新西兰：行政改革的“世界领袖”

2013-03-11刘军媒体人

支点 2013年8期

关键词：私有化新西兰国有企业

刘军（媒体人）

新西兰：行政改革的“世界领袖”

刘军（媒体人）

20世纪80年代中期，历经十年对国有企业、政府机构和公用财政管理大刀阔斧的整治和改革，扭转了“福利国家”新西兰的经济颓势，也使这个“骑在羊背上的国家” 又多了一个荣誉——“行政改革的典范”。

新西兰福利与津贴一览

新西兰是全世界福利最优厚的国家之一。自1935年第一届工党政府开始实施为普通的新西兰家庭建造住房的宏大规划以来，廉价的房租让众多普通新西兰人居有其所。

福利

20世纪70年代末80年代初，与市场化的经济改革相呼应的行政改革运动席卷全球。这股始于欧美的改革之风吹进南太平洋上的一个岛国，让这个国土面积与日本大致相当的国家一时闻名世界，这个岛国便是新西兰。

新西兰行政改革，始于20世纪80年代中期，以长达十年之久，对国有企业、政府机构和公用财政管理等方面进行了大刀阔斧的整治，一扫本国行政机构膨大、经济低迷不景气的颓势，从而实现了经济增长率高于美国、通货膨胀率低于德国和法国、失业率低于荷兰的目标。

有人评论，新西兰作为改革试验室和政策创新者，取得了多数改革的成功，“它对经济的管理、改革计划的激进性和内在一致性赢得了全世界的赞佩和关注” 。从此，这个“骑在羊背上的国家”又多了一个荣誉——“行政改革的典范”。

深化行政体制改革是我国深化改革的重要环节。吸收和借鉴新西兰行之有效的公共管理改革经验，取人之长、补己之短，有利于推进我国行政体制改革的步伐。

“福利国家”的危机

新西兰是西南太平洋的一个岛屿国家，面积26.8万平方公里，由两个主岛和若干小岛组成。一千多年以前，太平洋群岛的毛利人乘坐七条大独木舟扬帆渡海来到这里，把这片富饶的土地叫做“白云升起的地方”。1907年新西兰成为英国的自治领地，1947年获得完全独立成为主权国家。

三分之二适宜农牧的土地，加上温和的热带海洋性气候，带动了当地畜牧业的发展。新西兰人均拥有羊40只、牛3头，居世界第1位，是一个羊比人多的国度，也因此成为世界最大的肉及乳制品输出国，被称作“畜牧之国”、“牧羊之国”。

凭借畜牧业优势，以农牧业产品为原料的出口值将近占新西兰总出口值的一半。作为英联邦的重要成员，新西兰在当时有几乎一半的贸易收入都来自于这个“独占性”的贸易伙伴。在战后50-60年代，新西兰对外经济迅速发展，人均国民生产总值一度名列世界第三，仅次于瑞士和美国，成为发达国家之一。

新西兰最令世界瞩目的不仅仅在于其发达的畜牧业，还在于完善的福利制度。有人说，新西兰人的“生老病死全被国家包了”，这一点都不夸张。二战结束以来，新西兰政府推行“高开支、高福利”政策，全面垄断公共服务供给，这种“全面福利型国家”的状态，保证了新西兰战后很长一段时间内经济的快速发展和社会的稳定。绝大多数新西兰人也顺理成章地接受一切福利待遇，以为这是他们生来就有的权利。

好景不长，20世纪70年代以后，新西兰经济急转直下。先是1973年和1974年两次石油危机带来的价格剧升对其经济造成巨大压力，继而英国1973年加入了欧洲经济共同体，使外向型的新西兰经济失去了传统的农牧产品出口市场，其他国家的贸易限制令其出口雪上加霜。

在国内，新西兰同样迎来了传统“高开支”福利制度危机，失业率攀升，政府财政入不敷出，财政赤字扶摇直上。

外部环境的变迁以及内部危机的双重压力，使得新西兰的人均GDP从20世纪50年代的世界第3跌至1984年的第21位，失业率也从60、70年代的近乎零攀升到5. 4%，对外债务比1974年增加了18倍，国家预算超过国内生产总值的40%。1975-1985年经济平均增长率下降为1.79%，成为工业化国家中增长最慢的一个。

半个世纪以来，新西兰人都寄希望于政府提供良好的教育、广泛的保障系统，希望政府重视工业发展水平和农产品出口市场，来保障他们的福利水平。然而，70年代的高通货膨胀和高失业率的困扰，迫使新西兰人不得不放弃这些想法，重新规划他们的经济发展模式。

国企改革首当其冲

英国加入欧洲共同体让依赖出口的新西兰经济遭受重创，不过，此时的大英帝国也得了一场“难以治愈的英国病”。直到1979年撒切尔夫人上台后，带领英国保守党政府进行了一场西欧最激进的私有化改革，才让英国再度崛起。

撒切尔夫人领导的这场创造“英国奇迹”的改革运动，可以说是全球性行政改革的先驱，不仅席卷全英，还波及全球，这自然对同为英联邦成员的新西兰产生了积极的示范效应。

戴维·朗伊（1942-2005），1984年7月成为新西兰独立以来最年轻的总理兼外交部长。在他主持政府期间，大规模地改革了新西兰的官僚制度，推行市场自由化。

1984年，由戴维·朗伊领导的新西兰工党政府上台，发现国家经济状况糟糕至极，于是开始在公共部门进行“激进的重组”，首当其冲的便是国有企业改革。

改革之前，新西兰政府对国有企业实行的是中央集权管理，参与了60%的国民经济活动，几乎所有大型投资项目均由政府出资，包括国内一些最大的银行、最大的汽车保险公司、整个电信产业等，大量的公共补贴、高额关税和进口控制措施保护着新西兰的国内企业，市场受到大量管制。

在新西兰经济迅速发展的50、60年代，国有企业除少数工业部门，如制造业、加工业追求商业盈利外，其他国有企业部门，几乎都靠政府补贴过日子。由于政府运作的企业管理水平欠佳、生产效率低下以及投资决策质量不高，改革前的20年中，政府向这些领域共投资50亿新元，却对财政毫无补益。

70年代后，新西兰经济急剧衰退，国家财政负担日益加重，政府净债务占GDP的比例由1976年的9%上升到1985年的41%。政企不分的弊端渐渐暴露出来，不少企业陷入困境之中。

把公共事业机构分离出来

当原有的国家干预福利社会的道路走不下去的时候，新西兰政府选择“放松管制、退出介入”。国有企业改革是新西兰十年经济整顿的一个重要组成部分，也是新西兰政府最艰难的一步改革，其基本上遵循的是“先公司化，后私有化”的思路。

1986年，工党政府对政府机构开始了大刀阔斧的改革，出台了国有企业公司化、私有化改革的《国有企业法》，把一些政府公共事业机构从政府中分离出来，组成国有持股公司。这些公司以赢利为目的，不再享有各种保护和特权，按私人企业的经营原则在市场上公平竞争。

《国有企业法》规定，财政部和国有企业部是国有企业的法定持股人，企业由这两个部共同任命的董事会负责。企业的具体经营管理则由董事会任命的总经理承担，政府不干预企业的事务。

国有企业每年除了同私营企业一样照章纳税外，还要向股东即政府交纳股息。企业自行负责资本的再投入和产出，政府不给予任何担保或信贷支持。如果企业由于经营管理不善出现严重亏损，政府可以将其关闭或出售给私人，政府不对企业的债务承担义务。

新西兰国会大厦。新西兰连续多年名列全球清廉国家排行榜前茅，新西兰会定期将每位内阁部长和议员的出差住宿、交通等公款支付费用金额对媒体公布。

虽然公司化的国企以赢利为目的，但《国有企业法》规定，国企要承担一定的社会责任，这一点决定了其不同于一般商业机构的性质。例如，新西兰航空管理公司把大量的赢利用于更新设备，向用户提供优质服务，缩短了飞行时间，从而使各家航空公司节省大量的费用。同时，它在赢利连续增加的情况下，不断降低收费，用利润补贴用户。

1987年4月，有“再造之父”之称的新西兰财政部长罗格·道格拉斯力排万难，在原有的5家国有企业的基础上，又改造了9家国有企业，涉及铁路、电力、林业、邮政、电讯和银行等关键经济领域。

公司化改革将私营部门的管理方法及竞争机制引入到国有企业之中，使其获得了活力，提高了效率，也带来了惊人的成效。五年后，国有企业收入增加了15%，利润翻了4倍。仅以首批改革的煤炭公司、电力公司、林业公司、邮政公司、铁路公司和电讯公司为例，1987年这六家公司初建时，共有职工6.6万多人，几乎没有任何赢利。而三年之后，职工总数减少到4万人，而总利润却达到了19亿多新元。

国有企业商业化模式，扩大了企业的自主经营权，使企业变成了精干的高效率的机构或经济实体。

私企能办的就让私企办

财政困难是新西兰行政改革的主要动因。预算赤字、收支赤字和结构性失衡使新西兰面临严重的财政危机，在国有企业公司化之后，私有化改革成为重点，新西兰政府坚持“凡是私人企业能够办成的事情，就让国有企业退出来”。

回顾历史，私有化的概念已经出现很长一段时间。在古希腊，政府几乎将所有资产以合约的形式签给私人业主。在现代，西方国家所讲的私有化，并不仅仅是将全部资产出售给私人这么简单，私有化的形式包括国企引入私人企业管理机制、实行国家控股并向社会发行股票、国有资产由私人承包并经营等等。

1990-1994年新西兰主要经济指标（单位：%）

1978-1995年新西兰GDP年增长率（%）

新西兰的私有化改造，是将一部分国有企业，其中既有盈利的企业，又有亏损的企业，通过发行股票向全社会出售。在选定投标者时，一般通过拍卖方式，卖给出价最高的投标人，而不是只单纯出售国有企业股票。

第一个部分私有化的国有企业是新西兰银行，1987年将其两亿新股的一半卖给了布赖尔利投资公司，另一半公开出售给公众。第一个完全私有化的企业是新西兰钢铁公司，其中89%的股份卖给了Equiticorp公司，但这家公司没多久就破产了。

截至1994年底，新西兰政府先后向私人出售了铁路公司、电讯公司、航空公司、新西兰银行和国家保险公司等20多家国有企业，总价值达130亿新元。购买者大多是美、英、加、澳等国的公司。私有化所得到的资金大部分用于偿还政府所欠的公共债务。

私有化减轻了政府的债务负担，也使公司的经营状况得到了改善，提高了经济效益。改革前，国有资产增加值占GDP的12%，投资占国家投资的17%。改革之后，国有资产在经济中的份额下降到5%左右，但其质量却大大提高了。邮政、林业、煤矿等长期亏损部门都实现了扭亏为盈，林业部门甚至在一年之内就将7000万元的亏损变成了5300万元的盈利。

政府部门的首席执行官

在看到国有企业公司化、私有化取得的巨大成功之后，新西兰工党政府趁热打铁，将企业经营的成功经验应用到政府部门的改革中来。

1986年，新西兰总人口为330万，而为这330万人服务的公共服务部门雇员共有12.95万人，其中公务员8.85万，邮电局（银行和电信部门）的雇员4.1万。同时，在政府组织内部也存在着诸多矛盾：各部门目标不明确、不清晰；公务员职责混乱、责任不明；职能部门相互之间沟通不畅、效率低下等等。针对传统官僚制运作的种种瘤疾，新西兰工党政府顶住各方压力，下定决心改革公务员制度。

1988年，《国家部门法》出台，开始对政府机构的这些弊端进行改革，改革者“主张在政府公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制”，即重建并压缩中央政府的服务机构；引入竞争，通过市场机制让私人部门承包公共服务；以绩效考核和测评的方式提高效率。

新西兰这次政府组织形式和管理方式的变革，最大的变化莫过于在政府机构采取的“议行分离”制度，即政策建议与政策执行机构相分离，设立专门负责政策执行的机构，实现了政府“掌舵者”与“划桨者”的分离。

大型政府部门被分散成一些独立的功能部门，各部门负责人不再直接介入部门管理，其主要的职责就是提出本部门的绩效目标，至于如何达到这些目标，则由作为部门最高管理者的首席执行官负责。

首席执行官是新西兰公务员制度的一大特色，政府通过绩效协议聘用这些人员用于执掌具体事务，立法部门将聘用、解雇、薪金和工会谈判等权力从运行了75年的公务员制度转移到首席执行官手里，这等于取消了公务员的制度。同时，在行政部门内部的改革中，结束了对部局官员的永久性雇佣，代之以5年以内的合同雇佣。

这种上下级之间决策和执行分离的管理机制，精简了机构，强化了绩效责任，且将政府相当一部分的职能转移或下放给半官方或民间的机构。最终形成了“小政府，大社会”的架构，中央和地方政府都是“小而精”的建制，只负责提供交通、住房、供水、供电等公共服务，且只扮演政策统筹和调控角色，由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，真正成了超然于社会之上的公共管理者。

2013年5月10日，大河电力公司（Mighty River Power）公开发售部分股份，成为上世纪90年代以来新西兰首次国企私有化的电力企业。三大电力国企——大河电力、创世纪能源公司（Genesis Energy）以及子午线能源公司（Meridian Energy）是新西兰1987年电力改革的“产物”，由曾经拥有国家全部电力资产的新西兰电力公司（ECNZ）一分为三而成。

到20世纪90年代中期，新西兰公务员人数比改革前减少了60%，地方行政当局的数目由700多个减少到73个，许多政府部门的人数甚至还不到100人，改变了以往人浮于事的情况。政府的财政赤字大幅下降，1994年开始出现盈余——这是许多年来破天荒的头一次。

“最清廉七连冠”

2012年全球清廉指数报告显示，新西兰再次蝉联第一，连续7年位居榜首。新西兰的“清廉”形象其实也可以追溯到30年前的改革。

在注重产出和结果导向的影响之下，政府的管理从传统的过程管理转向绩效管理，并将这种绩效管理扩散至整个公共服务领域。

新西兰绩效改革的激进程度，只有撒切尔夫人在英国推行的“下一步行动方案”可以与之相媲美。《公共财政法》就将绩效预算上升到了法律高度，其规定，议会的每笔拨款必须有明确的目的，并按部门向公众提供公共产品和公共服务所需的费用计算。同时，议会拨款没有预算外支出，更新资产必须首先从本部门的资金中支出，不够才能申请议会增加拨款。议会如此严格地监督政府预算的执行，不仅使政府使用纳税人的钱完全透明，还能全面考核政府部门预算执行的目标及绩效。

不论是对公共服务提供方式的改革，还是对政府结构的变革，都折射出这种绩效管理的光芒。这样，在不增加政府支出的同时提高了效率，也使得政府部门必须将其支出细则公开，提高了财政的透明度。

1992年以后，政府部门的财政开支减少了3%-4%。其中，1992年6月结束的财政年度中，310亿美元的预算中实际节约了约15亿美元，公共服务的质量得到了显著的改善，政府的资金和资产得到了更好的利用，地方政府的过度开支得到控制。

从1984年到1994年，新西兰经济触底上扬。经济增长率从1991年的0.5%上升到1994年的6.3%，通货膨胀率到 1994年下降为1.8%。十年改革，在缓解政府的财政危机、信任危机和治理危机方面也发挥了重要作用，有效地提高了公共服务的质量，新西兰开创了政府治理的新面貌，行政效率和经济效率一度被认为达到了当时的世界最高水平，被一些观察家们视为“世界领袖”。

我国目前正积极稳妥推进行政管理体制改革，毫无疑问，新西兰行政改革中的部分经验能带给我们理论思考和实践启迪，对于推动我国国企改革、规范行政审批、完善公务员制度等方面具有理论和实践上的参考价值。