冯禹丁

住房公积金制度实行近二十年，本属互助性质的一个资金池，却渐渐异化成政府、银行和国有垄断企业控制的聚宝盆。这一制度何以畸形，又该如何改变？

来不及从容地吃一顿午餐，中午十二点，宋小敏登上了去往北京某郊县的轻轨列车，“对于我们这行来说，时间观念是第一位的”。

宋小敏原来是北京一家外企的高管，三年前发现公积金提取的商机，干脆辞职创业。他的网站首页上写着“三不用”的大标语：不用本人参与！不用找原单位！不用专程来北京！其业务模式是用工作关系挂靠、代办租房手续等方法，帮助离职离京人员提取其在北京缴纳的住房公积金，并在其中收取10%-20%的佣金。

按照现行公积金极为繁琐严苛的提取手续，“客户”们付给宋小敏的佣金远远小于自己提取所需要付出的时间和金钱成本。若没有原单位的配合，他们甚至根本无法取出住房公积金。“别人一句话就把他们打发了——‘公积金中心不对个人。”宋小敏说，“是现有公积金提取制度给了我们发财的机会。”

怪异的公私合体

1991年。上海市借鉴新加坡中央公积金的制度经验，率先建立起住房公积金制度。之后，北京、天津、南京、武汉等城市相继效仿。1994年国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确提出全面推行住房公积金制度。

这一制度建立的最初动因，是国家要搞住房商品化改革，但住房建设资金短缺，于是强制性从职工工资中抽取5%，单位补贴5%，归集为公积金资金池，用于发放住房建设贷款。

但对于公积金的定性，争议持续多年。1990年代，很多人认为公积金姓“公”或“半公半私”，因为其缴存带有强制性，由政府管理，单位补贴部分实际是财政补贴，且免税。

但在上海试点中，公积金很明确地定位为民间互助基金。全国推广后，官方正式的表述中，公积金也没有争议地一直姓“私”，直到1999年4月《住房公积金管理条例》（下称《条例》）的颁布，以立法的形式确立了住房公积金的三方共管模式：住房建设部获得公积金代管权；财政部获得公积金增值收益支配权；央行则监管公积金的存贷利差和金融活动。显然，这是部门利益博弈的结果。

至今全国各地已成立了三百八十四个住房公积金中心，和数十个不受“属地化管理”约束的铁道、石化、煤炭、航空、电力等行业自己的公积金中心。比如在北京，有“国管”与“市管”两套公积金系统，前者适用于中央直属企业和中直机关等，后者属于北京市管，两套系统的管理体系和提取规则大不一样。

虽然理论上公积金姓“私”，但实际操作中，许多地方政府把公积金结余作为财政小金库，进行侵占、挪用、贪污等。

主管部门对公积金的使用方向，也充满争议，诟病者认为存在“以公权侵犯私权”之嫌。

2009年，国家力推九千亿保障性住房投资，住建部按国务院131号文要求，允许各地闲置住房公积金用于保障房建设，很多城市“踊跃试点”，约四百亿公积金以直接贷款形式投入到保障房建设中。

此举引起了广泛质疑。批评人士认为，在没有明确风险责任人且未经缴存人表决的情况下，万一公积金在保障房建设项目中出现亏损，比如保障房出现泡沫，建成了租售不出去，缴存人的利益很难得到保障。

“劫贫济富”的制度

截至2011年底，全国住房公积金缴存余额已高达两万一千亿元，约有一亿缴存人，但从这笔巨款中获益的人是谁呢？答案是，这是一个“劫贫济富”的制度。

对于最应从中获益的绝大多数缴存人来说，公积金并不好用。虽然公积金贷款利率比商业贷款低2%，但其限制条件颇多，买不起房或不符合规定的缴存人难以享受到这一贷款优惠。

按照现行规定，除非买房、装修、合同租房或离退休，缴存人无法取出公积金，这意味着大部分缴存人的公积金都将存在低息账户上多年，才可能取出。

而被强制替员工缴纳公积金的私人企业当然也不是受益者。多位江浙一带的企业主告诉记者，政府强制他们为农民工缴纳住房公积金，“纯粹是为国家财政做贡献”。农民工大多文化水平低，流动性高，离职后一般无意愿和能力找原单位去提取手续繁琐的公积金。

真正的赢家则是政府、银行和国有垄断企业。

公积金中心将公积金存在银行与付给缴存人的利差，连同公积金中心购买国债的利息收益和发放公积金贷款的利差收益，构成公积金的增值收益。

根据物权法中“孳息归属”的原则，公积金的增值收益的所有权当属缴存人，但按照《条例》规定，公积金增值收益可以以廉租房建设补充资金的名目，上缴给财政使用。所以才会有2009年之后，“闲置”公积金大量进入本该由政府财政负担的保障房建设的情况。

工、农、中、建、交五家国有商业银行是公积金制度的另一受惠者。它们享有接受公积金低息存款的特权，在公积金项目上其存贷差约为5%，按目前公积金缴存余额两万多亿元算，银行获利应为一千亿元。

公积金制度还为国企提供了一条向员工输送隐形福利的途径。由于公积金可免税，近年来石油、金融、电信等行业的国有垄断企业屡屡被爆出为其高管或职工缴纳高额公积金，变相提高福利水平的新闻。

十年修法无下文

2013年2月26日，证监会有关部门负责人表示，全国住房公积金入市的相关研究准备工作已经启动，证监会将积极配合有关部门尽快推动《条例》的修订。这一消息被一些媒体解读为公积金可能要进入股市。

但复旦大学住房政策中心执行主任陈杰认为，这几乎不可能。“公积金入市，我觉得应该是购买债券，债券的风险相对要小得多，且可以上市流通。”

住房公积金的投向问题，又涉及《条例》的修订，因为之前《条例》对其资金用途做了严格的限定。比如2004年上海曾经动议将住房公积金放开到医疗，结果因有违《条例》被人大否决。知情人士透露，目前住建部正在召集修订《条例》，但修订稿何时出台，并无乐观预期，“已经讨论十多年了，一直没个结果”。

陈杰认为，《条例》十一年改不动，除了部门掣肘外，另一个重要原因是近些年的住房政策变化太快，每一次房地产市场新政策出台，都可能打乱《条例》的修法。而且，由于上位法《住房保障法》等迟迟立不起来，导致《条例》的修订工作也难以推动。

南开大学经济研究所教授钟茂初则主张彻底改变公积金管理中心的管理体制，把公积金转化为社会保障制度的一部分，由专业的金融机构管理。

【原载2013年3月7日《南方周末》本刊有删节】

插图 / 廉政公积金 / 郑 莉