提供就近交通状况、信号灯调控、分流等措施积极协助。通知还指出，必要时，要调动现场执勤民警疏导其他社会车辆避让；对情况特别紧急的，可派出警车开道引导急救车辆行驶。通知又强调，各地公安交管部门要通过电子监控、路面巡查、临检等措施加强管理，对违法占用应急车道通行的，以及不按规定让行执行紧急任务的特种车辆等道路交通违法行为，严格依法予以查处，该罚款的罚款，该记分的予以记分。北京市拟规定救护车转运危急患者时由警车开路成为常规手段。”

对此，葛均波院士认为：“我们在细化相关法律的同时，也可以充分吸收国外既有的经验，这样可以让我国的‘让道法律’更加具有可操作性以及人性化。比如，德国相关法律中规定的‘具体让道’的方法就值得借鉴。即任何车辆听到救护车、消防车、警车等急救车的鸣笛声都必须让道，左车道的车往左靠，右车道的车往右靠，以空出一条‘应急道’。这种避让理念是‘协作停靠’而非‘各自躲开’，也就相对较少会涉及闯红灯等违规问题。另外，亚洲国家中的新加坡也是在‘让道‘方面，是做得比较好的典范。在新加坡，不给包括公立与私人公司经营的救护车让道的车辆司机将面临160新元的罚款——1新元约合5元人民币，共计800元人民币的罚款，同时记过4点；如果被告上法庭，初犯将被罚款最高达1000新元或监禁3个月，屡犯者将被罚款最高达2000新元或监禁6个月，他们也将被吊销驾驶执照——可见处罚之重！此外，新加坡政府的救护车全部装有摄像头，以抓拍那些不让路的司机，一些私营救护车也安装了摄像头，如有需要，这些录像将会提交给警方调查。”

针对我国的这一现实，葛均波院士呼吁：“人的生命只有一次，因而才显得无比珍贵。而且，救护车被社会车辆迟滞，不能最快地及时到达医院的后果，有可能与全社会的每一个人的生命安全息息相关，所以，我们一定要细化‘让道’法规，使之具有实际的可操作性，并对非特殊车辆的司机和交通警察都具有指导性。要通过立法，让社会大众都知道遇到救护车辆抢救患者时，该怎么做、如何做，以及不去做的严重后果，杜绝类似事件再次上演，使更多本不该失去的宝贵生命得以及时的救治和保护……”