杨虹昱

摘 要：信息时代的到来，互联网的出现与兴起，为广大普通民众提供了一个便捷的表达意愿的平台，网络也逐渐成为反映民意的渠道，网络民意形成了行政决策参与中重要的一部分。从利益角度对行政决策参与中的网络民意进行讨论，对行政决策参与中的网络民意的定义、特征、法律基础及其在行政决策中的作用进行分析，以便更好地利用网络民意做出科学的行政决策。

关键词：行政决策；网络民意；法律基础

中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）08-0005-02

行政决策作为对社会价值所做的权威性分配，已然成为对利益主体之间的利益冲突的平衡与协调的复杂行政行为，他直接关系到不同利益集团的利益分配，行政决策的制定过程也就是不同利益主体间维护自身利益的过程。现代公共政策理论认为，公共政策的制定过程就是各种利益的博弈过程，因此，公共政策的制定及执行过程必然会引起社会各个利益集团的广泛参与，其中普通社会民众便是多元利益主体之一。由于其愈加认识到行政决策的内容与其利益息息相关，其在行政决策参与的过程中利益诉求越来越独立和明确。他们已经意识到，为了争取自己的利益，就应当强化自己在行政决策参与中的主体地位，尤其是提高行政决策制定的参与程度，而不是被动地接受行政政策、执行行政政策。

一、行政决策参与和网络民意

（一）利益视角下的网络民意

民意是民众的意愿，那么网络民意则可以简单理解为网络中民众的意愿。但作为行政决策参与中的网络民意，则更带有一种不同利益诉求的公民参与政治与网络民主的色彩。首先，对于公民参与而言，则包括参与主体、参与内容、参与方式三大要素，行政决策参与中的网络民意的参与主体为不同利益诉求的普通民众，参与内容为行政机关的行政决策过程，参与方式即是通过互联网进行利益表达。其次，网络民主则意味着“在网络社会中，原本广为分散的个体，会因共同的兴趣，而迅即发出‘群体的声音，并使他们的声音被政府和政治家听到。政治家们和各政党在运用现代信息传播技术方面也已达到惊人的地步，为全球民主的发展提供了有效的工具。”[1]因此，笔者认为行政决策参与中的网络民意是指原本分散在社会中的民众个体（不同的阶层、群体、职业、性别、年龄、文化程度等）因行政决策内容关系到其所代表的利益而通过网络向行政机关表达其所代表的利益诉求，从而形成的“群体”意愿，即网络民意。

（二）网络民意的法律基础

网络民意的法律基础，就是网络参与获得合法性的法律依据。“所谓合法性，是指事物获得普遍的社会认同并取得其合法地位的属性，获得法律规范认可只是其获得广泛社会认可的形式之一，即马克斯·韦伯所谓的法理型认同。对于网络民意来说，合法性获得就是网络民意的存在合理性取得社会普遍认可并获得其合法性社会地位的过程。而且只有‘合法性存在，才能推导出网络民意存在的‘正当性。”[2]

1.网络民意合法性的宪法基础

我国《宪法》第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”其中的言论自由权利正是宪法赋予公民的一项基本权利，因此，公民在网络中自由表达其意愿，参与行政决策，是对其言论自由权利的行使，只要公民不侵犯他人的权利，不违反《宪法》第51条的规定，网络民意即具有合法性。

2.网络民意合法性的法律法规基础

2008年5月1日开始我国颁布实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》，以法律形式确定了公民的知情权，将政府信息公开制度化。知情权是公民参与行政决策的前提，也是对行政机关进行监督的前提。《中华人民共和国政府信息公开条例》第9条规定：行政机关对涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息应当主动公开。行政决策参与中的网络民意主要表达的就是广大民众的自身利益诉求，属于行政机关应当主动公开的信息范围，因此，广大民众对与自身利益相关的行政决策内容享有知情权，并可以参与其中。

3.网络民意合法性的地方性法规基础

根据《苏州人民政府重大行政决策程序规定》第6条第6项规定，公民可以向政府提出重大决策建议；《天津市人民政府重大事项决策程序规则》第13条第2项规定：对涉及公众利益的重大事项决策，应当通过报刊、广播电视、政府网站等媒体向社会公示或者采取座谈会、听证会、论证会等方式，听取各界人士的意见；由此可看出，公民有权参与行政决策，并且有权通过网络对行政决策表达自己的意见，并且行政机关也有义务听取公民的意见，采纳行政决策参与中的网络民意。

二、网络民意对行政决策的积极作用

行政决策参与中的网络民意对行政决策的合法性的影响不仅体现在行政决策的制定过程中，亦包括对行政决策执行的过程中，前者主要体现为对行政决策制定内容的监督，后者则体现为对决策机关执行过程的监督。

（一）网络民意促进行政决策内容合法化

根据《苏州市人民政府重大行政决策程序规定》第5条第6项、《天津市人民政府重大事项决策程序规则》第5条第16项规定，政府制定的重大行政决策，其内容都会与社会民众利益相关，社会民众对于行政决策内容的合法性监督实际就是对自身权利的维护，因此，普通民众对于行政决策内容的合法性有监督权利。而网络民意正是民众行使这种监督权利的重要方式之一。厦门的PX（一种化工原料，学名“对二甲苯”）项目，因为其高污染以及选址不当而可能危害公共安全，厦门市民意识到问题严重性后，通过网络等各种途径行使其监督权和言论自由权，向政府表达其利益诉求，最终在网络民意的压力下，厦门市政府被迫改变其决策内容，赢得多方共赢的结局。厦门民众通过网络参与行政决策，在行政决策内容存在危害公共安全危险的情况下，利用网络民意监督政府，有效地保障了行政决策内容的合法性，与此同时，网络民意的强大功能对政府政策的透明性、科学性以及是否符合民意提出了挑战，促进政府依法行政。

（二）网络民意促进行政决策执行的合法性，有利于依法行政

行政机关制定行政决策的目的在于期待通过决策内容的执行，以民主化、法制化的形式，来切实有效地完成对社会各方利益的调节和分配，解决社会公共问题。行政决策的执行反映的是广大民众的利益诉求及其实现过程，是行政决策参与过程的重要环节，也是衡量行政决策参与效果的重要环节。因为在现实中，如果缺乏必要的监督，行政政策未必能达到决策制定时的目的。原因在于，“客观条件的复杂性及决策者主观能力的有限导致决策方案未必完善合理，政策执行的环境也在不断发生变化，不断有新的情况出现影响政策的执行，加之各级政策执行者自身主观意志和利益倾向的影响。”[3]因此，在此环节中必须保障公民对政策执行过程的知情权、参与权、监督权。

与传统行政决策执行相比，网络的出现为普通民众一条有效的对公共政策进行监督的途径，行政决策的执行不再是一个封闭的体系，而是一个开放、公开的过程。新华网进行的网上调查显示，参与调查的网民中有超过90%的人非常关注网络监督，当遇到社会不良现象时，92.2%的网民选择网络曝光。网络的出现与发展，民众监督意识的加强，使对行政决策机关的监督无处不在、无时不在，正是这种监督意识的觉醒，才保证了决策执行的合法性，有利于依法行政。

三、网络民意对行政决策的消极作用

（一）非理性网络民意误导行政决策

“在网上没人知道你是条狗”，这句流传于网络的语言形象揭示出网络的匿名性、虚拟性，正是因为网络具有这些特点，导致网民在网络中言论自由权容易行使过“度”。从我国近几年网络领域发展状况可以看出，非理性网络民意在行政决策参与中占据很大部分，但也在不断改善，整体趋势仍向理性化发展。由于网上言论的广泛性和匿名性，导致谣传、道听途说、发泄愤怒的非理性化言论充斥网络民意，并且误导行政决策。如某互联网站经营者，为提高网站点击率，在未经证实的情况下，于2012年2月19日在互联网上发布了“保定252医院确认一例非典”的虚假信息，导致“保定再现非典病毒”的传言在微博、论坛和贴吧上传开，扰乱了社会治安。后经中国卫生部2月25日证实，此为网络谣言，河北省保定市公安局网站公布称，保定市公安局新市区分局2月26日经调查，依法查处一起散布非典谣言案件，涉案人员被依法劳动教养两年。此非理性的网络言论，虽未影响行政决策内容，但其非理性的言论在网络中的传播，导致决策机关进行辟谣。

（二）虚假网络民意误导行政决策

由于网络具有匿名性，导致网络民意的表达者身份难以控制——而这正是判断民意真实性所必需的，没有这种控制，网络民意对于实际民意的可推断性就无法成立。现阶段，出现在行政决策参与中的网络民意可以部分地反映民意，但不能排除虚假的网络民意存在其中。卢梭曾说过：“公益着眼于公共的利益，而众意则是个别意志的总和，只着眼于私人的利益。”[4]正是因为这种“私人的利益”，导致一些利益群体利用非法手段将其“私利”表达为民意。如近几年出现的“网络水军”，就是制造虚假民意的代表，所谓“网络水军”，是指受雇于网络公关公司，为他人发帖回帖造势的网络人员。随着网络水军的不断庞大，行政决策机关为达到其目的，也存在雇佣水军营造虚假民意的现象。央视“感动中国”2010年度人物评选活动中，遭遇网络水军密集刷票，而此次的“网络水军”是江西省宜春市委所“雇佣”，江西省宜春市委宣传部要求有关政府部门、学校组织员工和师生为本省入选的三名候选人集中投票。有媒体因此指出，除了商业资本操纵下的水军，目前还存在着另一支庞大军团，即由某些地方政府通过行政权力组织、控制并且随时应用自如的“权力水军”。网络民意本应是普通民众针对行政决策内容进行的个人真实意愿表达，实现行政决策参与的有效途径，但由于缺乏有效的法律规制，导致虚假网络民意比比皆是，一方面本应通过网络民意倾听民声、体察民情的行政决策机关，反而容易被虚假民意误导。另一方面行政决策机关利用虚假民意，做出违背真实民意的决策，与网络民意在行政决策参与中的目的相悖。

参考文献：

[1]乔·萨托利.民主新论[M].上海：东方出版社，1993：48.

[2]张淑华.网络民意与公共决策：权利与权力的对话[M]上海：复旦大学出版社，2010：47.

[3]王豫博.网络民意对我国公共政策的影响研究[D].郑州大学，2011.

[4]卢梭.社会契约论.[M].北京：商务印书馆，1997：29.