牛永健

（济源市建设工程管理处，河南 济源 459000）

市管县体制是我国目前实行的地方政府管理模式，构成了政府系统中最基本的纵向权力结构体系。市管县管理体制实行前，我国的地方行政层级是省—市—乡三级体制；1982年市管县管理体制实施之后，地方行政层级变为省—市—县—乡四级制。这一体制的施行，使我国的地方行政层级由宪法规定的三级向四级转化，我国也就成为了世界上为数不多的多层级地方行政管理国家。

一、我国地方行政层级的历史演变

奴隶社会时期在全国范围尚无统一的行政区域划分，只是有了君主官僚制时代行政区划的雏形。秦国统六国安天下，中央集权，废分封、行郡县。唐宋时期，地方行政管理体制采用以三级制为主体的新模式。元朝时，设定行省制，地方行政层级设省—路—州三级，在疆域面积大的情况下可以加强统治。明清时期，除边疆地区外，仍以省为最高行政区，在地方行政层级设省、府、县三级。在北洋政府时期，地方层级实行省、道、县三级。民国时期，废除府级，设省、道、县三级地方层级，后撤销了道一级，增设了行署，作为省政府的派出机构。在南京政府时期，正式确立城市型行政区划，特别市、直辖市与省、县等政区相同的地位。

通过表1可知，从古至今我国的行政层级经历了萌芽时期、郡县制时期、州制时期、道制时期和省制时期五大阶段，随着朝代更改我国历史上管理体制不断变动，但行政层级仍以三级为主。

表1 我国行政层级的历史演变

二、国外地方行政层级的发展

（一）法国

法国是一个历史悠久的欧洲大国，实行大区、省、市镇三级制。20世纪50年代，法国城市化进程的不断加快，区域间经济合作要求越来越大，行政区划越来越无法满足经济合作的要求，行政区划改革势在必行。改革内容主要是颁布法律法规鼓励市镇实行合并组合，控制市镇规模合理化，从而克服了市镇数量多、规模小，难以行使市镇应有职能的窘状。1963年法国成立了九个城市共同体来解决区域发展的严重不平衡问题，目的在于协调区域发展经济。城市共同体是一个新的政府组织结构，包括了中心城市和周边城镇，创建新的地方行政管理模式，即大都市区两级行政管理模式。1982年，大区成为法国的一级地方行政区域，这样，大区、省、市镇三级行政层级构成了法国的地方行政层级。

（二）美国

作为典型的联邦制国家的美国，设三级地方行政层级即联邦、州、地方政府。2004年，美国各级地方政府87 525个，其中一般地方政府数量为38 967个，包括3 034个县政府，19 429个市政府和16 504个镇政府；学区政府13 560个，专区政府35 052个。

美国地方政府不包括州，因为州是一个独立自治体，属于成员国政府。州以下的各级政府才是地方政府，地方政府归州政府管辖。各州下辖的地方政府建制组织机构都是州政府授予的。

（三）日本

日本是世界经济发达国家之一，面积37万平方公里，人口居世界第八位，地方行政层级是都道府县和市町村二级制。都道府县是介于国家和市町村之间，名称不同，组织和职能一样，包括市町村在内的广域地方公共团体。市町村属于基础性的地方团体，都道府县下设695个市，1 863个町，529个村。日本的市按照人口和面积等因素可以分为政令指定市、核心市、特例市和普通市。日本的“町”与我国的“镇”相似，是由都道府县自行设置划分标准。日本的“村”是地方公共团体，每一个村都是由地方公务员负责日常的工作，为本公共团体的成员服务的地方政府。市町村在行政层级上虽属同一级，但在法律地位上，市、町、村和特别区四者之间平等，没有隶属和领导或指导关系，在规模上也有很大的差别。[1]

如表2所示，俄罗斯国土面积居世界第一位，地方政府层级设置市、镇（村），基本上为二级制，其中89个联邦主体管辖1 867个区、577个市；加拿大面积居世界第二位；美国国土面积世界第四，地方行政区划分为三级；法国为三级制；日本国土面积狭小，但人口居世界第八位，地方行政区划为二级制。

为了经济发展，各国对地方政府管理体制都在进行持续地改革，在地方政府行政层级方面呈现逐步减少的趋势。在世界200多个独立国家中，地方政府层级呈现扁平化结构，其中有130个国家实行二、三级制，只有约20个国家实行四级制或以上的；地方行政区划的改革，减少地方管理层级是各国普遍做法。1926年日本实行了都道府县、市町村二级制。印度1977年建立邦以下县、乡二级区划制度。其他世界上一些面积较大的国家和一些人口大国，如加拿大、澳大利亚、美国、俄罗斯，在地方行政层级设计上都是以二、三级制为主。从历史角度看地方行政层级较少的国家稳定性较高，而层级多的国家往往不稳定，从这个角度也说明了层级较少的行政层级体系长期内可以更好地促进地方经济的稳定发展。

表2 中国与部分西方国家行政区划设置对照

三、地方政府行政层级调整的国际经验

尽管西方国家行政层级设置具有很大的区别，但发展总趋势都是逐步简少行政区层次，拓宽管理幅度，提高政府公共管理的效率。其中一些先进的做法，值得我国借鉴。

（一）经济发展是决定行政区划和行政层级划分的主要因素

影响西方国家行政区划调整和改革有很多因素，其中经济的发展是行政区划改革的最主要因素。日本和法国尤为典型，法国在省和市镇规模的设计上不科学，因而影响地区经济的发展，于是成立了城市共同体来发展地区经济，实行市镇合并组合，设立大区。这种改革加快了区域间的经济合作，同时也解决了区域发展的不平衡，缩小了地区间经济差异，加快了城市化的进程，区域经济一体化效果明显。日本颁布的《町村合并促进法》和《新市町村建设促进法》，旨在缩小城乡地区差别，20世纪60年代，为了进一步实现城乡一体化，日本政府开始规划大都市圈建设，“特区”也随之而产生。

（二）地方政府行政层级保持在二级制或三级制为宜

据统计，全世界约有68个国家实行三级制地方政府层级，这些国家规模大多是中等以上，如法国有大区、省、市镇三级地方政府层级，德国有州、县市和乡镇三级。实行二级制行政区划的国家在全世界约有60个，有的是人口少、同时面积小或者国土面积大的国家，如芬兰人口少、面积大，行政区划分为省和市镇两级。还有的是在地方自治完善条件下的国土面积大、人口多的国家，如加拿大实行省、地区和地方政区单位二级地方政府层级。[2]可见，我国也可借鉴实行二级制或三级制地方管理体制。

（三）法律法规的制度性支持是行政管理体制改革成功的基础

市场经济是法制经济，法律法规的支持是任何改革成功的基础。在分清中央与地方政府的财权与事权情况下，法律法规的制度性支持对于行政管理体制改革来说是必须的。日本和美国在改革过程中，都是法律规范先行，通过法律法规规范推动改革，在完善地方自治的基础上，进行行政管理体制的改革和创新。这样可以很容易做到条块之间职责分明、关系理顺。我国地方行政体制改革方向就是管理结构扁平化、简化层级、适当拓宽管理幅度。

［1］赵艳飞.我国地方行政层级改革推进研究［D］.北京：首都经济贸易大学，2010.

［2］冯立峰.我国地方政府层级改革问题研究［D］.长春：长春工业大学，2012.