薛峰，吕嘉

（1.青海省乌兰县林业局，青海 海西 817100；2.青海省海西蒙古族藏族自治州林业局，青海 海西 817100）

乌兰县地处青海省西部的柴达木沙漠区，本区气候干旱、多风沙、降水量少，森林资源极其匮乏、荒漠化严重。森林植被主要以沙生植被为主，其森林生态系统极其脆弱，一旦破坏直接导致土地沙化，森林植被在短时间内很难得到恢复。长期以来，乌兰县各族人民在与恶劣的自然条件抗争过程中，逐渐认识到保护林草植被的重要性，近年来通过采取各种措施，保护力度有所加大，但生态环境尚未达到根本改善。乌兰县生态公益林对县域国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，建立和完善生态公益林保护与建设的具体办法及措施，提高生态防护功能，对于保障县域社会经济和生态环境的可持续发展意义重大。

1 自然概况

乌兰县位于柴达木盆地东北部，介于97°01′—99°27′E、36°19′—37°20′N 之间。北有祁连山支脉，南靠昆仑山，由东至西有茶卡山、柯柯赛山、牦牛山等。南北大山的褶皱，将县境切割为茶卡盆地、希赛盆地和卜浪沟盆地3个闭流性山间盆地，土地面积1.30×104hm2。地势四周环山，中间平坦，平均海拔约3 000m。属典型高原大陆性气候，地带性反应明显，气温降雨自东至西递减，年平均气温3.5℃，年平均风速2.7m·t－1；土壤类型有棕钙土、灰漠土、灰棕漠土、风沙土等。地面水资源短缺，河流以雪山融化形成为主，流量小，多为农业灌溉利用；地下水埋藏深度较深，开采难度和成本高。森林植被以荒漠类灌丛为主，天然乔木林主要分布在北部边缘山地上，呈带状和点状；人工林主要由城镇乡村绿化林带和农田防护林带组成。

2 生态公益林建设现状

2.1 现状

乌兰县特殊的地理位置和环境决定了保护森林资源特别是保护生态公益林的重要性。全县林业用地面积54.1万hm2，森林覆盖率12.8%，全部为生态公益林，其中：有林地面积1.34万hm2，疏林地面积1.50万 hm2，灌木林地面积17.21万 hm2，未成林造林地面积2.10万hm2，宜林地面积31.94万hm2，苗圃地0.01万hm2。根据国家和省上重点公益林区划界定办法，共区划重点公益林20.06万hm2，占全县林地总面积的37.07%，包括有林地、疏林地和灌木林地；地方公益林34.05万hm2，占全县林地总面积的62.93%，包括未成林造林地、宜林地和苗圃地。经青海省核查认定，享受国家级生态公益林补偿面积20.06万hm2，按地类划分有林地面积1.34万hm2，疏林地面积1.50万hm2，灌木林地面积17.22万hm2；按权属划分国有林地19.82万 hm2，集体林地0.06万 hm2，个人林地0.18万hm2；按乡镇划分，茶卡镇3.01万hm2，铜普镇3.92万 hm2，希里沟镇0.35万 hm2，柯柯镇12.78万hm2；全部享受了中央森林生态效益补偿基金。

2.2 取得成效

通过几年的努力，乌兰县生态公益林建设和保护，取得了明显成效，生态效益日渐彰显。一是公益林区的森林质量不断提高，森林植被迅速恢复，生态状况明显改善，森林的涵养水源、保持水土、防风固沙、改善环境等功能明显加强；二是公益林林地面积保存率100%，管护合格率达到97%以上，管护制度执行合格率达到98%，病虫害防治率100%，森林火灾基本为零；三是野生动物栖息地得到很好保护，野生动物数量、种群快速增加，生物多样性、天然基因库和种子库得到很好保护；四是优先聘用当地农牧户作为护林员，同时利用良好的生态公益林区开展生态旅游，达到了林业增效、农牧民增收的目的，实现了由砍林、伐林到养林、护林的转变。

3 存在的主要问题

3.1 生态公益林林分质量较差

由于乌兰县生态公益林立地条件较差，森林资源总量少，林地利用率低，防护功能弱；从目前地类上看，宜林沙荒面积大，且立地条件差、造林难度大，灌木林比重大，林分质量差，盖度低，难以较好的发挥生态防护效益；在树种结构上，乔木天然树种只有祁连圆柏和青海云杉2种，天然灌木树种有梭梭、白刺、柽柳、猪毛菜、盐爪爪、驼绒藜、沙蒿等几种，人工林青杨占到90%以上，树种极其贫乏；在林分结构上，纯林多、混交林少，同龄林多、异龄林少，形成的生态系统关系极为简单，使防护效益和防护功能减弱。

3.2 生态公益林补偿标准偏低

现行国家补偿标准为75元·hm－2·a－1，其中3.75元由省财政厅列支，用于省、州、县公益林资源管护效果监测、检查验收、调查、开设防火隔离带等森林火灾预警和维护林区道路的开支；71.25元为补偿性支出，包括专职护林人员劳务费45元，补植抚育费15元，森林火灾预防与扑救、林业有害生物预防与救治、资源档案和管护基础设施建设11.25元。乌兰地区由于自然条件差、气候干旱寒冷，造林成本高。据调查，乌兰地区生态林的营造至少需要15 000元·hm－2·a－1，还不包括配套林灌设施；而管护费用至少需要150元·hm－2·a－1。因此，现今森林生态补偿标准过低，不能反映森林生态效益的价值，影响了生态公益林管护积极性。

3.3 生态公益林建设资金严重不足

由于生态公益林补偿仅仅是管护补助，没有对公益林营林投入，缺乏合理、科学的经营管理措施，造成中幼林抚育跟不上且历年欠账，不能适时进行抚育和对低效林分改造，病虫害日趋严重，森林的健康等级下降。管护站、道路、宣传牌等基础设施落后且建设与维护欠账。虽然建立了公益林办公室及管护站，并且招聘了大批的护林员，但由于基础设施条件差，交通工具、护林防火设施、通讯设备缺口较大及护林员的素质不一，加之管护点多面广，分布广泛，难以形成合力，对生态公益林的监管力量薄弱，手段较落后，造成生态公益林管理十分乏力。

3.4 生态公益林补助标准差异较大

目前，中央仅对重点公益林实施了补偿，因青海省地方财政困难，地方公益林没有补助，两者相差较大。在柴达木沙区，重点公益林和地方公益林生态地位同等重要，同样是荒漠生态系统的组成部分，是维持沙区生态平衡和物质循环、能量流动的基础，二者的管护要求都一样，造成同一地区存在两种标准的情况，严重影响了生态效益补偿工作。因此，如何有效地拓宽补偿资金渠道，使地方公益林得到补偿，是现在急于解决的重要问题。

3.5 林牧矛盾突出制约生态公益林建设

长期以来，畜牧业一直是乌兰县农业的支柱产业，在国民经济发展中占有重要地位。由于历史的原因，县域内生态公益林既是林地又是牧地，传统的畜牧业方式导致林牧矛盾普遍存在，“一地多证”产权不明现象比较严重，由于林牧矛盾难以协调，不仅影响了整体生态公益林的推进，而且因放牧对已经造林和封育的地方产生了破坏，造成造林保存率低，封山育林成林率低，已成为阻碍生态公益林建设的主要限制因素。

4 对策及建议

4.1 加大宣传力度，提高保护意识

生态公益林建设是一项复杂的系统工程，也是一项长期的任务，要通过广泛宣传，提高社会各界和广大农牧民对公益林建设的重要性和紧迫性的认识，调动广大群众参与公益林建设的积极性和主动性，做到认识到位，行动统一。一是充分利用广播、电视、报刊、网络等媒体进行广泛宣传，通过召开座谈会、发送宣传资料、开办专题讲座等多种形式进一步向林区群众宣传生态公益林的重要意义和作用，逐步形成全社会共同参与、支持生态公益林建设的良好氛围。二是完善基础宣传设施。对原来陈旧破损的宣传标示牌进行刷新、修缮、加固、更新，在新增公益林区的交通要道增加生态公益林政策的宣传标示牌；三是做好公益林区农牧民群众思想教育和引导工作，妥善解决林牧业之间的利益关系，避免在土地使用上的纠纷，使建设和保护生态公益林成为群众的自觉行动。

4.2 提高林分质量，增强防护效益

林分的质量的优劣直接关系到生态公益林的长期稳定经营和生态、社会效益的发挥，针对乌兰县生态公益林林分质量低下，要严格公益林的质量管理，才能提高林分的生态功能等级。对规划为生态公益林的宜林沙荒、灌木林地、未成林造林地在严格实行封禁保护的同时，要造、补、管并举，乔、灌、草结合，采用人工或人工促进天然更新的方式，使其尽快恢复植被，把生态公益林建设成多树种、多层次、结构合理、功能健全的稳定森林生态系统。受立地条件限制，乌兰县公益林建设难度较大，必须依靠科技进步，组织科研人员进行技术攻关，建立科技示范基地，及时推广实用技术和科技成果，防止生态公益林质量的下降，才能促进生态公益林建设向集约经营、科学管理的多起点、高成效和高水平发展。

4.3 实行集约经营，提高林地产出

对于部分立地条件相对较好、生态区位不十分敏感的公益林，可以考虑在不会对生态带来影响的前提下，采取抚育、更新性质的经营措施，充分利用生态公益林的景观资源，开展公益林的非木质的经营利用，在提高公益林林分质量的同时，可进行资源的综合开发来增加公益林所有者或经营者的经济收入。一是在水土条件适宜的低效残次林区，通过低效林改造，发展枸杞种植基地，形成优质、高效的森林资源；二是大力发展林下经济，加大扶持力度，引导农民发展林下种植业（肉苁蓉、锁阳种植）、养殖业，开展立体经营；三是利用森林景观，开展森林生态旅游、建农家乐等。

4.4 建立完善补偿制度，拓宽补偿资金渠道

针对目前森林生态效益补偿标准偏低的问题，国家应综合考虑生态区位、森林质量、地位级差、管护难度等指标，逐步提高国家重点公益林补偿标准。同时建立森林生态综合补偿机制，除国家给予的生态公益林补助外，加快建立和完善地方补偿基金制度，形成省、州、县三级财力资源的聚合作用。补偿基金可通过税费的形式向社会征集，凡受益于生态公益林或依靠这些森林资源从事各项生产经营活动，且有直接收入的单位（如水电、矿业、以森林资源产品为原料的加工企业等）和个人均属征收对象，可采用在被征收的单位或项目的现行收费基础上附加；也可通过发行生态彩票方式募集，由国家授权并下达发行额度，向社会公众募集森林资源生态补偿基金。对因保护生态环境而造成的财政减收，由国家和政府运用“财政转移支付”形式，对生态环境建设的扶持，如无偿投资、贴息或无息贷款等资金扶持。补偿基金应由财政部门负责征管，以确保资金的到位和投放。

4.5 实行依法治林，健全管理机制

一是严格执行《森林法》《海西州沙生植被保护条例》等法律法规，严防乱砍滥伐森林和乱捕乱猎野生动物现象的发生，严厉打击破坏公益林建设的违法犯罪活动，做到依法保护、依法管理，使公益林管理逐步实现规范化、制度化。二是推行多种生态公益林管护模式，对县国有林场、自然保护区的生态公益林，由县公益林管理办公室聘请专职护林员进行管护；对林牧矛盾突出的国有滩地灌木林，实行家庭承包管护，由县公益林管理办公室与就近农牧户签订管护合同进行管护；对林权属于集体所有的公益林，以村社为单位，实行集中承包管护；对林权属于个人所有的公益林由林权所有者个人承担管护。三是加强生态公益林“三防”体系建设，对护林员进行有关法律法规、森林防火、林业有害生发生情况等知识培训，提高其业务水平。同时加强护林员之间的联络，互通信息，形成生态公益林的管护网络。四是建立生态公益林监测体系，对重点生态公益林生态状况和效益进行长期动态监测，设立固定样地进行年度调查，分析保护和管理成效，准确地解掌握生态公益林资源动态变化。五是建立生态公益林管理质量的定期检查验收制度，定期对生态公益林管护情况进行检查和考核，兑现奖惩，掌握动态，为各级领导和有关部门提供决策服务。