游春

今年3月5日，当时的国务院总理温家宝在全国人大十二届一次会议上作政府工作报告，系统回顾了政府过去五年来的主要工作，同时对今年经济社会发展的总体要求、主要预期目标和宏观经济政策进行了阐述，对今年政府工作提出了具体建议。因为本次政府工作报告是当届政府任内所作的最后一次政府工作报告，所以总结过去五年来的工作明显居多，也较有承前启后的意味。通读全文约有1.6万余字的政府工作报告(以下简称“报告”)，其对当前形势的判断、经济预测目标以及宏观经济政策的确定运用都基本符合社会的预期。本文对报告的解读主要侧重经济与社会发展方面。

一、经济发展追求合理增长，更加重视增长质量与效益

今年经济工作的重点是确保经济增长的质量和效率以及改善经济增长结构，正如报告所述要“引导各方面把工作重心放到加快转变经济发展方式和调整经济结构上，放到提高经济增长的质量和效益上，推动经济持续健康发展”，而不是追求短期的经济高速增长，这一点与以往政府工作报告所表述的“平稳较快发展”不同，这也表明了政府现在更加尊重经济发展的内在规律，更加注重效益与质量。由此看来，未来“调结构”可能将是我国宏观经济管理工作中的一项长期任务。

GDP增长率设定为7.5%的目标值也突出了政府希望能保持经济平稳增长，防止经济出现过热的苗头。同时，7.5%的中速增长，为增加就业、改善民生提供必要条件，为转方式、调结构创造了稳定的经济环境；另一方面转变经济发展方式和调整经济结构，提高经济增长的质量和效益也需要经济增长速度适当下调。

图1 历年政府工作报告提出的M2目标值与实际值情况（%）

二、CPI设定目标值值得关注，警惕较高的通胀风险

保持物价总水平基本稳定始终是宏观调控的重要目标。过去，我国经济高速发展，对于通货膨胀的容忍度较高。现在进入到中速增长阶段，特别是自2010年下半年CPI连续超预期以来，央行逐渐将通胀水平作为调控的首要目标。2011年CPI全年5.4%，明显超出预期目标，于是在连续强有力的货币紧缩之后，回落到2012年全年2.6%的水平。

今年的通货膨胀目标3.5%，比去年4%的目标更为严格，报告中提到“今年通货膨胀压力仍然较大”。主要原因在于我国土地、劳动力等要素价格，农产品和服务类价格都存在上涨压力；主要发达国家实行竞争性货币宽松政策，输入性通货膨胀压力不容忽视；理顺能源资源价格需要留出一定空间；去年价格上涨的翘尾因素约有1个百分点。这为新涨价因素预留了2.5%的空间。从2012年二季度央行发布的《货币政策执行报告》开始，央行就多次表述了对于通货膨胀水平上升的隐忧。由于我国CPI指标构成中食品价格占比较大，短期内CPI指数的波动多取决于蔬菜和猪肉等食品价格季节性波动，长期的通胀压力则体现在资产价格之中。因此今年对房地产市场价格的控制将成为控制通胀的有力措施，但也要注意到新的调控政策在抑制房产交易量的同时，可能带来新一轮的房租上涨；同时当前也处于经济温和复苏阶段，因此未来的通胀压力也更多地来自政府投资活动的兴起。今年的通胀控制目标比较严苛，也意味着对政府投资活动将得到进一步的有效控制。

三、货币政策回归中性，但流动性依然充裕

2013年M 2的目标值定为13%，较上年14%的目标值有所下调，也低于去年13.8%的实际增速。今年房地产调控以及防止通胀的担忧均不可能在信贷政策上有大的宽松。但并不意味着市场流动性就偏紧。相反，笔者认为2013年的市场流动性将相对去年有较大的充裕。报告中也提出要“保持货币信贷合理增长，适当扩大社会融资规模”。社会融资规模的扩大，这也意味着今年将着力非信贷渠道的发展。非信贷融资渠道的发展，在起到支持经济发展的同时，对M 2的扩张能力却要小很多，从这个意义上来说M 2与GDP增速的联动性将进一步下降。同时银行信贷融资在社会融资总规模中的比重将进一步下降，这也有利于改善和优化社会融资结构。这意味着直接融资渠道将有大的发展空间，融资渠道的多元化也有利于降低企业的融资成本。

四、积极财政意在保民生促增长

报告指出今年将“继续实施积极的财政政策，更好地发挥积极财政政策在稳增长、调结构、促改革、惠民生中的作用”。积极的财政政策主要表现在以下几个方面：

1.适当增加财政赤字和国债规模。2013年拟安排财政赤字1.2万亿元，比2012年预算增加4000亿元，其中中央财政赤字8500亿元，代地方发债3500亿元。目前我国债务负担率相对较低，2012年赤字率在2%左右，仍处于安全水平；但赤字也属于历史高位，凸显了政府保增长的决心，另一方面高赤字水平实际上也有助于中央为地方政府的融资缺口提供帮助，增大中央政府在经济活动的作用，即中央事权的扩大；中央代发地方政府债务，有利于缓解地方政府土地财政不可持续的状况，也有利于形成对地方经济的有效支撑。

图2 历年财政赤字规模以及赤字率

2.加快推进营改增试点，适时扩大试点地区和行业范围；营改增试点从前期在上海等地区试点的情况来看，还需要进一步调动地方政府的积极性，需要厘清中央和地方政府的财权与事权，做到两者的匹配。

3.着力优化财政支出结构；报告提出了“优化支出结构，向民生倾斜，预算内投资主要投向保障性安居工程，农业、水利、城市管网等基础设施，社会事业等民生工程，节能减排和生态环境等领域”。2013年财政支出将在医疗卫生和社会保障方面加大支出力度。

4.继续加强地方政府性债务管理。在报告中，温家宝提出“合理控制地方政府性债务水平”，而非去年“严格控制地方政府新增债务”的提法，这显示出有意疏导地方政府债务的态度。

另外在预算收入方面，计划税收收入增长8.5%，较上年下降1.1个百分点，也体现出政府将继续推进结构性减税的实施。

五、城镇化的核心在于人的城镇化

报告认为城镇化是我国现代化建设的历史任务，与农业现代化相辅相成。要遵循城镇化的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展。坚持科学规划、合理布局、城乡统筹、节约用地、因地制宜、提高质量。报告也指出城镇化过程中，特大城市和大城市要合理控制规模，充分发挥辐射带动作用；中小城市和小城镇要增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。从这点来说城镇化必然伴随一系列的制度变革，在土地城镇化的同时实现人口市民化，改革户籍制度，改变城乡二元、城市内部二元结构状况，要让进城的人能够在城镇安居乐业，这就要求政府一切的出发点必须基于“人”的因素来考虑而不是短期的政绩，从这个点上来考虑城镇的产业布局和升级安排，规划服务业的发展举措，让不同的人群都能够在城镇找到梦想实现梦想，同时大力推动农业现代化和农村土地集约化经营，真正能够让人们进得了城，也能够让城镇的人也下得了乡，真正实现报告中首次提出的“自由迁徙”这一伟大目标。

六、生育政策有望做出重大调整

报告虽然明确表示要“坚持计划生育基本国策”，据此很多学者认为生育政策短期不可能有调整。但笔者对此意见并不认同，根据中国政府网公布的历年政府工作报告来看，从2003年以来历年的政府工作报告中关于生育政策的段落均有“稳定低生育水平”的表述。今年的政府工作报告中首次没有了“稳定低生育水平”的表述，显然这一点变化是不可忽视的。同时笔者认为坚持计划生育政策并不等同于坚持一胎化的独生子女政策，这是很明显的区别。同时今年的报告也指出要适应我国人口总量和结构变动趋势，统筹解决好人口数量、素质、结构和分布问题，促进人口长期均衡发展。