一、我国海事行政案件管辖权归属的演变及其背景

海事行政案件是行政案件与海事案件结合的产物，具有行政性、海事性与司法性三重属性。按照其行政与海事属性，地方法院与海事法院在应然层面均享有海事行政审判权。但最高人民法院（以下简称最高法院）作为整个司法体系的代言人，依照法律赋予它的生存逻辑逐步拓展着其活动空间。基于我国行政审判环境的特殊性，在海事行政案件管辖方面，最高法院多次在地方法院与海事法院间进行了调整，笔者对此变迁历程及背景细言如下：

1984年最高法院提请全国人大常委会审议批准设立海事法院时曾建议，由海事法院行使对海事行政处罚案件及海事行政处罚强制执行案件的管辖权。①同年11月14日，第六届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》（以下简称《设立海事法院的决定》），将包括海事行政案件在内的18种海事、海商案件授予海事法院管辖。同年11月28日，最高法院颁布的《关于设立海事法院几个问题的决定》将此18种案件授予第一批设立的海事法院管辖。②随着我国海洋行政执法范围的不断扩大，海事行政行为的类型日益多样化，为充分发挥海事法院的行政审判职能，最高法院于1989年5月13日颁布了《关于海事法院受案范围的规定》（以下简称《受案范围的规定》），在进一步明确海事法院行政审判权之基础上，拓展了其对海事行政案件的受案范围。③

由于在建国初期我国法治建设正处于起步阶段，考虑到铁路、林业等是国民经济的命脉且跨地域性较强等因素，当时，铁路、海事等专门法院的管理采取了部门（企业）管理法院的体制。在此期间，海事法院隶属交通部管理，并不属于国家司法管理体系。④随着我国依法治国进程的不断推进，此种管理体制下裁判的公正性日益受到社会各界的质疑，为避免专门法院行政审判不受其主管机关的干扰，最高法院于1991年颁布的《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》第9条规定：“专门人民法院不设行政审判庭，不受理行政案件。”据此，将海事行政案件的管辖权转授地方法院行使。随后最高法院又于2000年颁布《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），根据该解释第6条规定，⑤海事行政案件以及海事行政强制执行案件的管辖权被一并收回，统一由地方法院行使。

随着我国对外开放的逐步深入以及市场经济体系的建立，海事法院的管理体制成为制约海事法院独立行使审判权的主要障碍。为改革海事法院的体制，相关部门在1998年至1999年间签署了一系列重要文件，⑥根据诸文件之精神，海事法院体制转轨与交接工作于1999年6月底完成，海事法院与交通部及有关所属单位脱钩，正式纳入国家司法体系统一管理。在此背景下，最高法院又重新考虑海事行政案件的管辖权，有意再次授予海事法院行使。此意图集中体现于几次重要会议的内容中，⑦择其要点主要是海事法院对海事行政案件行使管辖权，能有效保护公民、法人和其他组织的合法权利，能更好维护与监督行政权力。随后，最高法院于2001年8月颁布《关于海事法院受理案件范围的若干规定》（以下简称《受案范围规定》），正式将海事行政案件、海事行政赔偿案件以及海事行政强制执行案件之管辖权再次授予海事法院。⑧

摇摆于地方法院与海事法院间的海事行政案件管辖权，虽已由《受案范围规定》授予海事法院，但海事行政案件管辖权归属的变迁，一直受到海事行政机关、地方法院等多方质疑，而且最高法院内部也并未因《受案范围规定》之颁布而形成统一意见。⑨为有效回应当事人、海事行政机关、法院等因海事行政案件管辖提出的疑问，最高法院办公厅于2003年8月发布《关于海事行政案件管辖问题的通知》，再次将海事行政案件、海事行政赔偿案件以及海事行政强制执行案件的管辖权授予地方法院行使。⑩

二、当前地方法院管辖海事行政案件的弊端

（一）地方法院管辖海事行政案件不利于案件公正审理

根据我国《行政诉讼法》及其司法解释之规定，行政诉讼的管辖基本形成当地基层法院管辖为常态，当地中级法院与异地法院管辖为例外之格局。由于地方各级法院的设置与行政区划一一对应，即司法辖区与行政辖区完全契合，而且地方法院的人事与财政等存续命脉均受控于地方政府，因而在此背景下，司法权对行政权的过分依赖导致法官常因被告的非法干涉而不能依法独立审判，已形成既不能得罪被告，又不愿让原告对司法失望，而只能徘徊于权力与正义的夹缝中，在各种外部压力下形成妥协裁判之局面。因此，海事行政案件由这些人、财、物均依附于同级政府的法院管辖也必然不能保证案件结果的公正性。

而海事法院的设置是按海事行政管辖区域划定，与国家海事局、港务局等海洋行政主管部门监管的口岸、港口、海域及通海可航水域相一致，突破了与行政区划对应的体制弊端。现有的十个海事法院五个跨省、五个跨地市，尤其是海事法院在经济、人事上完全摆脱了当地政府的束缚，⑪使其能够在没有外界压力的司法环境下公正处理案件。正如万鄂湘所言：“海事法院跨省市管辖，人财物‘上管一级’，为排除地方保护主义干扰，中立公正地开展审判工作创造了条件”。[1]6同时，海事法院的体制也符合WTO规则中司法审查独立原则的要求，因此若由海事法院管辖海事行政案件，则能有效避免当地政府干扰，有利于案件公正审理。

（二）地方法院管辖海事行政案件不利于案件正确审理

海事行政诉讼是指从事海运事业、海上事务、海上活动等行为的行政管理相对人不服海洋行政机关的具体行政行为或海事行政复议决定，在法定期限内起诉，由法院按照法定程序对该海事行政争议进行审理并作出裁决的活动。由海事行政案件的海事性所决定，海事行政诉讼主体有别于一般行政诉讼主体，即原告是与内河或海上事业（事务）、活动等行为有关的航运企业、船舶所有人、船长（员）等自然人、法人或其他组织；被告则是内河或海洋行政执法主体，通常包括中国海监总队和海监支队、中国公安边防海警、中国海关缉私警队伍、中国海事局、农业部渔政渔港监督管理局等，[2]82其具体行政行为指向的内容为海事行政事务，执法领域始终为内河或海洋。而地方法院审理的行政案件涉及我国行政管理的各个领域呈多元化态势，不具有专一性。《若干解释》第6条将海事法院的“海事性”行政案件一并剥夺实属不当。

同时，除诉讼主体恒定性外，海事行政审判与一般行政审判相比，还具有法律规范专业性与国际性、法律关系复杂性等特征。这些特征客观上决定了行政审判人员裁判能力的特殊性。海事行政案件具有极强的专业性与技术性，在海事行政法律规范中包含着大量的技术性规范，如船舶建造、吨位丈量、检验等方面的法律均以技术规范为支撑，而这些海事专业技术性问题对案件事实的形成与责任认定有着至关重要的影响。同时，海事审判是国际化程度较高的司法领域，因而海事行政法律规范还包含着众多海事国际公约。地方法官对海事案件接触甚少，法律思维往往仅局限于一般的行政法律理念，尽管有着深厚的法律功底，但一般却很少懂得海事专业技术知识，如据国家海洋局南海分局反映，地方法官对涉及的基本海事专业名词懵懂无知，在开庭间隙私下询问被告什么是“光租”、“期租”。同时，因专业知识缺失通常都是遇案现学现用，片面补充查阅，这样不仅会影响审判效率，而且容易发生错案。如1995年某中级人民法院受理的一宗海事行政案件，因主审法官缺乏海事专业知识而对船舶触碰堤坝的事实无法认定，被广东省高级人民法院以事实不清为由发回重审。[3]90因此该类案件之诸多特殊性要求，使得地方法官很难作出正确的裁判结果。

由于海事行政诉讼主体及其行为领域与海事法院所具有的船舶、海洋、可航水域等海事管辖权属性完全契合，因此，基于海事行政案件的主体恒定性、专业性和国际性等因素以及维护海事司法权威之考虑，为确保案件的正确审理有必要恢复海事法院对海事行政案件的管辖权。正所谓“海事行政案件既属‘海事’的，则必有其与‘海事’相关的专业性强等显著特征，故将该类案件交由海事法院专门审判才合国家设置专门海事司法系统的初衷”。[4]383

（三）地方法院管辖海事行政案件不利于关联案件的审理与执行

从学界关于海事案件的研究成果分析，应然层面的海事案件包括海事民商事案件、海事行政案件及海事刑事案件。众所周知，民事与行政案件的交叉在司法实践中大量存在，目前为解决此类案件的审理已有诸多研究成果，无论何种审理模式更具可行性，但终究之目的在于有效保障当事人的合法权益。在海事法院审理的大量海事民商事案件中，同样会涉及与海事行政案件交叉的情况，而且海事行政案件与海事民商事案件的关联性较其他行民案件之联系更为紧密，因为二者均属于涉海、涉船类案件。如部分海事海商案件的审判需以海事行政案件的结果为依据；又如有些海事行政诉讼的原告以及海事行政强制执行的被申请人往往就是海事民商事案件的当事人之一，两种诉讼的案情、证据等基本一致。若将此两类案件的审理分属地方与海事两种法院，不仅会降低司法效率、浪费有限的司法资源，而且可能会产生案件事实认定不一、适用法律混乱、证据采纳各异、裁决结果相互矛盾等弊端，不仅难以确保案件质量，而且也会增加当事人诉累，更易损害司法权威。

同时，由海事行政案件之海事性所决定，大部分海事案件具有涉船属性。因而在海事行政案件执行中，执行标的物多数为船舶。若海事行政案件由地方法院审理，当执行标的物为船舶时，根据最高法院《关于适用<中华人民共和国海事诉讼特别程序法>若干问题的解释》（以下简称《海诉法解释》）第15条规定：“除海事法院及其上级人民法院外，地方人民法院对当事人提出的船舶保全申请应不予受理；地方人民法院为执行生效法律文书需要扣押和拍卖船舶的，应当委托船籍港所在地或者船舶所在地的海事法院执行。”由于地方法院不享有对船舶予以扣押和拍卖的权力，因而还需委托海事法院执行，而且对船舶采取强制措施是一项难度高、风险大的工作，地方法院因为平时接触此类工作甚少而缺乏实际操作经验，这样势必会因增加不必要的程序而降低行政执法效率，也增加了当事人的讼累。

由海事法院统一管辖海事行政案件不仅利于关联案件的审理与执行，而且从近年来两类法院审理案件数量相差悬殊之态势考察，⑫根据“均衡法院间负担”之行政诉讼管辖原则，由海事法院管辖海事行政案件也利于均衡两类法院间的工作负担，以便合理配置司法资源，提高审判效率。

三、海事法院管辖海事行政案件的可行性及障碍

（一）海事法院管辖海事行政案件的可行性

1.海事法官特殊的裁判能力可确保案件正确审理

海事行政案件的专业技术性与涉外性已如前述，这些特征对法官的裁判能力提出了特殊的要求。地方法官与海事法官的裁判能力虽具有共性之处，但海事法官特殊的裁判能力更能确保海事行政案件正确审理。详言之：

首先，海事法官具有海事法律意识。海事法律意识的存在并非法官头脑中先天生成的,而是通过海事审判实践逐步形成的，是海事法律理论与实践的升华。海事法律意识直接决定着法官的裁判能力，甚至影响案件的正确审理。由于海事法官长期从事海事审判，因而对于海事行政法律理论与精神、海事专业技术知识、海事行政权利义务关系等更易在头脑中认知与反映，进而通过经验的积累升华到意识形态，并借助海事法律理念予以体现，因而海事法官的海事法律意识决定其有能力审理海事行政案件。

其次，海事法官具有海事法律思维。海事法律思维能力是海事法官裁判能力的核心。众所周知，不同的法律职业者会有各异的思维方式，而作为同一职业的法官其思维方式也会因审判领域的不同而有所区别。海事法官的海事法律思维除具有法官法律思维之共同性外，还具有海事特别法优于普通法、海事专业性与涉外性等特质思维。如海事法官在案件审理中，均会以一般的行政法理论作为理解海事行政法律规范的基础，并优先适用《海上交通安全法》、《内河交通安全管理条例》等海事法律、法规，而且还会顾及到案件涉及的专业领域，将专业领域的问题结合法律规定予以分析。此种思维方式亦是通过长期的海事审判实践与深刻的内心感悟养成的，海事法官持续性的海事审判环境易于此种思维方式的培养与不断更新，自然更利于案件得以正确审理。

再次，海事法官具备海事语言运用能力。海事法官裁判能力的外在表现形式之一即是海事语言的运用能力，具体通过法官对海事专业术语之理解和运用、驾驭庭审的能力及裁判文书制作等方面予以体现。法官对海事专业术语的掌控程度直接决定着案件的正确审理，海事法官长期从事海事审判并定期接受业务培训，因而能准确解析专业术语，在无法律成文规定之情形下能通过其掌握的有关专业领域之行业惯例作出裁决。正因为海事案件涉及到大量专业知识与术语，若由地方法官审理此类案件，在庭审时不易准确表达海事法律语言，难以驾驭庭审。法律人的法律语言，最核心之问题在于建构法律的说理性，因而作为海事语言载体的裁判文书，海事法官运用其专业而稳定的海事法律语言更易于阐述和论证如何把法律运用于案件事实的理由，进而树立海事审判权威，展示海事审判形象。

最后，海事法官精通海事法律方法。海事法律方法是海事法官将海事法律规范与专业技术规范向判决转换的方法，亦即把法律和技术的内容用到裁判案件的方法。海事法律方法较一般法律方法而言，在诉讼证据的运用能力、裁决理由论证能力、审判解释能力等方面均具有特殊要求。如海事诉讼证据的技术性、隐蔽性等属性要求海事法官要有较高的证据运用能力；海事裁判理由论证要着重体现专业技术与法律相结合等内容；海事审判解释还需结合海事国际公约等规则做出等。海事法官所掌握的这些方法均是其不断摸索、积累形成的，很大程度上属于实践理性之范畴，地方法官受审判环境所限难以在短期内掌握。

此外，从海事法官队伍建设的角度而言，目前海事法院人才来源主要是各高等法学院校或海事大学的科班生，目前我国海事法官已有524人，近60%的海事法官具有硕士或博士学位。⑬海事法官高学历、高素质的优势为专门化海事行政审判制度的创新与发展提供了人才优势。

2.海事法院审结的海事行政案件均取得良好社会效果

各海事法院自建院以来，审理的海事行政案件虽然数量不多，但从服判息诉之角度考量，均取得了良好的社会效果。如宁波海事法院审理的首例海事行政案件，主要涉及船舶登记、所有权确认的问题，因海事法官更熟悉此领域事务，因而案件得到了及时有效处理；又如青岛海事法院审结的首件海事行政强制执行案件，法官从海上交通安全及法律秩序之角度对被执行人做了大量工作，使其在短期内履行了义务；再如海口海事法院在海南省高级人民法院指定其管辖海事行政案件后审结的首例案件中，法官基于对渔港监督部门工作流程、渔业船舶登记等熟知之审判经验，妥善化解了官民矛盾，并向原告释明了其请求未获支持的原因，使其心平气和地接受了裁判结果。诸多审判实例表明，海事法院管辖此类案件具有事实上的可行性。

3.海事行政管理实践表明宜由海事法院管辖海事行政案件

（1）海事行政管理相对人认同海事法院管辖海事行政案件

从行政诉讼管辖制度理论之角度而言，海事法院的建制其实不仅提高了案件的审理级别，客观上也使部分案件属于异地法院管辖的范畴。行政诉讼管辖的原则，学界的通说观点是“四原则说”，⑭其中便于当事人诉讼和便于法院办案之原则成为部分学者反对海事法院管辖的理由之一，⑮即海事法院管辖不便于当事人诉讼和法院办案。但笔者认为，现代社会交通、通讯事业等飞速发展，方便与否不宜以物理空间的距离来衡量。就诉讼成本而言，现行管辖制度使得当事人可以在“家门口”进行诉讼，对法院而言，也方便其审理与执行。但对当事人来说，此种制度虽在直接成本支出方面是最低的，但时间与空间上的便利并不意味着为实现公正节省了成本。因为当前行政案件原告胜诉率低而申诉上访居高不下之局面，表明原告维权的实际成本远远高于其显在成本。对于海事行政诉讼原告而言，越来越多的人意识到让一个在人、财、物等方面均依赖于当地政府的法院审理案件，就如同于法官居中裁判的等腰三角形诉讼结构因被告的强行施压将法官拉近靠己一方，扭曲为共同审理原告的直角三角形诉讼结构，难以确保公正。据浙江省高级人民法院课题组调研报告显示，针对类似海事法院管辖体制是否会增加诉讼成本的问题，几乎所有的被调查者都认为，距离不是问题，公正与否才是大问题。[5]55因此，海事法院管辖基本得到海事行政管理相对人的认同。

（2）海洋行政执法主体希望由海事法院管辖海事行政案件

从司法充当协助者之角色层面而言，司法对行政的协助在海事行政执法中即表现为海事非诉执行。但从目前海洋行政机关的执法实践考察，地方法院无力承担此任。如海事局需要处理三无船舶、对沉船沉物强制打捞、航道局对航道养护费的征收等，都需对船舶进行管理，而经其向当地法院咨询执行的具体程序等事项，地方法院均无回应。因而当相对人不自觉履行海洋行政机关的行政决定时，其非常希望由海事法院提供协助，原因在于海事法院懂“船”，对“船”更有办法、更有经验。[6]61此外，海洋行政机关也急切要求海事法院管辖海事行政案件。这些机关普遍认为，海事法院审理海事行政案件可以发挥专业优势，能够较好地把握海事行政规范的裁判尺度；由于不受地方行政区划的限制，海事法院管辖海事行政案件还可以摆脱地方保护主义的干扰。另据有关调查数据显示，福建省70%的海事行政机关、广东省78%的海事行政机关都要求海事行政案件由海事法院管辖。

（二）海事法院管辖海事行政案件的法律障碍

《若干解释》第6条第2款规定，专门法院不审理行政案件，也不审查和执行行政强制执行案件，此乃海事法院管辖海事行政案件之法律障碍。但笔者认为，此所谓障碍完全能予以排除，详言之：

《行政诉讼法》等法律的高度抽象概括，为司法活动留足了余地。正如最高法院原副院长李国光所言“由于我国行政诉讼法比较原则，没有民事诉讼法那样具体，这就给人民法院的改革和创新留有了相当大的空间”。[7]40因而最高法院作为一位被授权的发言人，在严肃的场合表述其正式话语，而未曾受到合法性质疑——《若干解释》第6条第2款之规定当属无权解释。细言之：行政审判权的法律授权是法院行使该权力的前提，海事法院管辖海事行政案件同样应以法律的授权为基础，笔者认为，现有法律虽未有明确的赋权性规定——明确海事法院可行使海事行政审判权，但亦未明确禁止审理该类案件，现有法律之概括性规定即为海事法院管辖之依据，亦是排除上述障碍之对策。

第一，人民法院组织法的规定。我国《人民法院组织法》第2条规定：“中华人民共和国的审判权由下列人民法院行使：（一）地方各级人民法院；（二）军事法院等专门人民法院；（三）最高人民法院。”海事法院作为我国专门法院之一，理应享有审判权，当然此处的审判权包括行政审判权。

第二，行政诉讼法的规定。众所周知，行政诉讼制度是通过司法权力制约行政权力运作的法律制度，而权力制约作为二次分权，使得法院获取行政审判权必须由法律专门授权。据此，我国《行政诉讼法》第3条第2款规定：“人民法院设行政审判庭，审理行政案件。”该条规定表明，行政诉讼法“没有区分地方法院和专门法院在行政案件管辖方面的区别，既没有对地方法院的行政案件管辖规定特别授权，也没有对专门法院行政案件管辖问题作特别限制”，[8]48因而通过法律具体授权，使得法院享有行政审判权具有正当的理由。海事法院属于我国人民法院组织体系的重要组成部分，设立行政审判庭审理海事行政案件具有正当依据。

第三，《设立海事法院的决定》的规定。最高法院《设立海事法院的决定》第3条规定：“海事法院管辖第一审海事案件和海商案件，不受理刑事案件和其他民事案件。”该规定采取肯定与否定结合的逻辑界定了海事法院的司法管辖权范围，即海事案件虽包括海事民事、海事行政、海事刑事案件，但基于国家政策等因素的考虑将海事刑事案件予以排除。有学者认为，“海事、海商案件是指平等主体之间有关因海事侵权、海商合同等发生纠纷诉至法院的案件……海事、海商案件不包括行政案件。”[9]468-469笔者认为，此种理解是对海事案件的狭义解释，只将海事案件局限于平等主体间以海上运输关系和船舶关系为调整对象的传统海商法范畴，而对非平等主体间诸如海事行政机关对海损事故的处理等行政管理关系视而不见。同时，学界对于海事行政法的研究已表明，“海事行政法是海事法重要的不可或缺的组成部分”。[10]65

第四，立法法的规定。我国《立法法》第8条规定，关于人民法院的产生、组织和职权只能通过制定法律进行规定。同时，《人民法院组织法》第29条规定：“专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”从这两条立法规定可以看出，专门法院的职权当属立法权规制的范畴，而《若干解释》第6条实为最高法院代行了立法权。因此，海事法院职权的授予只能来源于法律，目前除《行政诉讼法》、《人民法院组织法》及《设立海事法院的决定》等概括授权外，全国人大常委会再无另行授权，海事法院行使海事行政审判权于法有据。

此外，根据历次全国海事审判工作会议精神及海事审判实践，自2009年起山东省、海南省、广东省等高级人民法院陆续以规范性文件之形式指定其海事法院管辖海事行政案件。

四、海事法院管辖海事行政案件的制度设计

海事行政案件管辖制度，因海事法院的建制有别于地方法院，目前基本不存在级别管辖的问题，只涉及各海事法院间以及海事法院与地方法院间的地域管辖。但海事行政案件级别管辖，因最高法院或学界所提出的诸如设立海事高级法院、统一海洋执法队伍等主张成为本文研究的必要。

（一）级别管辖制度——提高部分案件的审级

海事行政案件级别管辖制度设计是以海事高级法院的设立为论证前提。目前海事行政案件，不论被告的行政级别，也不考虑案件是否属于重大、疑难案件，一律由海事法院作为一审法院；相应的不论案件大小，二审均上诉到高级人民法院（以下简称省高院）。笔者认为，此种体制在海事法院成立之初的特定历史条件下，固然发挥了其应有作用。但随着我国海事行政案件的逐渐增多，该体制逐渐显露出其局限性。将海事法院建制为与中级人民法院同级的体制，使其不但审理了简单明晰本应由基层法院受理的案件，同时将案件不分轻重均上诉到省高院也增加了审判负担，而且该体制又使省高院无法对一些重大海事案件行使初审管辖权。随着我国海权意识的不断增强以及行政诉讼管辖制度改革的进一步推进，在海事行政案件级别管辖方面，建议提高部分案件的管辖级别。因为如果某海事法院的级别远低于海洋行政机关的行政级别，那么即使海事法院在被告机关的行政辖区以外，只要被告通过海事法院所在地的省级政府“暗箱操作”，不当干涉审判的后果同样不能有效避免。因此，海事法院与海洋行政机关间的行政级别不能有太大差距，基本应遵循“司法权具备有效抵抗行政权不当干扰能力”之标准。相应的，可以将被告为地级市以上的海洋行政主管机关，且海事中级法院不宜审理的案件（包括涉及中国海岸警备队地区分队为被告的案件）；社会影响重大的案件；重大涉外、涉港澳台的海事行政案件规定为海事高级法院作为一审法院进行管辖。当然，海事高级法院案件的增多，也必然要增强海事行政审判力量。

（二）地域管辖制度——赋予原告自主选择管辖法院的权利

目前我国海事法院的地域设置，是按照海域、海上岛屿和沿海港口为主要标准，并未考虑《行政诉讼法》及其司法解释关于“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖”等规定。实践中，若最初作出具体行政行为的海洋行政机关或被限制人身自由的原告所在地均未设有海事法院，原告只能舍近求远向被告机关或原告所在地所属的海事法院起诉，但当地所属海事法院管辖也会存在地方保护主义的可能，而借鉴最高法院于2007年颁布的《关于行政案件管辖若干问题的规定》之指定管辖，也不能避免上级法院在指定管辖中渗透着其自身利益的可能。因此，笔者建议海事行政案件的地域管辖，在不违背一审海事行政案件级别管辖之前提下，应充分赋予原告自主选择管辖法院的权利，原告一旦享有海事行政案件管辖选择权，较之上级法院指定管辖而言，由于案件的管辖法院是其意思自治之结果，是其自主性的典型体现，易于对法院裁判表示理解与信任。这样既可以摆脱当地所属海事法院管辖的弊端，也可以避免海事法院之间互相照应采取办案默契方式，最终损害原告利益的情形发生，同时原告也可以按照就近原则选择管辖法院，降低维权成本。

此外，对于海事法院与地方法院间受理海事行政案件可能引起的争议，笔者认为关键还在于法官能否准确理解与把握海事行政案件的海事性与行政性，能否坚持海事行政案件由海事法院专门管辖的理念等，避免因对海事行政案件界定偏颇而由地方法院受理了海事行政案件，海事法院反之亦然。

注释：

① 参见最高人民法院《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定（草案）的说明》第2条（海事法院的职权）第3款（16）项：“因违反有关海事的法律、条例受主管行政机关处罚，当事人不服，在法律规定的期限内起诉的案件；或者在期限内不起诉，期满又不履行，主管行政机关申请强制执行的案件。”

② 最高人民法院《关于设立海事法院几个问题的决定》在港口城市设立的海事法院包括：广州海事法院、上海海事法院、青岛海事法院、天津海事法院、大连海事法院。

③ 最高人民法院《关于海事法院受案范围的规定》，将海事行政案件的受案范围拓展到涉及海洋、内河主管机关的行政案件以及行政强制执行案件。

④ 我国于1984年首批设立的大连、天津等六家海事法院，由中央委托交通部组建，交通部又委托其所属的港航部门作为代管单位进行管理。

⑤ 最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第6条规定：“各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件。专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。”

⑥ 如1998年中共中央办公厅、国务院办公厅批转了《最高人民法院、中央机构编制委员会办公室、交通部关于理顺大连等六个海事法院管理体制的意见》。同年11月，由中编办牵头在广州召开了贯彻《两办文件》的会议，会上通过《关于理顺大连等六个海事法院管理体制的若干实施意见》等。

⑦ 重要会议主要有：其一，2000年10月，最高人民法院原副院长李国光在全国民事审判工作会议上重点强调：“海事海商案件包括海事行政案件由海事法院、海事法院的上诉审法院以及法律规定的地方人民法院管辖。”其二，2001年7月，全国海事法院院长会议达成的《全国海事法院院长座谈会纪要》明确指出：“海事法院应当加强对海事行政案件和海事行政执行案件的司法管辖，有效地保护公民、法人和其他组织的合法权利，维护和监督行政机关依法行使行政职权。”

⑧ 最高人民法院《关于海事法院受理案件范围的若干规定》第三类“其他海事海商纠纷案件”包括：……（40）海事行政案件；（41）海事行政赔偿案件；第四类“海事执行案件”包括：……（60）海洋、通海水域行政主管机关依法申请强制执行的案件。

⑨ 如2001年邳州市人民法院在审理高某诉地方海事处、京杭运河江苏省邳州航道管理站一案时，因海事处提出管辖权异议导致法院内部形成两种意见，由于涉及到司法解释间的冲突，后该院逐级请示到最高人民法院。参见向明华：《海事法要论》，法律出版社2009年版，第293页；又如广东省高级人民法院因部分当事人及下级法院对行政案件由专门法院受理且二审由民事审判庭审理提出疑问，于2002年12月向最高人民法院提出《关于海事行政案件、海事行政赔偿案件管辖问题的请示》；再如最高人民法院在《关于海事法院受理案件范围的若干规定》仅实施四个月后，又于2002年1月颁布《关于海关行政处罚案件诉讼管辖问题的解释》，规定相对人不服海关作出的行政处罚决定提起诉讼的案件，由有管辖权的地方人民法院依照《行政诉讼法》的有关规定审理。相对人向海事法院提起诉讼的，海事法院不予受理。笔者认为，虽然海关部门的执法行为既涉及海事行政也包括非海事行政，但按照该解释规定，若属于海事行政的案件，除行政处罚以外，其他可诉具体行政行为仍应由海事法院管辖。但海关所作的海事行政处罚为何由地方法院管辖不得而知。该解释的规定也反映出最高人民法院内部对海事行政案件管辖权归属摇摆不定的态度。

⑩ 《最高人民法院办公厅关于海事行政案件管辖问题的通知》：“行政案件、行政赔偿案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件仍由各级人民法院行政审判庭审理。海事等专门人民法院不审理行政案件、行政赔偿案件，亦不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。本通知下发之前，海事法院已经受理的海事行政案件、行政赔偿案件，继续由海事法院审理；海事法院已作出的生效行政判决或者行政裁定的法律效力不受影响。”

[1]万鄂湘.中国涉外商事海事审判指导与研究[M].北京:人民法院出版社,2004.

[2]向力.海上行政执法的主体困境及其克服——海洋权益维护视角下的考察[J].武汉大学学报（哲学社会科学版）,2011(5).

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[10]王世涛.海事行政法论纲[J].大连海事大学学报（社会科学版）,2010(1).