彭 迪

（海南省人民检察院 研究室，海南 海口 570203）

当前农村基层组织人员利用职务上的便利侵吞、挪用土地补偿款、支农惠农资金等现象越来越突出，严重侵害农民的切身利益，扰乱了农村经济社会发展的秩序。查办农村基层组织人员职务犯罪取得了一定成效，但也存在着巨大困难：一是对刑法第九十三条第二款立法解释的认识存在巨大争议，二是村基层组织人员侵占、挪用、受贿等犯罪行为的侦查权分属于检察机关和公安机关。《刑事诉讼法》第18条规定：“刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外。贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。”根据此规定，贪污贿赂犯罪与非国家工作人员实施的职务侵占罪、挪用资金罪和受贿罪，由检察机关和公安机关分别立案侦查。检察院和公安机关的立案管辖分工具有其合理性，但在查处农村基层组织人员职务犯罪问题上却导致了巨大的危害，亟需立法的进一步完善。

一、立案管辖权分离违背了案件的查办规律

基层工作往往是“上头千根线，下头一根针”。根据《宪法》、《村民委员会组织法》和党章的规定，村委会等村基层组织的职能主要体现在以下几个方面：（1）办理村基层组织所属地的公共事务和公益事业；（2）村集体财产的经营、管理；（3）调解民间纠纷；（4）协助维护社会治安；（5）向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议；（6）村委会应当协助乡镇政府开展工作。农村基层组织人员不仅负责管理本村公共事务，而且要协助人民政府从事行政管理。全国人大常委会关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的立法解释规定,村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用贪污贿赂上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。可见，村基层组织人员基于其职务行为性质的不同，可能是“国家工作人员”也可能是“非国家工作人员”，相应地，可能构成非国家工作人员职务犯罪和国家工作人员职务犯罪。因此，在法律适用中必须对其职务行为进行区分。但在现实中，协助人民政府从事行政管理工作和村集体事务，往往相互交织不易区分，尤其是两行为在时间上无明显分割点时，如何区分两者，认识不一。

另一方面，涉案财产性质难以迅速确定。被管理的涉案财产性质是区分职务行为性质进而确定主体身份的一个重要依据，但涉案财产性质往往难以确定。农村基层组织人员贪污贿赂犯罪的对象是公共财产，同时根据村民委员会组织法等法律规定，农村基层组织负责管理村集体所有财产。实际工作中村级财务制度不健全、管理混乱：一是账簿设置、账务处理不规范；二是会计手续不齐备，白条下账情况多；三是协助人民政府管理的款物基本未按照相关法律法规实现专款专户、独立管理，而是和村集体财产混存于同一账户。这些问题的存在造成农村基层组织成员贪污贿赂犯罪法律适用中，公共财产和村集体财产认定分歧较大，涉案财产性质难以迅速确定，同时造成农村基层组织人员职务犯罪特别是贪污案件中物证、书证收集和认定困难。

犯罪案件的查办过程必然是一个由表及里、由浅入深、事实真相逐步清晰的循序渐进的过程。农村基层组织人员身份多重，职务行为性质多样，村集体财产管理混乱，很难经过初查就准确认定犯罪的性质，因此，要求侦查人员在立案阶段就准确无误地判断案件的最终性质，特别是在农村基层组织人员贪污贿赂犯罪案件办理中，是违背人类认识规律和案件查办规律的。事实上，检察机关初查后以贪污贿赂犯罪立案，但最终因证据不充分或深入查证后发现犯罪行为应认定为职务侵占、挪用资金、非国家工作人员受贿犯罪的案件为数并不少。

二、立案管辖权分离妨碍案件的查处执行

一是管辖权分离影响及时立案。管辖权分立极易引起公检两家互相争夺案源或者互相推诿，造成司法资源的极大浪费，或影响对案件的及时查办，造成群众告状难。管辖混乱的最大危害是破坏司法权威，造成公民对法律的不信任、不重视和不遵守。

二是管辖权分离致使移送管辖难定。检察机关已立案侦查的“村官”职务犯罪，在侦查过程中发现不属于自己管辖的情况，根据“六部委”《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第6条“如果涉及主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合，如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民检察院为主侦查，公安机关予以配合”的规定，管辖错误的案件，应当将案件移送给有管辖权的机关，互涉案件应当由对犯罪嫌疑人涉案主罪有管辖权的机关立案侦查。但理论上和实践中关于主次罪的区分标准难以把握，主次罪的可操作性值得质疑。

三是管辖权分离影响司法机关的查处积极性。按照检察机关的绩效考核规定，检察机关办理的农村基层组织人员贪污贿赂犯罪案件，如果被法院变更罪名，认定为非国家工作人员职务犯罪，考核中将会被减分。由于立案阶段定性困难、取证困难，在绩效考核规定的导向下，检察机关查办农村基层组织人员职务犯罪案件的成本和风险相对较大，基于自然理性的法则，必然导致检察机关在办理案件时更加审慎地选择农村基层组织人员职务犯罪案件。

四是管辖权分离影响农村基层组织人员职务犯罪的及时起诉。农村基层组织人员身份多重，在立案之初对犯罪嫌疑人职务犯罪行为准确定性是比较困难的。实践中，往往未完全明确农村基层组织人员身份即立案侦查，以及时获取口供和固定证据，不少案件深入侦查一个阶段后却发现该犯罪嫌疑人是国家工作人员，应当由检察机关侦查，或者是非国家工作人员，应当由公安机关侦查。这种情形下，公安机关或检察机关已经获得的证据是否应当移交具有管辖权的机关，移交的有关证据能否经过具有管辖权的机关的程序性审查而成为合法、有效的证据提交法庭，这涉及侦查主体与证据合法性的问题。2006年最高人民检察院颁布的《关于人民检察院立案侦查的案件改变定性后可否直接提起公诉问题的批复》规定：“人民检察院立案侦查的案件在侦查阶段发现不属于自己管辖或者在审查起诉阶段发现事实不清、证据不足并且不属于自己管辖的，应当及时移送有管辖权的机关办理。人民检察院立案侦查时认为属于自己管辖的案件，到审查起诉阶段发现不属于人民检察院管辖的，如果证据确实、充分，符合起诉条件的，可以直接起诉。”这一规定表明，如果在侦查、审查起诉阶段发现不属于自己管辖的，原则上应当依法移送有管辖权的机关办理；但案件事实清楚、证据确实充分的可以直接起诉。这一规定只是检察机关一家之言，虽具有一定的合理性，但难以从根本上解决职务犯罪管辖的冲突问题。

三、农村社会的稳定呼唤立案管辖权的统一

随着我国新农村建设的步伐加快，我国农村地区村基层组织人员侵吞、挪用公款等职务犯罪现象亦越来越突出，严重侵害了农民的切身利益,影响了农村的社会稳定。以海南省为例，2008年至2010年，海南省各级检察机关共立案查办农村基层组织人员贪污贿赂犯罪案件 130件 226人，审查起诉120件212，已作出判决111件194人。很多涉农贪污贿赂犯罪案件侵犯的是农业生产和建设的必需资金物资，直接关系到农民的切身利益，关系到国家政策的贯彻落实，关系到农村经济的正常发展。这些发生在群众“眼皮底下的腐败”，严重损害了党和政府在农民心目中的形象，影响了农村的社会稳定和政治安定，老百姓深感痛绝，在一些地方甚至引发了群体性事体。

同时，由于立案管辖权分离，农村基层组织人员的贪污贿赂犯罪得不到及时查处，导致农村集体土地、集体财产的流失难以及时遏制挽回，客观上不利于农村集体所有制的巩固。从稳固农村集体所有制的角度看，农村基层组织人员职务犯罪案件的查处意义非凡，而加大此类案件的查处，客观上需要立案管辖权的统一。

四、结论

目前基层公安机关任务繁重，治安维护和恶性刑事案件侦破的压力巨大，其主要精力放在刑侦方面。相应的，经济犯罪案件包括农村基层组织人员非国家工作人员职务犯罪案件，被公安机关放在了次要地位。公安机关在办理农村基层组织人员职务犯罪案件中往往积极性不高。农民遇到村干部职务犯罪问题，往往认为“官”的腐败问题由检察机关管理，多向检察机关举报、控告、申诉。综上所述，农村基层组织人员职务犯罪立案管辖权归口检察机关办理，是由此类案件查办规律和侦查力量分配情况决定的。立案管辖权统一归口检察机关，不仅有利于农村基层组织人员职务犯罪案件线索的及时收集转化，提高司法机关办理此类案件的积极性，解决审查起诉的证据转化难，而且可以在不增加“一兵一卒”的情况下，通过调整司法资源的内部配置，起到加大农村腐败惩处力度的效果。

为解决农村基层组织人员职务犯罪立案管辖的问题，建议将《刑事诉讼法》第18条规定进行修改，增加规定：“农村基层组织人员职务犯罪由人民检察院立案侦查。”或者在《六机关规定》第6条中增加规定：“农村基层组织人员职务犯罪案件，由检察机关统一管辖。”