■向 欣 商务部流通发展司司长

关于中国特色流通体系的几点思考

■向 欣 商务部流通发展司司长

汪洋同志提出，中国特色的流通体系是中国特色社会主义的重要承载平台，要求我们回答什么是有中国特色的流通体系，研究怎样做好流通管理工作。这是一个很大且十分复杂的问题。谈几点不成熟的看法：

一、对中国特色流通体系的认识

讲到流通体系这个名词，本身就带有中国特色，是一个很晚才出现，只在中国使用，且内涵和外延都含义不清的概念。据我们了解，除中国外，其它国家没有这个词汇。欧美各国一般从微观角度看待和研究商业运行。并没有专用的流通一词。发明流通一词的日本，有流通系列化、流通产业构造等用语，有的中国学者可能将此翻译成流通体系，但日语中的那些概念与我国所讲的流通体系在涵义上相差甚远。马克思是研究流通问题最深入的经济学家，他把流通看作是“过程”和“领域”，从未说成是一个“体系”。我国的各类经济词典中也找不到对流通体系的诠释。

据一些老商业工作者和研究人员说，“流通”一词以前只是在理论意义上使用，作为行业概念使用时都用“商业”一词。这里讲的商业包括两类，一类是购销业，如批发、零售；二是部分服务业，如仓储运输（物流）、餐饮、住宿、理发、洗浴等。而流通一词在日语的使用上，只覆盖批发、零售业，不包括其它的服务业。

按照马克思的说法，所谓流通，是从总体上看的交换，而且是“通过货币进行的商品交换，是商品交换过程连续进行的整体”。可见，马克思讲的流通是商品流通，并不包含商业所覆盖的那些生活服务业。改革开放后，有些学者认为，广义上的流通应包括商品贸易、交通运输、金融服务、信息通讯等行业。我认为，这样划分有一定道理，因为这四个行业分别对应商流、物流、资金流、信息流等。但是在内贸实际工作中，我们讲的流通工作主要是商品流通，加上一部分生产生活服务业。即除农产品、工业消费品和生产资料的流通外，还包括城乡居民的生活服务业，如餐饮、住宿、家政服务等行业。

我国出现流通体系一词是在八十年代的商业改革文件中，一般是在描绘商品流通模式时使用。例如，“建立多渠道、少环节、开放式的流通体系”等等。九十年代中期以后，流通体系一词的使用频率越来越高，但它究竟是什么含义却莫衷一是。我认为，所谓流通体系，可以理解为一个国家从总体上看的流通模式和流通制度。

我们原来搞计划经济，商品和物资计划分配，不是真正意义上的商品自由交换。因此当时的流通体系是一个由政府主导、人为设计、计划分配的模式；改革开放后，特别是实行社会主义市场经济以来，我们的流通体系已经变身为由市场主导、分散决策、自由交换的模式，如果说这种模式或者说流通体系有什么中国特色的话，至少有以下三点可以考虑：一是由于中国地区、城乡经济发展的差异性很大。我们的流通体系必须是多样化的，以适应多层次的生产力水平。二是由于中国实行有调控的市场经济，政府在市场运行和流通体系的完善中，往往发挥矫正市场失灵等作用。例如，对重要商品实行市场调控，以防止市场供求巨烈波动；对一些公益性的流通基础设施由政府支持建设和运营，以降低社会流通成本等等。三是由于我国流通方面的法律法规不健全，行业组织不发达，流通秩序和商业诚信问题较多，政府部门对于流通领域的管理任务很重，这一点与成熟市场经济国家也有明显差异，算是中国独有的特色。

汪洋同志讲，流通发展与市场化两者是同频共震的。我们理解他的意思是：流通发展不仅关系到一个行业自身的发展，而且关系到市场经济制度的完善和市场配置资源效率的改善。这就把流通工作与经济工作全局、与市场化的关系说清楚了。

现在把流通定位于基础性、先导性产业。基础性是讲它对搞市场经济有基础性作用，流通发展不好，市场交易不公平，不规范，效率低，秩序混乱，这样的市场经济就不健康，发展上就不可持续。先导性是强调流通发展对于我国产业结构和产品结构调整、发展方式转型、居民生活质量提高有很强的引导和带动作用。总之，研究中国特色流通体系，必须着眼经济和社会发展全局，跳出流通看流通，从整个国家宏观战略层面上确定自身的定位，发挥应有的职能作用。

二、转变政府流通管理职能的问题

市场经济条件下，政府的流通管理职能主要是营造公平竞争、有序运行的市场环境，当前要由管行业转向重点规范市场主体的商务行为，做好公共商务服务上来。

从历史上看，政府的流通管理职能已经经历过一次转变。在计划经济时期，老商业部、物资部主要是对国营商业、供销合作社商业、国有物资企业进行系统管理，而这种管理是政企不分的，管系统实际上是管企业。1988年，国务院要求商业部对社会商业实施全行业管理，成为行业主管部门，同时要求这种管理必须是政企分开的间接管理。从管系统管企业转向管行业，在当时条件下是一种进步。

随着改革的深入，需要打破以行业管理为主的部门分割体制。1992年组建国家经贸委时，朱镕基同志就提出，要抓好两个结合，即“生产与流通的结合”、“内外贸的结合”，后来10个行业部门并入经贸委。虽然进行了机构上的调整，但行业分割的问题没有得到真正解决，其中最主要的原因是，政府机构仍作为各个行业的管理部门。值得一提的是，外贸实现了面向市场主体的公共商务管理，一切进出口企业或经济主体，无论是生产者还是贸易商都是它的服务和管理对象。相比之下，国家管理内贸流通的职能仍强调行业管理即只对内贸部门进行管理。现在要求我们跳出行业范围，对交易行为主体进行规范，开展公共服务。这可能是商务主管部门今后转变职能的一个主攻方向。从市场经济国家的情况看，政府商务机构都是管商务行为，而非流通行业的管理者。

2003年组建商务部，从大部制、大流通、大市场方面进行了一系列探索。2005年国务院19号文件，提出了总的任务目标，后来侧重抓了万村千乡、双百市场等重点内贸工程，调动了地方的积极性，提升了内贸工作的地位。特别是在国务院领导的亲自指挥下，市场秩序整顿规范，保护知识产权方面，形成了跨部门的工作机制。另外，在全国市场运行监测与调控，农产品流通、统计标准、部门规章等方面做了大量的工作，所有以上工作都取得了积极成效。国发39号文件主要是解决温家宝总理提出的提高流通效率，降低流通成本问题，为此出台了许多政策措施，最重要的是明确了流通产业的基础性、先导性定位，同时赋予了商务部流通工作的牵头地位，这的确是重大的突破。

新一届政府非常注重转变职能，核心问题是要处理好政府与市场的关系，至于采取什么样的流通方式和组织形式，我们感到这主要是由市场决定的。从流通部门的职能转变上来讲：

一是必须更加尊重市场规律。商务主管部门应把工作的着力点转到创造公平竞争环境、制定市场交易规则、监督市场交易行为、防范市场异常波动上来，创造出一个自由流通不受限制，经营主体不受歧视，制度成本低，商业诚信好，消除垄断和恶性竞争，知识产权得到充分保护的经营环境。对公益性较强、外部性较好、企业不愿和市场一时难以提供的事物，政府可以以适当的方式介入。

二是要注重发挥地方政府作用。我国市场发展水平地区间、城乡间差异很大，集约先进与分散与粗放落后共存，开放与半封闭并立，流通现代化、信息化水平参差不齐，组织化程度、交易方式、技术手段等各地也有自己的特点。在这种情况下，我们既要适应工业化、信息化、城镇化、农业现代化发展的要求，又要与各地生产力发展水平和市场发育水平相适应，这就决定了在流通管理体制上不能按照一个模式，必须调动和发挥地方的积极性和创造性。商务部要减少具体的事务性、技术性、专业性职能，把主要精力放在制定发展战略、统一市场建设、做好区域间应急调控、应对国际贸易摩擦和产业冲击等大事上，搞好服务，多做信息沟通、建规立制的工作，从具体的业务指导转向更多地实施战略指导。

三、关于建立中国特色流通体系的重点任务

根据汪洋同志提出的“大国商务部要管制度、战略”，要“给中国市场立规矩”，“解决基础性、制度性问题，比做具体事好”等要求，我们感到应重点抓好以下重点任务。

1.建设法治化市场环境

要提高立法层次，加快完善商务管理必需的法律法规和部门规章，特别是要研究制定涉及市场交易的规则体系。一是着手研究起草《流通促进法》，加快出台网络销售管理条例、农产品批发市场管理条例、商品交易规范等法规和规章。鼓励和指导有地方立法权的省市根据需要出台流通方面的行政法规，先在地方进行突破，然后推动国家立法进程。二是要加快统一大市场建设，增强市场监管、监控和监测手段，推动地方全面清理和取消妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的规定。三是要推进商务领域信用制度建设，普遍建立企业诚信档案数据交换平台，持久开展诚信兴商的宣传教育活动，指导行业组织开展企业信用评价，促进商业征信机构规范发展，加强行政执法部门和司法机关之间信息互联互通向案件移交，加大对失信行为的法律惩处。

2.理顺政府商贸流通管理体制

要站在大流通、全产业、管行为、重服务的角度，重新审视现有的流通管理体制，逐步完成从部门行业管理向商务行为公共管理和公共服务的转轨。

一是要将工业、农业经营主体的交易行为，统一纳入流通管理和服务范围。在当前部门职责分工暂时不做调整的情况下，商务部管理大流通的职能只能通过牵头部际协调机制来体现，这方面应当加强组织领导力量。同时，应从我们自身做起，加快内外贸统一管理的职能调整，强化为产业服务的功能。

二是支持流通领域行业协会发展，加强指导。首先是移交某些事务性、技术性工作，如要把能够由协会承担的评比、认定、培训、统计等职能交给协会；其次要支持行业协会加强行业自律，在反映企业诉求、引导行业发展中发挥作用。第三要争取部分财政资金，对于协会等中介组织承担的事务性工作实行政府采购。

三是要加强公共服务体系建设。支持征信、法律、财务、培训、认证、鉴定等社会服务机构的发展壮大，发布一批鼓励发展的行业目录和重点机构名单，完善服务力量。同时，加快流通公共服务平台建设，统筹组织社会资源，推动建立企业融资风险补偿机制，逐步形成面向中小微企业的流通服务促进体系。

3.以信息化为核心推动流通现代化

重视现代信息技术对流通业创新的重要作用，全面提升流通企业信息化水平。运用信息化技术，加快对以批发市场为主渠道的批发体系改造；积极发展零售网上商城和面向原材料等大宗商品的网上批发交易平台；加快物流公共信息平台建设，优化资源配置，提高物流效率，缓解现有物流体系对流通发展的制约。用信息化手段提高市场运行效率和流通监管效率。

建议以国务院名义组织开展地方流通改革综合试点，推动职能转变和上述工作的开展。在国发39号文件现代流通综合试点工作中增加改革的内容，除了原来的流通组织技术进步等内容外，还要围绕转变政府流通管理职能，使地方政府在流通管理的体制机制上形成适应市场经济的突破，以此为全国流通管理职能转变探索经验。