黄河河南段河道有效治理的策略研究

2013-04-11赵卫平何红生

黄河水利职业技术学院学报 2013年4期

赵璐，赵卫平，何红生

（1.华北水利水电大学，河南郑州 450045；2.黄河水务集团股份有限公司，河南郑州 450003；3.河南黄河河务局，郑州 450003）

0 引言

随着黄河滩区经济的发展，滩区内人类活动越来越频繁，人们对防洪安全的要求也越来越高。由于河道内建设项目不断增加，河道管理难度越来越大。为了进一步强化河道管理，有效解决人水矛盾，应在保障防洪安全的基础上，有序进行开发建设、有效进行河道管理，为滩区和相关区域的经济社会发展提供有力支撑，从而实现经济社会发展和黄河防洪安全的双赢。笔者试根据当前的新形势和新要求，结合河南黄河河道的实际和特点，探索有效治理河南黄河河道的策略。

1 河南黄河河道的特点及其管理现状

1.1 河南黄河的特点

由于河南黄河的地理位置、来水来沙条件及其历史因素，河南黄河河道具有独特的性质。

1.1.1 河道滩面宽阔

黄河河南段河道由孟津出峡谷后突然展宽，两岸堤距一般为5～9 km，最宽处达24 km［1］。河南黄河滩区总面积约为2700 km2，而且人口众多，滩内有自然村庄1312 个，居住人口约128 万人。

1.1.2 “二级悬河”显著

黄河下游河道是举世闻名的地上悬河。自20世纪70 年代以来，由于自然因素和人类活动的共同影响，主河槽淤积加重，河道内出现了“悬河中的悬河”［2］，即主槽平均高程高于滩地平均高程的“二级悬河”现象［3］。河南黄河“二级悬河”的形势给防洪安全和滩区群众的生产生活均造成了极为不利影响。

1.1.3 主流摆动频繁

黄河之险险在河南。黄河河南段河道不仅宽、浅，而且散、乱，河势游荡多变，主槽摆动频繁。20 世纪80 年代后，黄河下游经过了有计划的河道整治，河道的游荡范围和摆动幅度大为减小，但“横河”、“斜河”等不利的畸形河势还时有发生。

1.2 河道管理现状

黄河河南段滩面不仅是黄河洪水的行洪通道，也是滩区群众生产生活的居所。滩区群众开发滩区土地和水沙资源的活动与河道管理存在着较为明显的矛盾。随着黄河滩区农牧业、渔业、林业、交通、旅游、餐饮的迅速发展和采沙荒、建窑制砖、小型加工等经济活动的日益增多，各级政府及其主管部门对一些违规事件高度重视，并采取了有针对性的管理措施：（1）进一步修订完善黄河河道管理的相关制度，强力推进河道管理的法制化建设，推进制度的贯彻落实和有效执行，以制度管理事务。如黄河水利委员会修订印发了《黄河河道巡查报告制度》，河南黄河河务局制订印发了《实施行政许可工作管理规定》和《行政许可稽查制度（试行）》。（2）加强河南黄河河道的综合管理和联合执法，提高管理和执法工作的效能。如，对于黄河滩区黏土砖瓦窑厂，河南省人民政府建立了治理整顿的联席会议机制。（3）加大河南黄河河道管理政策研究，强化各项管理工作。2012 年，河南省人民政府办公厅印发《关于进一步加强黄河河道内开发建设管理工作的通知》，对进一步加强河南黄河河道内开发建设管理工作，进行了全面部署。

经过各级政府和河务部门的有力治理，有效地规范了河南黄河河道内经济活动的秩序。然而，在利益推动下，作为防洪和经济利益的重要场所，违规建设、非法采沙、浮桥违规运行等行为还不时出现。当前，人与河争地争水的矛盾仍然日趋尖锐，黄河河道安全行洪、经济发展和生态环境之间的矛盾日益加剧，治理现状不容乐观。

2 黄河河南段河道有效治理策略

2.1 实施科学化管理

实施科学化管理是进行黄河河道有效管理的基础。根据河南黄河的特性和河道管理的特点，应该科学提出河道管理和开发建设的新模式，完善相关规章制度，编制相关规划，并动员社会公众积极参与等。

2.1.1 研究新课题，探索新模式

随着经济社会的快速发展，我国涉水利益格局发生了深刻的变化。黄河河道治理应在顺应自然规律、经济规律和社会发展规律的基础上，探索新的水利发展模式［4］。新的发展模式既要满足维护河道健康的基本需求，又要满足经济社会发展的合理需求，促进滩区群众稳定发展，从而有效地解决人水矛盾，保障民生和行洪需求协调共赢［5］。

2.1.2 完善规章制度，理顺管理体制和机制

进一步梳理现行的各项规章制度，建立完善河道内建设项目技术审查审批机制，完善分级负责制、责任追究制等，并建议建立技术审查首席专家制，从体制机制上遏制河道内建设项目的违章乱建。近几年来，关于在治理整顿黄河滩区砖瓦厂、禁止非法采淘铁沙活动方面建立联合管理的执法体制和机制，做了大量的有益尝试，并取得了较好的效果。这种做法应进一步推广。

2.1.3 强化科学技术手段，有效提高管理质量

（1）积极开展河南黄河岸线规划编制工作，为河南黄河管理和开发建设奠定基础。随着沿黄地区经济社会的迅速发展，河南黄河河道内除了河道整治、护岸工程逐步增加外，滩涂的开发建设项目也日益增多。若没有统一的规划、缺乏科学、系统的论证，将给河道内开发建设项目的管理和科学决策带来较大的困难。在河道资源开发建设过程中，还存在着国土、水利、林业、城建、环保等多部门交叉管理的问题。因此，需要加强河道内开发建设项目管理规划的编制工作，为水利部门依法管理河道奠定基础，为实现河道内资源可持续利用、促进社会经济健康快速发展奠定基础。

（2）充分利用现代化遥感遥测技术，提高河道监测监控技术水平，提高河道管理的效能。目前，对黄河河道管理范围内的水事活动的监督管理主要靠人工巡查来实现。受时间和范围的限制，对一些水事违法案件难以及时发现、及时制止，导致事态扩大，增加了查处难度。如，黄河下游河道内阻水片林、违章建设活动等不能及时发现、及时制止，清除工作十分艰难。为解决长期以来河道监管遇到的缺少基础信息、获取动态信息难等问题，应利用遥感遥测及3G技术大范围、快速、准确采集、传输地物信息的优势，对目前黄河滩区基本情况进行普查，及时获取河道内各种违法开发建设的动态信息，监控违法开发建设查处工作的实施情况。这对于保障河南黄河河道行洪安全、维护河道正常的水事秩序是非常必要的。

2.1.4 动员社会公众参与，形成良性互动河道治理局面

（1）调动公众参与河道治理的积极性、主动性和创造性，河道水事管理方面的社会活力才能充分显现出来。（2）公众参与河道管理能激发社会关心、关爱水利的活力，能集中公众的智慧和力量进行河道治理。（3）公众参与河道水事管理能增加河道水事管理的和谐因素，减少不和谐因素。（4）让公众参与河道水事管理决策的过程有助于增进水利部门与公众之间的双向沟通与交流，促进公众对河道水事管理政策、水事服务工作的了解、认可与支持。（5）让公众参与对河道水事管理政策实施情况的监督，将公众的满意度作为对河道水事管理绩效进行考核的重要指标，以利于改进水利部门的社会管理服务，形成水利部门与公众之间的良性互动，提高河道管理水平，促进河道的有效管理。

2.2 强力推进依法治水

依法治水是实现河道有效治理的保障。实现河南黄河河道有效管理，科学治水是基础，在此基础上，还应该加强法律法规和制度建设，加大法制宣传教育工作，提高民众的法律意识和护河意识，建设高效的执法队伍，提高执法能力，加强执法工作，为实现河道有效治理提供法律保障。

2.2.1 完善水法规体系，打实依法治水基础

政策法规是依法治水的基石。要依法治水、实现河南黄河河道的有效管理，必须建立健全适应河南黄河河道实际情况的法规制度体系。目前，以《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等法律为主干，以《河道管理条例》、《水污染防治法实施细则》等水法规、规章为支脉的水法制体系已初步形成，但水法规体系还存在配套条例、实施细则不完备，相关法律法规之间缺乏有机联系，时常发生重叠、交叉、矛盾乃至冲突等问题。黄河具有不同于其他河流的特点，这决定了其水事关系的特殊性和复杂性。针对这种情况，不仅要开展保障防洪安全、调控和合理配置水资源以防止水土流失等方面的研究，而且还要开展河道分区治理、无堤防河段河道管理政策等方面的研究工作，推动《黄河法》颁布。有关部门应当根据黄河河道采沙实际情况，参照《长江河道采沙管理条例》，制订《黄河河道采沙管理条例》，为加强黄河河道采沙管理奠定法制基础。

2.2.2 增强水法律意识，提高民众的自觉性

水利是关系人民群众切身利益的大事，依法治水不仅要求政府加强依法行政工作，更需要全社会自觉依法办事，以维护水利事业的顺利发展。为此，应不断探索提高全社会水法律意识和遵纪守法自觉性的方式方法，加大宣传力度，大力开展水法规宣传教育，提高公众的水忧患意识和水环境保护意识，使公民懂法，并自觉爱护黄河河道。应采取灵活多样、群众喜闻乐见的宣传教育方式宣传水法规，充分发挥广播、电视、报刊以及网络等新闻媒体的宣传作用。

2.2.3 加强水行政执法，规范河道秩序

立法是基础，执法是关键。国家要求加强河湖管理，严禁建设项目非法侵占河湖水域［6］，保证河湖不被侵占已成为河湖管理的目标。制止、查处侵占河湖、乱采滥挖、倾倒垃圾渣土等各类违法违规活动，维护河道正常水事秩序，需要依法加强水行政执法。应积极探索依法加强水行政执法的新途径，建立一支权责明确、行为规范、监督有效、保障有力，集中、统一高效的水行政专职执法队伍，规范执法行为，不断提高执法能力和水平，维护良好的水事秩序，保障水法律法规的全面贯彻实施。河南黄河河务局在这方面已经做了一些尝试，组织开展汛前联合执法检查和河道内建设项目的稽查工作，排查发现了一些侵占河道、非法采沙、倾倒垃圾渣土等违法行为和扩大建设项目规模、改变设计、调整结构、更换材质等违规问题，均予以查处或责令整改，打击了违法活动，在维护河南河道的管理秩序方面效果比较显著。这方面的工作应继续加强。同时，还应积极开展水政监察队伍和黄河派出所联合执法机制建设，探索更为有力、有效的执法方式，以提高河道管理效能。