于子忠

(水利部建设管理与质量安全中心 北京 100038)

1 引言

2011年是国民经济和社会发展“十二五”规划开局之年，以《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》中央一号文件出台和中央水利工作会议召开为标志，水利工程进入了一个大规模建设的新时期，这就为水利建设与管理工作提供了新的历史机遇，同时也提出了更大的挑战，使水利建设与管理工作面临重大考验。为确保大规模水利建设的工程质量，构建水利工程质量监管体系、强化质量监督、推进质量监督工作是一项重要的任务。

目前水利行业已经建立了部监督总站(流域分站)，省级中心站和地(市)级监督站的一整套较为系统、完备的质量监督体系。本文拟对政府质量监督所承担的法律责任进行剖析，并结合水利部直属项目站的质量监督工作实践对如何开展水利工程建设质量监督进行分析和总结，并对实施质量监督的成效、取得的经验和存在的问题进行研究和思考。

2 政府质量监督的权责分析

2.1 质量监督是政府的法定职责

1998年3月1日起施行的《中华人民共和国建筑法》未直接提出政府质量监督，但在国务院法制局和建设部有关司局编著的本法释义中指出“根据本法第三条的规定‘建筑活动应当确保工程质量和安全，符合国家的建筑安全标准’，另外，本法第七十九条规定‘负责质量监督检查或者竣工验收的部门及其工作人员对不合格的建筑工程出具质量合格文件或者按合格工程验收的……’”都包含了政府质量监督的内容。此外，2000年1月10日国务院发布施行的《建设工程质量管理条例》第四十三条明确规定“国家实行建设工程质量监督管理制度”，第四十六条“建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施”，以及第十三条“建设单位在领取施工许可证或者开工报告前，应当按国家有关规定办理工程质量监督手续”都说明了这一点。

因此，我国实行的建设工程政府质量监督制度，是《中华人民共和国建筑法》和《建设工程质量管理条例》等法律法规所确定的一项工程建设领域内的基本法律制度，建设工程质量监督是政府的法定职责。

2.2 质量监督的性质简析

a.执法性。政府监督主要依据国家法律法规和技术标准进行监督，并严格遵照规定的监督程序行使监督、监察、纠正、许可等权力，监督人员每个具体的监督行为都有充分依据，带有明显的执法性，是一种行政执法行为。《建设工程质量管理条例》同时规定有关主管部门可将质量监督管理委托质量监督机构具体实施，明确了质量监督机构的监督行为是委托执法性质。

b.权威性。工程质量监督体现的是国家的意志，任何单位和个人从事工程建设活动都应当服从这种监督管理。

c.强制性。政府的管理行为象征着国家机器的运转，国家机构的管理职能是通过授权于法来实现的。因此，政府实施的管理监督行为对于被管理、被监督者来说，只能是强制性的，必须接受。这种监督管理是由国家的强制力来保证的，任何单位和个人不服从这种监督管理都将受到法律的制裁。

d.全面性。政府监督是针对整个建设活动的，是政府对建设领域的监督管理活动，是项目组织系统以外的监督管理主体对项目系统内的建设行为主体进行的一种监督管理行为。就管理空间来说，覆盖了整个社会建设领域，就一个项目来说，则贯穿工程建设的全过程。

e.宏观性。政府监督侧重于宏观社会效益，主要保证工程建设行为的规范性，维护社会利益和以建设性为各方的合法权益。

2.3 质量监督的法律责任简析

2.3.1 民事责任

质量监督机构与建设工程参建各方主体是一种管理与被管理、监督与被监督的关系。被管理或被监督方往往不是自愿的，而是被强制的，并且是按无偿的原则进行。这种不平等主体关系不属于民法调整的范畴，所导致的法律责任也不属于民事责任。

2.3.2 行政责任

按照《国家赔偿法》有关规定，行政机关把一定的事务委托给另一个机关、工作人员或者其个人办理，受委托方行使委托行政权力时造成侵权损害，则委托的行政机关为赔偿义务机关。质量监督是一种委托执法机构的委托执法行为，因此，质量监督机构对工程质量不负国家赔偿责任，其赔偿责任应由其委托机关承担，但应承担连带赔偿责任。

行政责任行为构成要件包括:有违法性、有损害事实、有因果关系、存在主观过错等。追究机构行政责任主要有警告、通报批评、停止执行任务、撤销机构等;追究个人行政责任主要有批评、警告、记过、撤职、取消从业资格等。

2.3.3 刑事责任

《建设工程质量管理条例》第七十六条规定“国家机关工作人员在建设工程质量监督管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分”。第七十七条规定“建设、勘察、设计、施工、工程监理单位的工作人员因调动工作、退休等原因离开该单位后，被发现在该单位工作期间违反国家有关建设工程质量管理规定，造成重大工程质量事故的，仍应当依法追究法律责任”。项目工程质量的行政领导责任人，项目法定代表人，以及勘察设计、施工、监理等单位的法定代表人，要按各自职责对工程质量负终身责任。

监督人员发生弄虚作假、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为的，由主管部门视情节轻重给予批评、警告、记过直至取消资格等处理;构成犯罪的，依法追究刑事责任。针对国家机关工作人员的刑事犯罪包括:渎职罪、玩忽职守罪、危害公共安全罪、工程重大安全事故罪和重大责任事故罪等。

3 如何开展水利工程建设质量监督

3.1 监督主要依据

a.法律法规。主要包括《水法》、《建筑法》、《招标投标法》、《标准化法》、《计量法》等。行政法规主要为《建设工程质量管理条例》，这是开展水利工程质量监督的基本法律依据。

b.部门规章。主要包括《水利工程建设项目验收管理规定》(水利部令第30号)、《水利工程质量管理规定》(水利部令第7号)、《水利工程质量监督管理规定》(水建［1997］339号)等。部门规章对如何开展水利工程质量监督工作做了进一步的明确，是指导质量监督工作的最基本依据。

c.技术标准。主要包括《水利水电工程施工质量检验与评定规程》(SL 176—2007)、《水利水电建设工程验收规程》(SL 223—2008)、《水利水电工程单元工程施工质量验收评定标准》等及其他工程行业标准等。技术标准对质量监督工作提出了更加明确和细化的要求。

d.其他。主要包括行业有关文件，建设单位针对工程建设制定的质量标准或办法，经批准的设计文件，主要合同文件等。

3.2 监督工作主要方式和内容

水利工程建设质量监督工作主要根据国家有关工程质量管理的规定，以抽查为主的方式开展监督检查，工作内容主要包括建设各方质量行为和工程实体质量两个方面。

3.2.1 项目站现场日常监督检查

项目站监督人员长驻工程现场全面开展日常监督检查工作，项目站日常检查是质量监督工作的重点。项目站工作内容主要包括:对各参建单位质量行为和工程实体质量监督检查;对工程项目划分进行确认，对外观质量评定标准和结论进行确认和核定(备);参加重要隐蔽工程及工程关键部位的单元工程验收、主体建筑物分部工程、单位工程验收;核定(备)施工质量评定等级;参加工程阶段验收、竣工验收，并向验收委员会提交施工质量监督报告，提出工程施工质量是否合格的建议等。

项目站在日常检查中发现的质量问题，以“质量监督检查情况通知书”等形式通知相关单位，提出整改要求。发现重大质量问题，及时向上级行政主管部门报告。

3.2.2 年度质量监督巡查

根据工程项目建设进展情况，有重点地选择具体项目组织专业相对齐全的专家组开展质量监督巡查，及时了解和掌握工程实时质量动态，弥补项目站人员偏少、专业不全的不足，更好地解决工程质量管理中存在的突出问题，消除某一施工阶段集中存在的质量通病，提高监督工作的针对性和权威性。

质量监督巡查结束后及时印发监督检查情况通报，要求建设单位及时下发并对巡查通报提出的问题组织有关单位整改和督促落实。

3.2.3 质量监督检测

质量监督检测具有很强的技术性和专业性，是工程质量评价的基础之一。通过委托符合资质要求的第三方水利工程试验检测机构对工程关键部位及施工重要环节开展质量抽样检测，有助于发现潜在的质量问题，为监督结论提供客观、有效的数据支撑，提高监督工作的科学性和准确性。

监督检测结论可在“监督检查情况通报”中予以反映，或单独下发通报。要求建设单位组织有关参建单位对监督检测发现的问题进一步复核检查，对确认的质量问题采取措施进行处理。

3.2.4 监督综合管理

监督综合管理是保障监督工作正常开展的前提。每年初组织召开直属项目站年度工作会议，总结部署年度监督工作;加强项目站工作的检查和指导，审核项目站提交的监督报告等工作成果;及时完成年度经费预算申报工作;修订补充完善监督管理制度;做好项目站人员月度考勤、经费报销和劳务费核发等后勤工作。

4 实施政府质量监督的意义

4.1 严格履行了政府监督职责

“十一五”期间，中央加大了对水利基础设施的投入，近三年年均实施质量监督项目近20个，大部分为大型特大型重点水利水电工程，项目分布广、规模大、类型全、建设周期长、技术难度高、工作环境艰苦、监督任务繁重。依据国家法律法规、部门规章和技术标准，严格履行政府质量监督职责，切实发挥了政府质量监督的作用。住房和城乡建设部组织开展的全国质量监督工作表彰活动对水利工程建设质量与安全监督总站的工作给予了高度评价，并授予总站“全国先进工程质量监督机构”称号，这是对水利行业质量监督工作的高度肯定。

4.2 促进了工程施工质量和管理水平的提高

监督检查发现的建设各方质量行为和工程实体质量问题及时向建设单位及有关责任方通报，建设单位组织有关责任单位制定相应的整改措施，并督促检查落实，促进了工程施工质量与管理水平的提高，监管行政区域内未发生工程重特大质量事故。水利工程建设质量一直处于受控状态，涌现出一大批精品工程，为推动水利工程质量水平的整体提高发挥了重要作用。

4.3 发现了工程建设中存在的突出问题

通过组织监督人员对工程开展全面的监督检查，发现了工程建设中普遍存在的一些亟待解决的突出问题，主要包括:建设单位质量责任制落实不彻底，对参建单位督促和检查不够;设计单位设计变更程序不完善，设计供图和技术要求提供不及时等;监理单位现场人力资源投入不足和人员持证率偏低，监理规划和监理实施细则针对性和可操作性不强，监理现场履责不充分，未按规定开展平行检测等;施工单位现场管理力度不够，“三检制”不落实，关键施工过程控制不力，质量评定数据填报不实，人员培训流于形式等;试验检测机构试验室资质及试验人员资格不满足规定要求，仪器设备未及时检定或超期使用等。

4.4 培养了一支高素质的监督队伍

部直属项目站跨越范围广，基层项目站工作条件艰苦，质量监督员队伍需常年坚守在工程现场第一线，监督责任重大。同时，要克服工作、生活方面的许多困难。全体质量监督人员忠于职守、履行职责，任劳任怨，高质量、高水平地完成了监督工作，培养和锻炼了一支高素质的监督人员队伍。

5 目前质量监督工作存在的主要问题

5.1 监督机构性质与行政执法工作不相适应

目前水利工程质量监督机构性质不统一、编制不确定。大部分监督机构为事业单位管理形式，且自收自支，部分省市监督机构具体工作委托下属事业单位承担，有的尚未确定机构编制。这与质量监督行政执法监督工作性质不相适应，一定程度上影响了监督工作的公正性和客观性。同时，监督职责不明确，监督内容和方式不清晰，难以保证质量监督工作的有效性和权威性。

5.2 监督项目经费渠道不完善

目前监督经费不足主要涉及三个方面:ⓐ人员经费存在较大缺口，不能满足实际工作需要;ⓑ监督经费预算支出未与实际工作量相结合，监督检测缺少相应的专门经费;ⓒ行业外涉水项目监督费用如何落实尚无具体规定。质量监督经费不足直接制约监督工作的深入开展，难以有效履行政府监督职责。

5.3 监督人员整体力量有较大差距

相比监督项目持续增加、监督任务量和技术难度不断加大的情况，目前监督人员整体能力与监督工作要求存在较大差距，主要体现在:ⓐ大部分监督人员为外聘，人员交替相对频繁，队伍稳定性和可持续性不足;ⓑ监督人员待遇标准偏低，工作积极性不够高;ⓒ监督人员大多偏老龄化，专业相对单一，人员管理体制也难以吸引高素质人员加入，监督队伍整体力量亟待提高。

6 结 语

自2011年，水利工程进入了一个大规模建设的新时期，为确保大规模水利工程建设的质量，质量监督工作应以深入贯彻落实2011年中央1号文件、中央水利工作会议精神为主线，按照水利部建设与管理工作统一部署与安排，践行科学发展观，突出“质量第一、安全至上”的理念，适应水利跨越式发展的新形势，按照质量监督有关规定和要求，严格履行质量监督职责，切实发挥政府质量监督的作用。因此，质量监督工作责任重大，大有可为。

1 水利部水利建设与管理总站.水利部水利工程质量监督总站直属项目站工作手册［M］.北京:海洋出版社，2003.

2 水利部水利建设与管理总站.水利工程建设与管理丛书—水利工程质量监督实务［M］.北京:中国计划出版社，2005.

3 石庆尧.水利工程质量监督理论与实践指南［M］.第二版.北京:中国水利水电出版社，2009.

4 水利部建设与管理司，水利部水利建设与管理总站.水利建设与管理法规文件汇编［G］.北京:中国水利水电出版社，2012.