黄 松，郑伟进，钱晓华

（上海公安高等专科学校， 上海 200137）

美国警察信息化建设和政府其他部门一样，都是按照美国政府信息化的总体规划、以互联网（Internet）为依托同步展开的。早在20世纪90年代初期，美国政府就已着手开始构建“信息高速公路”，在20世纪90年代中后期初步建成了能够实现政府电子政务、企业电子商务的信息交换平台。美国警察执法信息网也和政府其他部门网站一样，基本上是统一在互联网一个平台上建设与维护的。其互通性强，集成度高，节省投资，这也是基于互联网建设的根本目的。其实，互联网就是美国政府各部门、企业团体、社会公众间沟通的桥梁和平台，如果各部门都以网络安全为由，各自搞物理隔离的专网，那么互联网就失去了它建设的真正意义。当然，由于互联网的规模庞大和互联互通性，的确也存在着一定的安全隐患，美国国防部等要害部门就曾多次遭受黑客的入侵。美国警察执法信息网络安全由防火墙和多种加密措施来保障的，而对于绝密资料则采取光盘或单机的方式来保存。

一、美国警察执法信息系统的主要特点

务实是美国警察机构乃至美国政府信息化建设最显著的一个特点。美国警察信息化建设虽然有当地政府雄厚的财力做后盾，并按财政预算实额拨付，系统功能设计也具前瞻性，但在经费的使用上绝对是量体裁衣，精打细算。不求最大、最好、最先进，只求最实用。能用的设备绝不过早更新，更不盲目攀比，不片面追求设备的昂贵新颖，更不允许重复投资。警察部门的计算机网络设备不是最好的，但在功能和可用性上绝对能够满足执法需要和未来发展。

美国警察执法信息系统早已成为美国警察从事警务活动不可或缺的帮手和重要工具，也是与社会沟通的桥梁。在警察局内，警务工作基本上都是依托信息系统高效进行的；在路面上，每一辆巡逻车都通过无线网络与警察局总部的电脑系统相联。美国警察非常重视信息系统的现场应用。在很多时候，美国警察都是在案发现场通过运用手提电脑和信息系统，快速完成刑事案件犯罪嫌疑人的电脑画像、指纹的现场采集比对、枪弹分析、信息查询、询问笔录制作以及向上级和有关同事报告等工作。警察不仅实现了网上办公、办案，而且市民也可以通过网络查询了解案件办理的进展情况和相关信息。有些警察局还利用警用地理信息系统将该地区的社会治安状况、刑事案件发案率制成电子地图每月在网上公布，让市民随时了解居住区的社会治安状况，这也几乎是每一个居民在选择购房、定居及投资办企业前都要事先上网查询的一项重要信息。因此，此举对美国当地政府部门，特别是警察机构产生了较大的压力和动力，因为市长也不希望自己辖区的社会治安状况最差，具有选举权和决定权的选民和议员也不会允许。

据有关资料显示，目前全美共有警务人员92万人（占人口总数的0.32%），其中26万是文职人员，占警务人员总数的28.26%。美国警察除了担负巡逻执法任务外，其他事务性工作主要是由文职人员来承担的。美国的人口管理也不属于警察事权范围。美国公民自出生起就由社保部门赋予了一个“社会保险号”，且终身不变，个人的自然情况、信用、违法等信息均记录在案。警察如果有办案需要，可以登录互联网查询这些信息。

二、美国警察执法信息应用的层次

美国警察信息的应用是依据美国国家体制，联邦、各州、地方各级警察独立执法，对本级政府负责，相互之间无隶属关系。以各级为主，组织开展信息应用，通过网络交换共享信息，按法律和上一级规定及格式上报数据。地方一级（美国的县、市一级）一般记录与犯罪有关的详细信息，州一级主要是记录司法管辖区范围内的犯罪信息（纽约州的纽约市、布法罗等几大城市是独立的，州警察一般只对其他城市进行管理），联邦一级主要是记录全国范围内严重犯罪的信息。

美国地方警察应用信息的方法：（1）建立本城市紧急通信报警系统——911接报警系统，有的设在警察局内部，有的统一由政府部门设立，同时对警务工作提供调度支持。地方警察一般有本级的信息中心，要维护本地的犯罪信息库，包括犯罪历史数据库，涉案枪支、车辆、物品数据库，指纹数据库等。（2）建立各区网络，租用公共移动通信网。（3）在执法中采集各种犯罪信息数据，在本地存储的同时上报州一级和联邦一级，对于一级谋杀罪和二级谋杀罪按照法律必须上报到FBI，但信息是各级存储的。

美国州警察应用信息的方法：（1）建立覆盖本州的警用网络。（2）通过网络向本州和联邦级的数据库输入和更新犯罪记录。（3）州一级的数据主要与联邦数据库和其他州的数据库连接，同时配备高速通信线路同联邦互联。（4）建立并维护州一级数据库。（5）通过T1或T3高速线路与FBI相联。

联邦警察FBI应用信息的方法：（1）联邦内部专设刑事司法信息服务处CJIS。（2）信息服务处以多种形式向美国各级执法部门（包括宪兵、检察院、法院、海岸警卫队等部门）提供服务，包括提供软件工作站设计建议，制定指纹、图像、协议等信息共享标准，管理与运行集中的数据库供查询等。（3）建立覆盖各州为执法部门服务的广域网络。（4）管理并运行支持执法的程序和系统（如美国国家犯罪信息中心NCIC，集成指纹自动识别系统IAFIS，跨州的高层索引等）。

三、美国警察执法信息系统的主要组成部分——应用软件

美国警察的执法信息系统主要包括三个组成部分：应用软件、硬件和移动数据通信。其中应用软件是警察执法信息系统的一个关键组成部分，这种软件可以是市售的或定做的软件。无论软件的来源或复杂性如何，都必须考虑这些应用程序对警察机构的影响。

在详细讨论RMS和 CAD应用软件之前，要考虑这些应用软件之间以及警察机构与其他实体（如消防部门、急救部门或法院）之间的交互操作性。信息项目系统设计方案应明确对模块之间交互操作性的要求。如果计划包括警察机构与消防局、急救部门、法院或其他机构系统的交互操作性，就应该在交互操作性描述中明确说明。为了保障对供货商公正和确保实施的成功，必须有关于现有系统与这些系统接口的信息。信息至少应该描述现有硬件、软件和数据库特征，数据库的模式或结构，以及对这些系统的约束或假设。

（一）通用系统技术指标

通用技术指标应该描述系统的整个面貌、对系统的感觉和看法。

1.容易和准确的输入：系统应该不需要复制数据项目。例如，一个人的姓名、出生日期、性别、种族或其他常用数据一经被录入事故报告，该人在其后的报告中将只需被引用。系统应该提供有效的搜索能力，如探测法搜索、相似姓名搜索、通配符搜索、精确匹配搜索、文本搜索数据。

2.误差检查：应用程序在可行时应该提供数据确认。只要有可能，应该防止数据录入错误，而不是在事后生成错误提示信息。错误提示信息对于负责改错者应该具体和有意义，系统应该提供拼写检查和用户可配置的词典。

3.帮助：系统应该提供在线帮助和上下文关系密切的用户手册。

4.灵活性：对于诸如个人、住址、车辆、船只和财产的基本实体系统应该使用主表，以便能够有效地链接这些实体。在副本录入出错的情况下，系统应该为授权用户提供有效合并这些实体的能力。

系统应该具备特别查询能力，使用户经过简单培训就能够开发和存储自己的查询，而这种基础数据库应该用特别查询和报告生成工具来支持。

（二）记录管理系统RMS

记录管理系统RMS必须涵盖文件从生成到销毁的整个生命区间。系统为涉及专门主题的信息、记录、文件或档案提供有效的存储、检索、保持、处理、存档和查看。与警察执法有关的记录包括事故报告、执法人员记录、犯罪记录和犯罪分析。RMS使人们能够实施一个数据源输入和多份报告机制，同时使警察机构能够在简单环境中处理记录。它应该提供统一犯罪报表UCR或生成犯罪统计数据NIBRS。

下述人员可以是RMS终端用户：巡警，他们为系统提供主要数据，他们的参与对于确保报告的准确和完整十分重要；记录人员，他们使用RMS 进行数据录入、查询和检索；调查员，他们代表一大组末端用户，需要记录进行立案和将案件归档；犯罪分析员，他们有不同的要求，关注利用准确的犯罪信息来执行复杂的犯罪方式分析；指挥人员，他们使用系统来满足他们的管理信息需要。

下面是通用RMS 技术指标的实例：如果需要，系统应该把个人、住址、财产和车辆（包括飞机和船只）链接到每一事件；系统应该使人们能够通过一个要素或事件或任何要素或事件组合来检索信息；系统应该能够生成每一事件的打印报告；系统应该能够为每一事件生成一案件号码链接；案件号码应该显示在事件屏幕和打印的报告上；系统应该为NCIC提供关于姓名和地址的搜索与核对；许多RMS 功能共用的信息包括姓名、位置、车辆和财产。

一个RMS应该包含这些信息的“主”表，从而对于每一功能都不会多次录入重复相同的数据。对某一功能处理这些数据的特定例外应该明确规定。RMS可以根据警察机构的特定需要编写事故报告、实地报告，开展案件调查管理、交通管理、犯罪统计、警官活动记录、犯罪记录、犯罪分析、团伙活动分析、证据获取、不良少年记录与查询，进行移动数据查询，以及对失踪个人、逮捕证、搜查证、麻醉品、车辆、UCR/NIBRS、性罪犯、已知的犯罪同伙、执照和许可证、邻里组织、工作人员时间表、培训资格、机构财产进行跟踪。

（三）计算机辅助调度系统CAD

计算机辅助调度系统CAD使警官能够用自动化系统部分地控制应急行动和通信。此外，它还包括计算机控制的紧急车辆调度、事故状况报告和车辆管理信息。CAD 系统可以连接E911系统，后者自动把紧急呼叫通过指定电话服务区转到公共安全应答点。

下面列出CAD系统的主要和次要末端用户：呼叫接听人、调度员、管理员等实地工作人员，具有与CAD 系统和E911系统的最大互动，他们是系统成功实施的关键角色；实地警官是主要用户，因为他们是在调度过程中受影响最大的人员，他们被要求利用移动数据终端和计算机执行许多CAD 功能，因而是系统成功实施的关键；记录人员负责CAD报告过程中的主要输入，他们能够提供连接RMS和定义CAD传输的数据；指挥人员和计划人员需要统计资料、管理信息、资源部署数据和特别报告；网络和电信职员是技术人员，负责操作系统、提供运行维护，并为这些系统要素输入要求。

CAD系统的目标实例包括：有效简化公众的应急服务呼叫要求过程，并提高处理峰值呼叫负载的能力；提高警官的工作效率并提供更好的资源管理服务；由于有关于呼叫位置和相关个人的详细信息，加强了警官的安全；简化单位状态监控功能，并通过支持从现场直接录入状态信息减轻通信人员的部分工作量；为警察机构雇员提供各种数据库查询的功能，同时提供准确的、新的管理控制信息。

CAD功能技术指标规定系统应该做什么，而不是应该怎么做，同时要能够为警察机构提供有效服务社区紧急需要的功能。CAD系统被设计成自动调度资源或帮助呼叫接听人调度资源。系统配备的设备应该记录所有的要求服务呼叫，帮助值班人员完成职责，并向管理部门提供资源信息。系统为所有访问过的数据和存储信息提供详细的检查跟踪，这使人们能够用各种方法进行报告检索，适用于所有的呼叫接听和调度活动。

地理索引应该作为CAD 系统的组成部分加以维护。关键地址如事故地点的地址必须经过确认，而且系统必须计算或分配相关的报告地区代码和跟踪号码。这种用户和计算机之间的互动应该通过预先编好格式的、填空式电子屏幕布局图进行。这种计算机与用户之间的互动应实时发生，以便在添加或更改数据库后就能立即应用。

四、美国警察地理信息系统GIS

地理信息系统和犯罪地图绘制正在迅速成为美国警察机构执法信息系统的重要应用程序。

引入电子地图受到许多警察机构的欢迎。GIS是一种用于连接和分析地图数据和相关列表数据库信息的计算机系统。它用来捕获、管理、操纵和显示电子格式的空间参考数据。可以把GIS看作是一种电子标示地图，GIS能够帮助警察机构在计划、管理和犯罪地图绘制领域中的操作。

GIS 提供对地球表面的数字表示，有许多不同格式和类型的数字地图可以使用。因此，在选择GIS之前，必须确定如何使用系统和如何连接所需要的其他软件。GIS 作为一种工具可以用来执行各种功能，并在新型显示器上显示数据。这种数据是根据示意图描述的信息层建立的。

电子地图或GIS可以用来在调度室（E911中心）向呼叫接收人和调度员显示要求服务呼叫、公寓建筑群布局和地面图的准确位置。全球定位系统GPS或自动车辆定位AVL系统使用GIS监控巡逻队的行踪，并帮助联系地理位置最近的巡逻队。缓刑和假释执行部门正在期望用GIS和GPS对已经判处有关徒刑的罪犯的行踪进行三角定位，用电子家庭监控代替监禁。

五、犯罪地图绘制

随着打击犯罪与侦查工作的信息化、智能化发展，美国犯罪地图（Crime Mapping）得到重新构建，并逐渐被美国众多警察机构应用于实务工作之中。警察机构的RMS和CAD 系统用来管理要求服务的呼叫、向呼叫指派可以使用的警力、处理重要的警务信息，并跟踪和监控与警察工作有关的事件。尽管这些系统可以提供特别查询的功能，但直到引入犯罪地图绘制应用软件(通常为GIS软件的扩充)之前还没有分析这些信息和进行犯罪行为分析的技术。通过结合来自GIS、RMS和 CAD 系统的数据，警察工作的重点已经转移到以数据为驱动的决策中。

犯罪地图绘制强调犯罪发生的地点，而不只是作案的罪犯。警察机构分析犯罪行为和要求服务呼叫数据，试图来减少犯罪，解决治安问题，并为公众提供更有效和更高品质的服务。由于犯罪地图绘制的成功和这一技术的合理成本，更多的警察机构正在把这一强大的新工具应用于他们的日常警务工作。犯罪地图绘制是一种犯罪分析工具，犯罪分析的主要目标是模式分析、问题分析和行动分析。

1.模式分析。犯罪地图绘制主要是用来确定犯罪模式和犯罪行为系列的空间与时间因素。为了描述可能是犯罪嫌疑人的轮廓，并为目标区域预报每周哪一天和在一天的什么时间段内最有可能发生的案件，对地理模式和年、月时间顺序都要进行定期评价。在试图通过干预来防止犯罪时，这种轮廓提供调查线索并通过查询已知罪犯数据库来抓捕罪犯。最后，通过把当前的模式与类似犯罪事件相联系，努力破获案件并强化对惯犯的起诉力度。

2.问题分析。犯罪地图绘制是一个解决问题的工具SARA，即扫描、分析、响应和评估社区治安问题。犯罪地图绘制使警官们能对为消除犯罪和维护社区秩序而采用的举措进行预先和事后的评估。

3.行动分析。犯罪地图绘制还能用来分配警务资源，进行工作量比较分析，设计更为有效的时间表，以及重新划分警察辖区边界。通过这种方法，警官们就处于良好的工作环境下，以更及时、更有效的方式响应要求服务的呼叫和社区问题。

州和地方警察机构还可以使用犯罪地图绘制来制定警务战略计划。通过使用各种各样的地理参考信息，州和地方警察机构就能考虑风险和安全因素，计划城市安全防范项目，并与社会机构 (学校、社会服务单位、法院)共享各种数据。

生成与提供视频图片和参考点的地图能帮助了解犯罪的范围、性质和罪行是犯罪地图绘制的本质。“一张图顶一千句话”这一谚语对警务指挥人员、一线警员和市民都同样适用。使用数字地图显示时间和空间犯罪模式，加上符号和色彩，以及鲜明的图片，对于不太明了的犯罪、罪犯、受害人、目标和其他时空尺度之间的关系显得更加容易被理解。

开发犯罪地图绘制工具的步骤：（1）提供专门人员培训，确保犯罪分析部门能够为指挥机构生成高质量的方案。（2）开发地理数据，这些数据包括代表地理位置的街道、小路、自行车路、河流、湖泊、公园、地块、酒吧、银行、ATM机、娱乐场所、性罪犯住所和学校等的点、线和多边形。基本地图及其周围数据层构成犯罪地图绘制系统的起始点。（3）提供对犯罪数据的访问。犯罪数据包括犯罪攻击、实地接触、交通传票、事故、罪犯、受害人和逮捕信息，它们通常应该存储在RMS系统内。警察机构既可以把这种数据下载到专用犯罪地图绘制数据库，也可以建立与现有网络数据库的联接。其方法取决于警察局的当前网络和RMS的配置。犯罪地图绘制人员应该与辖区的管理信息系统MIS部门和CAD/RMS 销售商密切合作，以确定访问犯罪数据的最有效方式。（4）提供对肖像数据的访问。肖像数据包括大头照、犯罪现场照片和平面图，可以作为一层存储被连接到地理点。访问这一数据仍然是取决于警察机构的当前配置。这些系统当中有些可以是专有系统或共享的地区系统。必须评估访问每一台计算机的环境，并根据每一案件制定相应的适合解决方案。（5）案发地图，包括点符号地图和在实例中看到的主题地图。

及时、定期提供的地图绘制产品使用户能够根据详实的信息进行决策和承担责任。正是通过社区问题评估和可行的政策，警察机构正在提高预防、打击犯罪和逮捕罪犯的效率，并因此改善市民的生活质量。

目前常见的问题和缺陷：没有专职人员处理犯罪地图绘制与分析功能；没有提供相应的培训；没有对高质量基础地图的投资；没有处理数据的完整性；没有改进馈赠GIS的IT系统；财政的制约；没有考虑机构的变化趋向；没有实施保持GIS数据最新的步骤。

六、移动数据通信

安装在警车内的移动数据系统，可以使警官及时访问重要事件的信息来提高其工作效能。移动数据能够减轻调度人员的负担，并通过减少现场警官生成的日常查询数量释放宝贵的语音通信资源。移动数据系统的实施要求有关各方面的广泛努力。

与LAN的数据传输率比较，移动数据通信系统的效率较低。因此，如果没有技术上的突破，移动用户就不能使用警察机构信息系统的许多功能。例如，有些犯罪嫌疑犯照片需要8分钟的传输时间，这对于普通的巡逻盘查来说时间太长。因此，对于传输什么以及把什么装载到本地移动计算机上必须有很多考虑。

所有移动数据通信系统都需要同样的基本基础设施。这包括无线通信塔、基地台、基地台线路、无线网络控制器、消息开关、无线通信机和调制解调器。所有这些系统都可以连接到公共电话系统上，因此从理论上说，与其他机构通信是容易的，但使用这类通信的成本很高。消息的安全一般可以通过加密来保证，但这要与供货商讨论，因为成本和覆盖区域会受到影响。在可以使用的无线系统中，基本有三类移动数据通信：传统的专用无线系统和两种商业系统。选择正确的数据通信服务涉及三个主要决定因素：覆盖、容量和成本。

七、信息系统的安全措施

信息安全对于警察机构来说很重要。如果信息系统连接到其他系统或网络，该信息系统就存在一定的安全风险。无论口令有多么强，只要该系统连接到其他系统就有风险。借用一句格言：系统的安全性取决于它最薄弱的环节。下面是能够帮助警察机构减少系统安全风险的几点建议：

1.如果没有诸如防火墙等形式的周界安全措施，不管是直接方式还是间接方式，警察执法信息网络都不应该连接任何外部网络。

2.任何拨号调制解调器或装有拨号调制解调器的工作站，如果没有注册姓名和密码之外的其他验证方法，都不得连接网络。

3.服务器应该定期备份，媒介应该存储在远离计算机房的防火、安全、受控制的设施内。

4.如果警察机构必须把自己的信息系统连接到其他网络上，就需要一个完全安全的系统。成功建设安全系统的第一个步骤是进行风险评估，风险评估可以帮助建立风险与保护成本之间的平衡。它还可以帮助考虑发生安全事件的可能性以及如果确实发生可能风险后造成的破坏程度。

如果警察执法系统泄密，可能会使秘密警察和情报人员因暴露身份而处于危险的境地。保密信息可能未经批准就被暴露，警察机构在起诉时就有可能处于劣势。数据还有可能被更改或删除，系统可能长期不能运行。警察机构的信誉可能降低，打击和起诉犯罪的能力可能下降。

警察执法信息系统面对的威胁有：外来入侵者、黑客和罪犯；病毒攻击，包括特洛伊木马和电子逻辑炸弹；内部破坏等。需要保护的对象是：机构人员，机构数据，机构财产（如工作站和服务器），机构信誉。

八、对我国公安信息化建设的几点启示

美国警察执法信息系统的建设和应用不以“功能全、系统大、技术新”为目标，而以“务实、实用、够用”为信息化建设的显著特点。这对于我国正处于迅猛发展阶段的公安信息化建设，有着积极的借鉴作用和参考价值。

1.公安信息化建设的重心应由重在建设向重在应用转移。警务应用、提高效能是公安信息化的出发点和落脚点，信息化只是提升公安工作效能的手段和工具。信息化不是摆设，不只有投入，更大的是应用，更重要的是产出（警务效能的提升）。只有实现了全警应用，大幅度改善警务工作效能，提升公安机关打、防、管、控、服务的能力，让群众受益于公安信息化的建设，这才是真正意义上的公安信息化。

2.聘任文职人员是解决信息化人才匮乏的有效途径。警力不足、专业人才匮乏是在当前乃至今后一个相当长时期，都将困扰我国公安机关工作的老大难问题，更是公安信息化发展的一个瓶颈。美国警察机构大量聘任文职人员作辅警的做法给我们提供了一个可以借鉴的解决之道。聘任文职人员的主要好处是可以突破人员编制的限制，降低警务工作成本，改善警务结构，提升队伍素质，促进公安队伍整体的年轻化和知识化发展。

3.正确把握事物发展的规律性。任何事物的发展都有其内在的规律性，公安信息化建设也是如此，也有其内在的发展规律，是由技术发展的程度、单位的人力、物力和财力等主客观因素综合决定的。对于信息系统的开发建设应按需要定投入，不能以资金定项目，或给多少钱干多少活。对于项目合理的预算可以分期付款、分步实施，但也不能一削再减，否则就不会得到满足需要的合格产品，导致未投入使用就可能面临淘汰的问题发生。

4.因地制宜。我国各地民情、社情和警情差距很大，人力、物力和财力也不尽相同。如果公安信息化建设采用同一标准、同一种模式，实现起来难易不同，收效也会反差很大。因此，在公安信息化建设上应允许各地结合本地的具体情况而“求大同，存小异”，要避免走入“越先进越好”、“越新越好”、“越大越好”、“越全越好”的误区。系统建设只等于科技装备，本身不能强警，应建立“科技强警=系统建设+人才培养+全警使用”的新模式。