邱伟华，余飞跃

(华东师范大学 公共管理学院，上海 200062)

从公共政策的发展演进来看，公共政策总是问题指向(Problem-oriented)的。美国在20年代末30年代初的经济危机下实施政府对经济和社会生活的积极干预，以解决当时因经济危机带来的社会问题，尤其二战后，大规模制定公共政策以解决战后的社会问题成为一种普遍现象，而公共政策的研究也发端于政府的干预需要和民众对政府政策效率的监督需要，其基本内容是研究政策问题的解决路径与解决程度。如何在问题的科学分类基础上对纷繁复杂的公共政策进行分类，并归纳出解决问题机制的逻辑，成为公共政策制定与评估的理论基础。

科学的分类能够直达事物的本质，如同动物学分类学，纲目类别已经指明了动物的演化路径及概化特征，对社会现象分类，由于研究者身处其中，增加了进行客观冷静观察的困难，因此，社会现象的分类不易达其本质。公共政策作为一种政府进行利益调节的工具，已经沁入人们社会生活的主要领域，由于关涉到个人的利益，更难置身度外。政策调整的利益状态总是可以将杂乱的现象进行归类，归类是对各个具体政策的路径的概化，科学的归类有利于人们更好理解公共政策，更为科学制定和执行公共政策，当然也能为公共政策的效果评估提供一个更为便捷的入口。

一、文献综述

国内现有公共政策研究方面的著作及教材主要从人们社会生活约定俗成的领域来归类公共政策为：经济政策、政治政策、社会政策、文化政策等。此外，从政策的干预层次分为元政策、基本政策和具体政策；根据政策目标的多寡分为单目标政策与多目标政策；根据政策问题的重复程度不同分为程序性政策与非程序政政策；根据后来政策与先前政策的一致性程度分为激进型政策与保守型政策；根据政策活动的阶段性特征分为初始政策与反馈政策；根据政策内容分为实质性政策与象征性政策；根据政策影响的时间长短，政策可以分为长期政策、中期政策和短期政策；根据政策制定主体在管理系统中所处的层级不同，政策可以分为中央政策、地方政策和基层政策；根据政治活动的不同方式，政策可以分为权力型政策、妥协型政策与博弈型政策(或竞争型政策)等等。

安德森的分类试图从政策的目标即所指向的问题来区分政策的类别，这为本文进行政策分类提供了指引，然而，安德森的分类并没有深究政策背后问题的产生机制，因此，政策分类并没有真正从问题的类别与解决机制来概化，不少同类解决方案的问题被归入不同的政策类别，这也许是基于政策的实然状态，然而却削弱了其分类的科学性。实践来看，由于上述分类的模糊性与交叉性，国内公共政策的专著和教材并没有按照上述分类来研究公共政策。

本文将公共政策置入问题情境之中，从对问题的科学概括来探寻解决问题方案的政策路径，从而通过对解决问题方案的性质的揭示来归纳公共政策的类别，试图通过对公共政策的科学分类和解决问题的机制的归纳以对纷繁复杂的政策现象提供一个有指导意义的研究框架。

二、基于社会问题分类基础上的公共政策分类

如果从公共政策的干预终端来看，可将公共政策划分为解决个人生活与幸福问题的政策、针对团体或社会生活环境问题的政策。前者包括与个人生活息息相关的教育、养老、医疗、失业、工伤、贪污腐败、污染、住房、治安等方面的政策，后者有针对民族间问题的民族政策、针对政治团体的政治政策、解决大的经济运行环境的经济政策等。

实现生活中，由于学科的分工与专业化发展，与一国币制、产业、区域发展、贸易等相关的经济领域本身已经作为一门成熟学科且学科内分工日益精细，学术的精细分工使得公共政策研究的学者难以对其全盘把握。而针对特定政治团体(例如民族、国家、政党等)利益的政策与指向个人利益的政策无论是政策的衍生路径还是研究的重点都区别重大，因此，公共政策研究主要以一个趋于稳定的常态社会下的与个人生活相关的问题政策作为目标。这也是本文对公共政策外延的限定。

个人生活相关的问题有哪些？我们以中国社科院社会学研究所2006年和2008年对中国社会问题进行的全国抽样调查数据为例［3-4］，本文按人们认可度的优先顺序抽出两次调查其中前十位：看病难、看病贵问题，就业失业问题，收入差距过大问题，贪污腐败问题，养老保障问题，教育收费问题，住房价格过高问题，社会治安问题，社会风气问题，环境污染问题，物价上涨问题②。在一个交换为中心的市场社会背景下，这些与个人生活相关的问题可以抽象为两类：一类是因收入不够无法交换到自己所需的生活必需品，一类是交换过程产生了无法预料到的损害，导致交换出现了自己不想要的结果③。我们将前者的状态称为“想要得不到的问题”，后者称为“不想要的得到了的问题”。看不起病的问题、因找不到工作或失业而致贫困问题、收入差距拉大后贫者愈贫的问题、收入储备不足无法养老的问题、教育收费过高无法供子女读书的问题、住房价格过高而致人们买不起房的问题、物价上涨导致人们收入无法购买到必需品的问题等，都是因为收入不足，想要的得不到。如何解决这些问题呢？强制进行收入转移成为必须，因此我们称这一类问题为分配问题，而解决这一类问题的政策相应称为分配型政策。

贪污腐败是指公共权力的代理人运用公共权力时，违背了与公民订立的基础合约：公民让渡部分权力和缴税，公共权力代理人代理公民处理个人无法实现的公共领域事务，为公民服务。合约的一方没有兑现服务的承诺，合约出现了公民利益受损的厌恶品；环境污染是指人类进行生产活动以满足不断提高的生存与发展需要的产品与服务，同时产生有害物质进入环境，引起环境系统的结构与功能发生变化，反过来危害人类的可持续性的生存与发展，原本利人利己的生产合约带来了不希望出现的副产品，导致被污染地区居民利益受损。治安问题是指公民生命、财产安全得不到应有的保障，常见的治安问题有偷盗、抢劫、欺诈等，社会治安的合约基础是，公民让渡部分权力与缴税维持一个第三方暴力，以保障其安全，防止他人侵犯其自由，治安问题表明基础合约失败，损人利己的行为没有被剔除，合约带来了不想要的厌恶品。要想解决这类问题，修订合约，恢复合约的利人利己性质是必需的，因此我们将这一类问题称为合约问题，而解决这一类问题的政策称为合约型政策［5］。

依据对问题的分类，我们就解决这些问题的方案的性质对公共政策进行了科学分类：合约型政策和分配型政策。

三、合约型政策解决问题路径分析

如前所述，解决合约问题的路径是纠正被违背的合约下的损人利己状态，恢复合约的利人利己状态。自愿订立合约的目的是双方通过交换获利，如果合约的结果是一方利益受损，这意味着合约的条款要进行修订和重新设计。因此，政府修订合约以解决合约问题的政策称为合约型政策，政策的根本原则是维护合约下的利人利己的本质。

高校的餐饮保障服务，历来都是学校后勤工作的重中之重，其不仅关系到师生的身体健康、学校的秩序稳定，更关系到社会的和谐大局、国家的长远发展。华中科技大学食堂服务的对象，基本上都是国家的精英和民族的脊梁，因而食堂对于餐饮服务的定位，同样也是站在这个高度和大局中去思考问题和开展工作，惟有如此，才真正将学校的食品安全演化为服务育人的坚实基础。

合约问题的发生原因十分复杂，合约要实现利人利己的结果，就得遵循自由协商的原则，事先约定，一旦出现违约的情形，就可以根据约定进行解决。然而，在很多情况下事先没有约定，损害产生后再来协商处理。这种事先无法约定的情况主要有以下几种。其一，自由订立合约的权利受到限制，腐败问题与治安问题即属此例。由于法律没有从根本上保障民众对代理人的自由选举权以及对权力的监督权，因此，作为公共权力的代理人对权力的行使并不是与实质意义上的权力委托人进行协商的结果，而代理人一旦拥有了对公共权力的支配权，运用权力获得自己私利就不可避免，并且事后的约束机制都难以钳制已经在权力上获得优势的代理人，因此事后的谈判或单独由权力使用者来制定归责与补偿准则以处理损害问题总会对受损者不利。

其二，自由协商的成本太高，事先无法达成。以职业伤害(工伤和职业病)为例，如果在职业伤害发生前，企业主与工人就可能发生的职业伤害的补偿进行协商谈判，可以预期的结果是，企业主只愿意支付伤害导致的受损劳动力的价格(折算成工资)，而工人对身体损伤的后果总会附加幸福损耗的价值，该价值远远高于受损身体所导致的工资收入的损失。这样，企业主与工人无法就潜在的损害达成一个一致的补偿价格。

其三，因为协商的对象不能确定而无法协商。环境问题就是其中一例。环境问题无法事前协商是因为空气或环境的产权是事先不确定的，即谁会成为空气污染的受损者事前不能确定，所以谁都可以不用征得潜在受损者同意就向空中排放污染物，潜在损害者无法与之谈判和协商(即无法交易)。

不管什么原因导致事前无法协商订立合约，一旦损害产生后，就得进行损害与定价的谈判，常见的情况是法院根据先例判决形成归责与损害定价的法律条文，事后的谈判就由法律裁决来确立责任归属与补偿大小。以职业伤害为例，工人无法事前与雇主就身体损害的补偿价格达成一致，然而，职业伤害发生后，总得对损失的后果的责任归属及补偿价格进行裁决，法院以因工受伤后劳动能力损失的大小进行计价，通过确定预防伤害成本最小方来归属责任及责任的大小，最终，将责任完全归属于雇主，要求雇主依法以损失所造成的劳动力损失的价格进行赔偿。雇主责任法成为了修正合约、解决合约问题的政府强制执行的措施。

当然法律机制也面临事后干预、损失既定的局限性，因此，为了减少社会财富的损失，降低事故的发生率，政府针对行业制定安全标准，要求雇主统一遵守以减少低估风险带来的事故，1970年代以来，政府对职业伤害的管制愈来愈多。当然，管制本身也有大量的收集信息的成本，为了减少这类成本，采取激励雇主自愿、自动预防职业伤害的发生也是1990年代后欧洲各国的政府关注的热点。工人是职业伤害的直接承受者，也是与机器、工作环境最直接的互动者，因此让工人参与预防会进一步降低预防的成本。因此，当前各国解决职业伤害、预防损害发生的机制主要有法律机制、管制机制、激励机制和工人参与机制。其中，法律机制是最根本的矫正机制，在发达国家，由于法治成熟，违背合约的状态总是能够通过法律追责机制恢复到利人利己的状态。并且，违法的成本不能规避，相应地，违法的行为也相对渐少。

其他机制不能离开法律这个可以单独矫正的机制，换一种说法，只有法律机制也可以将损人利己的职业伤害状态矫正到利人利己的状态(通过对职业伤害的归责与定价)，但缺少法律机制，后面的任何一种防制机制都不足以解决职业伤害问题，哪怕投放在后面这些机制上面的费用极为高昂。这也恰恰是我国当前职业伤害预防的现状：加强安全生产与职业卫生监督机制，提取工伤保险基金激励企业预防投入、研究如何建立工会和工人参与的渠道，所有这些机制的建立都以政府职能的扩张为前提，然而，职业伤害者通过法律机制获得职业伤害补偿的渠道却障碍重重。放弃法律机制而扩张政府职能的后果是职业伤害并没有以与政府投入增长一样的速度下降。

四、分配型政策解决问题性质分析

解决分配问题的性质是实施强制性收入转移，或称为提供福利。提供福利的方式有两种，一种是根据需要服务与物品的不同而提供相应的服务与物品，一种是根据需要服务与物品的不同价格而提供相应的补贴或现金。不管哪一种方式，都得需要从部分人手中转移部分收入到另一部分人手中，这个过程需要政府的强制干预。我们称解决分配问题的政策为分配型政策。

为什么要分配呢？一般来说，无法获得必需品的贫困者对其他人或整个社会来说都意味着是一个潜在威胁，因为人们一般不会坐以待毙，总会采用其他的损人利己的方式来获得必需品，如常见的抢劫、偷盗、欺诈。如何剔除掉这些危害社会的损人利己行为呢？方式之一是以暴抗暴，运用国家建立的暴力系统对这些行为打击与清除。方式之二是用福利交换，通过对最贫困人口的生活的保障防止损人利己行为的发生。历史经验表明，用福利来化解这种对社会造成不稳定的威胁是被证明有效率的，对于实施强制性收入转移的现代政府来说，福利的供给会带来多重利益。其一，相较于以暴抗暴，用福利化解的方式可以实现社会福利的最小损失。从英国1601年实施济贫法解决圈地运动和工业化带来的城市贫困导致的不稳定问题，到1880年代德国创立社会保险模式解决工人运动与工人政党威胁，再到1935年美国建立全面的社会保障法律制度以解决经济危机后的失业导致的贫困问题，社会保障成为了现代社会解决贫困问题的主要手段。其二，政府可从对穷人的保障中获得一种社会道德的支持力量，穷人的境况会激发人类的天然同情情感，而政府对穷人的保障会俘获人们因同情心得到共鸣后的认同与亲近；其三，福利的提供甚至可以为政府提供更多的获利机会，特别是在福利的供给是以实物的方式而不是现金方式时，项目主管部门的获利会更多。任何政府部门都希望通过项目获得对一笔钱的支配与使用，这可进一步解释现代政府在社会福利项目上的扩张。

从个人角度看，贫困是因收入不足交换不到自己所需的必需品。根据必需品的不同而呈现不同的问题性：因收入不足无法供子女上学是教育问题，看不起病是医疗问题，老年劳动力丧失后储蓄不足提供老年生活必需品是养老问题，失业后因收入中断而陷入贫困是失业问题，买不起房是住房问题……处于贫困状态的个人、家庭由于资产匮乏而享受不到良好的教育，引起人力资本的退化，由于资产匮乏而与财富创造的机会无缘，由于资产匮乏而游离于主流社会之外而日益边缘化，因此，贫困会不断地再生产出贫困，一旦掉进这种“贫困陷阱”，就会长期处于贫困的恶性循环中不能自拔，难以依靠自己的力量从中逃出。因此强制性收入转移是解决贫困问题的不可或缺的政策手段。

五、两类政策的关联分析——分配型政策效率的制约

我国当前处于社会转型时期，各类社会问题与矛盾丛生，围绕解决社会问题的公共政策层出不穷。基于收入分配而致的贫富分化带来的社会问题更是公共政策学界研究的热点。对分配型政策的关注本身也是我国贫困人口数量庞大的现实折射。所谓社会转型期，是指一个社会资源处于产权界定相对不稳定时期，有限的社会资源处于无序的竞夺状态，损人利己的行为更易出现并难以得到纠正，因此呈现出来的社会问题与矛盾更为集中。其中最吸引眼球的矛盾是部分人通过损人利己的方式得以获取资源成为富者，而部分人承受了被损害的后果得不到补偿而丧失资源成为贫者，于是对于不断扩大的收入差距的关注就成为了社会问题的焦点，因此，政府实施强制性的收入转移获得道义上的支持与来自正义的力量。分配型政策开始渗透到各个领域，对分配型政策的分析与研究也成为学界的热点，我国社会保障政策研究的热门可见一斑。

社会保障政策主要指向的是贫困问题。从交换的角度看，贫困是指因为生产不出有价值的东西而无法交换得到自己所需的物品，即资产的匮乏。然而，现实生活中，资产的匮乏不是贫困的唯一致因，由于自由受限而无法从事财富生产的现象比比皆是。而即使进行了生产但得不到有价值的东西的法律正义缺失现象也是社会转型期的常态。我国贫困人口几乎都居住在或都来自乡村地区，这是个常识性的判断。从人口身份看，主要是农民和农民工。贫困农民广泛分布在各地乡村，并非集中在边远山区的贫穷乡村中。如果土地有自由流转与处置的自由，农民事实上的贫困会大量减少，至少不会出现一个庞大的被征地的贫困农民群体［6］。农民进城务工原本是脱离贫困的机会，然而，这种脱贫的愿望在克扣工资、拖欠工资、不发或少发加班工资等正义缺失的环境里最终成为奢望。更不用说迁徙权利的受限下，农民工因权利缺失所导致的后代逃脱陷阱的机会渺茫。

不管是自由受限还是正义缺失，人们在生产过程中利益受损，损人利己的结果得不到合法的纠正，都造成了合约的失败，产生了损人利己的后果。而希望通过分配型政策去矫正合约问题只能是奢望，一方面，分配的力度不会高到足以弥补因自由受限或正义缺失导致的收入损失，这也是我国城市最低保障水平不得高于城市最低工资标准的原因，否则，过大的分配力度会产生更多的社会问题：人们从事财富生产的积极性受到打击，社会福利蛋糕难以做大，因为生产的萎缩导致就业的机会会大量减少，而总的用于转移支付的收入量出现不足。另一方面，分配总得以纳税或交费的方式来获得分配的资源，然而，损人利己的后果却是由特定的人群所造成的，由其他公民承担部分特定施损者的损害后果也失公允。

因此为了解决贫困问题，必须将分配型政策与解决合约问题相结合。没有强制性的收入分配就无法将贫困者从贫困的陷阱中拉出来，而仅仅是贫困造成后的济贫政策不足以截断贫困生成的链条，其结果是强制性收入转移规模不断扩大的同时，贫困人口数量并没有相应减少，分配型政策的效率受到限制。

注释：

①此观点是詹姆斯·E·安德森(J.E.Anderson)对其他学者的总结。

②两次调研结果前十位的问题有些次序与内容的不同，本文仅以两次出现在前十位的问题为例，排列没有次序分别。

③对社会问题的分类的科学探索详见本文作者的前一篇文章：“嵌入社会结构中的社会问题分类逻辑——一个经济学分析视角”载于《社会科学家》2011年第12期。

［1］谢明.公共政策导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2009：39.

［2］JEAnderson.公共决策［M］.北京：华夏出版社，1990：155－159.

［3］汝信，陆学艺，李培林.社会蓝皮书：2007年中国社会形势分析与预测［M］.北京：社会科学文献出版社，2006.

［4］汝信，陆学艺，李培林.社会蓝皮书：2009年中国社会形势分析与预测［M］.北京：社会科学文献出版社，2008.

［5］余飞跃.嵌入社会结构中的社会问题分类逻辑——一个经济学分析视角［J］.社会科学家，2011，176(12)：48－51.

［6］洪朝辉.论中国农民土地财产权利的贫困［J］.当代中国研究，2004，82(1)：78－84.