葛 雷 张 婷

（桃江县水务局 益阳市 413400）

1 桃江县水利基本现状

桃江县地处湘中偏北，位于资水中下游，属洞庭湖尾闾。全县辖15个乡镇，人口88万；有城关、牛潭河、花果山3个万亩堤垸，一线防洪大堤34.585 km，已形成32 km 的防洪闭合圈；有上型号水库209 座〔其中中型3 座、小（Ⅰ）型30 座、小（Ⅱ）型176 座〕，山塘12 734 口，河坝2 327 座，电排3 880 kW/38 台/12 处，各类渠道6 100 km 多。 境内资水自西向东流经102 km，形成支流流程在5 km 以上的溪河81条，马迹塘、修山、白竹洲等梯级水电站相继建成投产，金塘冲水电站正在完善前期工作。 因此，桃江是典型的水利大县、水电大县。 该县地理位置特殊，上有柘溪水库泄洪和梅城暴雨中心形成的洪水压力，下有洞庭湖高水位的顶托，加上柘桃区间梯级电站调度难以同步的影响，易形成洪水恶劣组合，发生洪涝灾害。 同时，该县70%的面积为山丘区，地质复杂、溪河发达、降雨丰沛，易发生山洪泥石流灾害。尽快改变水利基础设施明显滞后的局面迫在眉睫；加大改革力度，积极探索加快水利改革发展的机制体制显得尤为重要。

2 加快水利工程建设和管理体制改革的主要措施

2011年，中央1 号文件关于加快水利改革发展的决定的出台，水利的战略地位实现了重要调整。湖南被列为全国水利综合改革试点省，加快了全省五大水利改革的步伐。 2012年4月，桃江县作为水利大县被列为全省十个水利改革示范区之一，负责水利工程建设和管理体制改革试点示范。 桃江县加快水利重点领域和关键环节的改革攻坚，大胆先行先试，探索路径，积累经验，努力破除制约水利发展的体制机制障碍。

2.1 加大投入力度

桃江县抢抓中央加大水利投入的机遇期，重点规划病险水库除险加固、农村饮水安全、四水治理和中小河流治理等项目，2012年争取中央和省水利建设投入突破1.2 亿元，实际到位资金较2011年增幅43.3%。 出台了《水利建设基金筹集和使用管理办法》，认真落实了新增土地收益中提取10%用于水利建设。 加大了“以奖代补”力度，2012年县财政拿出专项资金400万元，按照县乡6∶4 的比例补助完成了70 口骨干山塘的除险加固。 每年从河道采矿权价款中拿出200 多万元用于水利建设。 2012年，县财政投入水利建设的资金总额超过2 000万元，较2011年增幅40%。

2.2 创新建设模式

近年来，由于水利建设投入成倍递增，建设任务十分艰巨，再加上水库除险加固、中小河流治理、四水治理、农饮安全、水土保持、小农水等多个重点项目同时开工建设，桃江县水利部门现有技术管理力量没有增加，而且老龄化严重，面对刚性需求大而现实力量不足的矛盾，桃江县急需寻求水利项目建设模式转型。根据建设部建市[2003]30 号《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，结合地区实际，桃江县大胆尝试勘测设计施工总承包模式，并在2011年四水治理及洞庭湖堤防加固工程项目中得以实施。同时为破解水库数量多、分布广与技术和管理力量严重不足这一瓶颈，桃江县人民政府行文向省水利厅请求对该县的小型病险水库除险加固项目实行代建。在征得省厅同意后，与省水利水电勘测设计研究总院签订代建合同。 随即省设计院在桃江成立了桃江县小型病险水库除险加固代建工程项目部，对2012年28 座小型病险水库除险加固实行代建。

通过对水利项目实行总承包制和代建制，进一步深化了水利建设工程项目组织实施方式改革，简化合同关系，克服设计、采购、施工责任分离相互脱节的矛盾，明确责任追究，缩短水利工程建设周期，综合控制项目工程质量、安全、工期和投资，提高了建设管理水平、投资效益和工程质量。

2.3 实行项目集中管理

桃江县委、县政府在进行水务一体化改革的同时，着力加快桃江水务建设项目体制改革，2012年8月，桃江县水务局水务建设项目管理中心正式成立。 该中心履行水利项目建设期间的法人职责，对建设资金100万以上水务工程建设项目从招投标到竣工验收实行集中管理。 所有工程项目严格实行四制，严格按程序管理，按规范、按设计施工，并将管理房建的办法借鉴到水务建设项目管理中。

（1）明确职责，建立各项规章制度。中心成立一开始，就明确了中心主要职责、成立组织机构、明确现场管理人员职责、建立各项工作制度、与局各股室职责分工、合理定价会审制度、工程质量与安全管理制度、工程验收管理制度、工作管理流程，形成了以制度管权、按制度办事、靠制度管人的管理机制。

（2）规范程序，严格按招投标制度办事。中心成立后，明确专人负责招投标工作，至今共完成各类招投标项目10个，投资总额约8 300万元。 项目全部委托有相关资格的代理公司进行公开招标。招标前，首先向县纪委进行重大事项报告，到上级主管部门核准，到发改委备案，招标公告、合理定价、招标文件都由相关领导联签后在指定媒体发布。 所有项目全部进入公共资源交易中心交易，报名、开标、评标全部在公共资源交易中心标准化的交易厅、开标室、评标室进行，并邀请纪委、发改、财政等相关监督部门全过程监督。 整个招标过程严格按照招投标法和相关法律法规及有关文件要求规定进行，确保了所有项目招标的公开、公平、公正。

（3）强化管理，对建设过程实行全员管理。 投资、进度、质量、安全是管理的着力点，从工程开工、工程款支付、工程变更、中间验收、完工验收、工程结算及资料的及时归档等各个阶段实行规范管理。

在整个项目实施中，中心实行“对内分线、对外分片”。 中心将全县15个乡镇按照工程数量的多少划分为三个片区，每个片区由两名副局长任分管领导，一名建管中心副主任负责到工地租房，吃、住在工地，随时督促和掌握施工进度，协调问题和解决矛盾。工程通过验收后移交运行管理单位，实行终身责任制。中心每周五收集各项目进度，每周一召开一次例会，每个月发一次通报。

监理单位也严格按业主现场管理要求，现场监理人员相应分为3个片组，根据每个片组施工项目的多少，相应配备现场监理工程师和监理人员的人数，再由3个片组自主将各组的任务分配到人，同时各片组相应配合业主各现场管理片进行督查，对发现的问题及时同业主现场管理人员汇报，及时采取整改措施，要求在施工例会上进行点评。 开工前，以会议的形式总监对现场监理人员进行上岗技术讲授和提出要求，并人手一本监理手册。

（4）加强工程资料管理。 建管中心设置了档案室、资料室，并配备了专人专职负责。 对正在实施的中间资料进入资料室，对以完结工程进入档案室。按照《档案法》、《水利基本建设项目工程档案资料管理规定》、《水利水电建设工程验收规范》等水利工程档案法律和规章，结合单位的实际情况，制定了一个统一的分类标准，完善了标准化管理规章制度，按照统一标准实现了档案编制、收集、整理、编目、保管及提拱利用的系统性、完整性、实用性。

通过实行项目建设集中管理，使水务建设项目技术力量更集中、分工更明确、责任更具体，有效保障了水利建设资金使用安全和工程建设质量安全。

3 存在的主要问题

尽管目前桃江县在加快水利工程建设和管理体制改革方面取得了一定的成绩，但还存在不少问题制约着桃江水利的发展。

（1）基础设施薄弱。 桃江县多数水利工程建于20 世纪60、70年代，工程规划不一，建设标准不高，且由于地理位置特殊，每年都有大量水利工程因水灾而造成不同程度的损毁。3个万亩堤垸，尤其是花果山和牛潭河垸险工险段多，整体防洪标准低。 209座中小型水库中，还有近100 座病险水库。12 734 口山塘除小部分清淤加固外，大多淤塞严重，蓄水功能退化。 494 处1.37万kW 的电灌机埠，灌溉任务重，多数为超期服役。 桃江县水利基础设施薄弱的现状在短期内难以迅速改变。

（2）体制机制不顺。 目前桃江县急需改造建设的小水库、小山塘、小河坝、小渠道、小电灌等“五小”水利工程，国家缺乏明确的政策支持和稳定的资金投入，这与该县“五小”水利工程设施急需改造的现状极不相适应；上级对项目实施必须实行涉农项目整合，集中连片建设的要求致使各乡镇、村难以均等受益；项目规划上的具体要求，致使一些急需改造的项目无法进入规划，与实际需要不相适应。

（3）项目建设环境不优。目前，由乡镇负责施工的水利建设项目中，借征地补偿漫天要价，挪用水利资金实施其他公益性工程，打项目资金主意弥补村级资金不足，没有资质的地方队伍强行承揽项目等现象尤为突出，造成施工队伍无法进场，项目无法开工，严重影响了工程进度。

（4）队伍力量不强。大量的水利设施，大规模的水利建设和管理都需要充足的人员作保证。 由于体制问题无法实现乡镇之间人员的流动和调剂，乡镇水管站人员编制分布极为不平衡（有的乡镇10 多个人，有的乡镇仅1 人从事水利工作），又由于多年没有招聘新的技术人才，加上退休、分流后未及时补充，乡镇水管站人才严重缺乏，造成基础水利设施管理上的缺位。水务局下属二级机构，特别是克上冲水库管理处和碧螺水库管理所，由于人员待遇、工程设施维护经费的严重不足，加上水费收缴困难，还承担着沉重的维持正常运转和职工稳定的压力，既影响工作积极性，又影响项目争取。水务局机关专业人才紧缺，无法适应当前繁重的防汛抗旱、水利建设和管理、水行政执法的需要。

4 建议及对策

针对以上提出的几点问题，建议从以下几个方面加以解决：

（1）强化立项争资。充分利用国家扩大内需，加强基础设施建设的机遇，按照“规划先行”的原则，扎实搞好水利规划的申报工作，重点编制好洞庭湖生态经济圈建设水利规划、农村河道治理和灌溉发展规划，争取更多的项目进入国家规划；强化信息沟通，勤跑腿、多汇报，加大立项争资力度，进一步改善水利基础设施条件。

（2）加强水利工程建设与管理。通过加大投入，进一步加强水利基础设施建设。 建立水利建设市场准入制度，把好施工队伍和监理队伍关，选择真正有实力、有资金、有技术力量和质量意识强的施工队伍。同时要按照“建得成、管得好、用得起、长受益”的总体要求，重视建成工程项目的后续管理，最大限度地发挥水利工程项目的经济和社会效益。

（3）优化项目施工环境。首先要加强政策宣传。各乡镇各有关部门要通过广播、电视、网络等媒体，采取张贴标语、悬挂横幅、巡回宣传、召开座谈会等方式，进一步加大国家水利政策法规的宣传力度，形成浓厚的水利建设氛围。 其次要强化责任落实。 要安排专职领导干部负责联系工程项目，跟踪施工进度，协调化解施工过程中出现的纠纷和矛盾。 水利、公安、安监等相关部门要充分发挥职能作用，进一步落实责任，加强协作配合，营造良好的施工环境，强力推进水利项目建设。第三要严格责任追究。对组织不力、未完成水利建设任务的责任单位负责人，将进行严肃问责；对持续发生2 次以上阻工事件且每次导致水利工程停工时间超过24小时的乡镇，在全县进行通报批评；对持续发生3 次以上阻工事件的，对该乡镇党政主要领导进行约谈。

（4）充分发挥农民用水户协会的作用。 桃江县自2002年以来，就开始针对小型水利工程建设管理中存在的突出问题，在全县开展了农民用水户协会建设的探索与实践。 以“大协会+小协会（用水组）+用水户”等管理模式组建了农民用水户协会，探索建立了“政府引导、农民主体、适当补助、建管结合”的新机制，有效破解了小型水利工程投入不足、效益衰减的难题，真正实现了“农民的事农民办，用水难题协会解、水利建设资金协会筹”。 到2009年，全县注册的农民用水户协会148个，参会农户4.7万户，受益农民16万多人。 但近几年来，农民用水户协会发挥的效益日减，部分协会甚至停止了运转，归根结底是缺乏长效管理运行机制。协会日常经费无保障，管理制度待改进。 建议对涉及小型农田水利建设的项目资金，在开展农田水利建设时，优先安排用水户协会的项目。 项目实施后，工程交给用水会协会管理，既能达到项目实施目的，又能为农民用水户协会增添活力。

（5）加强队伍能力建设。 充分调研，尽快理顺乡镇水管站体制，努力增加乡镇水管站经费保障；积极探索对水务局下属水管机构实行改革的路子和办法，努力增强单位活力和干职工积极性；加强对县乡水利人员培训教育，提高业务能力和素质；通过引进人才、招聘考录人才充实水利队伍，增强水利发展后劲。