滑璇

3月10日，十二届全国人大一次会议第三次全体会议上，国务委员兼国务院秘书长马凯提到，成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，可以直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。

消息马上引发关注，经济学家、中欧国际工商学院教授许小年在实名认证微博中写道：一个小小的对内开放，意义远超过媒体铺天盖地般报道的“大部制改革”。

中国人民大学非营利组织研究所所长康晓光有所保留：只是对四类社会组织进行了“特赦”， 马凯的说明中，政治法律类、宗教类社会组织及境外非政府组织在华代表机构在登记前仍需业务主管单位审查。

在康晓光看来，这意味着社会组织登记并没有完全放开，找主管单位并通过审查的程序规定依然会存在。

挑剔的“婆婆”

社会组织登记要找挂靠单位，这在中国已实行了将近25年。

改革开放前后，各类人民团体、群众社团迅速复活，蓬勃发展。不仅各个政府部门都可以对社会组织进行审批，大社团甚至也能审批小社团。

1986年，北京市率先恢复对社会组织的管理，之前的混乱局面逐渐终结。

1988年、1989年，国务院分别制定《基金会管理条例》和《社会团体登记管理条例》，并将双重管理制度正式写进法规。

这一规定保留至今。民政部民间组织管理局巡视员孙伟林曾经评价：“这种管理体制的好处是，它保证了社会组织在政治上都是可靠的。”

事实上，双重管理并非中国独有，日本、新加坡等许多国家也有类似制度。除了登记管理机构对社会组织进行一般管理之外，还要由专业对口的主管机关进行业务指导，但这似乎并没有给社会组织增加过多负担。

康晓光认为，中国双重管理制度的症结在于，业务主管单位对社会组织的权利、责任大包大揽，不仅直接干涉社会组织的决策权，甚至代为决策。

“如果主管单位一直在那里指手划脚，社会组织只能变成给政府跑龙套的小伙计。”康晓光说，“有油水的管到死，没油水的就彻底没人管了。”

中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团，对此表示赞同。“对业务主管单位来说，那些没有政府背景、没有准行政职能的草根社会组织身上，没有部门利益可言。”她直言，“由于害怕负责，很多主管单位只对熟悉、信任的社团审批，否则，干脆不管、不要。”

这种推诿心理，让许多想要依法登记的草根社会组织踏破铁鞋、求告无门，花费再多精力也找不到一个愿意承担责任的“婆婆”。它们被卡在审查登记的第一道坎上，最终演变成不具备合法身份的“黑户”。

地方试水

一边“婆婆”难找，一边是社会组织急剧增加，许多地方政府开始尝试改革。市场化程度较高的深圳，成为第一个试水者。2008年，深圳对工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织放开登记。

这次试水得到了民政部的支持。2009年，深圳市与民政部签订“部市合作协议”，时任民政部部长的李学举表态：“深圳可以在一些重大问题上突破现行法规，准确地说，是可以违反现行法规。”

广东、北京、上海、成都等省、市也先后建立起类似制度，对以商业、福利、慈善、服务等为主旨的社会组织放开管理。截至2012年3月，已有17个省市与民政部签订了合作协议。

北京市从2010年2月起试点直接登记。该市民政局局长吴世民表示，将完善审批程序、规范办结时间，加强首问负责制、一次性告知等服务承诺。一年后，致力于动物保护的“它基金”只用了1个月便登记成功，从北京市民政局拿到基金会法人登记证书。

然而，它基金的顺利登记并不典型。

杨团介绍，取消主管单位后，一些地方在民政部门内部将社会组织分类归口，变外部双重管理为内部双重管理。每个处室都积压了大量待决申请，工作效率很低。

成立于1993年的北京星星雨教育研究所，是中国首家孤独症儿童教育机构，直到今天，依然未能在民政局登记。其创办人田惠平深有感触：“在北京，登记实际并不像政策说的那么简单，具体注册工作仍然是很复杂的。”

“至少现在不再是求告无门，你知道民政部门受理了你的申请。”杨团说。

和星星雨有类似经历的社会组织，还有很多。据中共中央编译局副局长俞可平估算，中国至少有300万家未登记的社会组织，而在官方注册的45万家仅占其15%。

民政部民间组织管理局副局长李勇曾于2012年3月份表示，尽管许多地方已对部分社会组织放开登记，但中国目前的“社会组织登记率，每年净增长仅仅维持在2%到3%”。

分析登记难的成因时，康晓光特意将“政治法律类”拎了出来，在各地试点中，政法类社会组织从来不在放开范围，严格奉行双重管理。

“政法类和医疗、教育不同，它缺乏一个明确的边界。很多与政治沾边、带点敏感性的社团都可能被划进这个领域。”康晓光解释：“但一个社团很难将自己的全部行为限定在单一领域内，也很难保证它的做事方式与政治没有任何牵涉。”

在康晓光看来，在登记管理部门具有充分自由裁量权的情况下，很多其他类别的社会组织，都可能一不留心就被扔进政法类别的“筐”里，难以翻身。