冯文林，帅 娟，姚 红，邓 波，魏莲芳，汪小林，冯 荣

（1.四川警察学院 四川泸州 646000；2.四川省公安厅 四川成都 610041）

四川特种行业治安管理创新调查研究报告

冯文林1，帅 娟2，姚 红2，邓 波1，魏莲芳1，汪小林1，冯 荣1

（1.四川警察学院 四川泸州 646000；2.四川省公安厅 四川成都 610041）

特种行业随着社会经济的发展发生了很大的变化，治安管理出现了很多新情况、新问题。为了使特种行业治安管理更好地服从和服务于经济建设，调查研究特种行业管理中出现的新情况、新问题是强化特种行业治安管理的根本，是建立和完善特种行业治安管理法律法规的基础。课题组重点调查了我省当前旅馆业、印章业、废旧金属收购业、开锁业四个方面的现状和问题，并从理论上进行了分析研究，创新性地提出了一些解决问题的措施和方法。

特种行业；治安管理创新；调查研究；旅馆业；印章业；废旧金属收购业；开锁业

编者按：特种行业是公安机关预防、发现、控制违法犯罪活动的一个重要阵地，是治安管理的难点和重点。随着社会经济的发展，特种行业发生了很大的变化，加之国务院行政审批制度改革后，公安机关对大部分特种行业的行政审批权力被取消，管理手段减少、力度减弱，治安管理出现了很多新情况、新问题。《四川特种行业治安管理创新调查研究报告》是由四川省公安厅治安总队、四川警察学院治安系联合组成的课题组，经过半年时间对我省特种行业管理现状进行调查、分析、研究的基础上取得的初步成果，希望从理论上探索出能够适应现代社会经济发展的特种行业治安管理新制度、新方法，为我省特种行业治安管理更好地服从和服务于经济建设提供支持和帮助。同时，本课题也是“局校互动”的一次成功体验，是公安实践与公安理论结合的有效尝试。

特种行业，是指工商服务行业中所经营的业务内容和性质特殊，容易被违法犯罪分子利用进行违法犯罪活动，易发生治安灾害事故，依据国家和地方的行政法规，由公安机关实施治安管理的特定行业的总称。根据确认特种行业的法规层级和适用范围，特种行业分为全国性特种行业和地方性特种行业。如旅馆业、公章刻制业、典当业、废旧金属收购业等均有全国性法律规范加以明确，为全国性特种行业；此外，部分省市将旧手机交易业、开锁业、旧机动车交易业、报废机动车回收拆解业、机动车维修业、汽车租赁业、美容美发业纳入了特种行业管理的范畴。

特种行业的管理范围变化，特别是2002年国务院行政审批制度改革以来，原来界定的特种行业，从管理上产生分化，一部分特种行业法律依据较为充分，行业管理队伍稳定，其主管部门控制得力，较大地减轻了公安机关的治安管理压力，如典当业、拍卖业等；而另外一部分特业暴露出的管理问题较为突出，手段削弱。此外，加之新兴行业中一部分行业治安问题突出，治安隐患重大，亟需由公安机关实行特别管理。从我省地方公安机关反馈信息来看，也着重将精力放在一部分重点特种行业管理上来。

为此，课题组将旅馆业、印章业、废旧金属收购业和开锁业①作为重要标本加以研究，旨在通过调查摸清这几类行业基本状况，发掘存在的治安问题，提出管理举措，为四川省特种行业管理的统一立法提供参考。同时，也希望本研究能为国内其他省市乃至全国性立法提供参考。

特种行业从来都是公安机关预防、控制、发现违法犯罪活动的一个重要阵地，是治安管理的重中之重。以往我省各地各级公安机关在党委、政府的领导下，依靠行业职工，在加强特种行业的治安管理，落实安全防范措施，预防、控制和打击违法犯罪活动等方面做了大量工作，有效的保护了行业的合法经营，保障了广大人民群众生命财产的安全。

但随着改革开放的不断深入和发展，城乡经济变得十分活跃，旅馆业、印章业、废旧金属收购业等成倍增长，个体经营越来越多，中外合资经营的宾馆、饭店也逐年增加。由于治安管理工作跟不上，漏管、失控现象严重，违法犯罪人员利用特种行业落脚藏身、盗窃、诈骗、赌博、卖淫、窝赃、销赃等各种违法犯罪异常突出。加之国务院行政审批制度改革后，公安机关对特种行业的大部分行政审批权力被取消，管理手段减少、力度减弱、难度加大，治安管理出现很多新情况、新问题，因此，为了使特种行业管理更好地服从和服务于经济建设，就必须进行治安管理创新方面的调查研究，探索出能够适应现代社会经济发展的特种行业治安管理新制度、新方法。2010年6 月26日至29日，全国公安机关社会管理创新工作座谈会在广东深圳和广州举行，会上，国务委员、公安部部长孟建柱强调：全国公安机关要着眼经济社会发展大局，顺应社会建设进程，解放思想、勇于探索，充分发挥我国政治优势、现代科技作用和基层创造精神，统筹整合各方面资源，积极推进社会管理创新，努力走出一条公安机关社会管理工作新路子。

一、四川旅馆业治安管理创新调查研究

（一）四川旅馆业治安管理现状。

旅馆业作为向顾客提供住宿、餐饮、休闲、娱乐为主的第三产业，由于其经营性质，极易成为违法犯罪分子落脚藏身、窝赃销赃、卖淫嫖娼、吸毒贩毒、赌博等违法犯罪之所，历来都是公安机关治安管理的重点行业，最早1987年国家颁布的《旅馆业治安管理办法》就明确规定旅馆业属于特种行业。即使目前国务院取消了大部分行业的行政审批，但旅馆业作为公安机关“确需保留的行政许可项目”，仍然予以保留。

改革开放以来，随着人、财、物流动的加快，旅馆业得到了极大的发展，数量急速增加，各种宾馆旅店层出不穷，家庭旅馆、个体旅店应运而生，且大多数都没有正式办证，属于非法经营。但这些小旅馆，入住手续简单、价格便宜，成为外来务工者、一般旅客和学生的首选，这些无证旅馆极易成为藏污纳垢和违法犯罪处所。可见，规范和加强旅馆业的治安管理，对于确保社会治安稳定，减少各种违法犯罪，意义非常重大。

旅馆业的管理要顺应社会发展的需要，不能一味的强调关、停和进行打压，这样不利于经济的发展。为了使旅馆业更好的服务于经济建设，我们必须不断地探索旅馆业治安管理的创新，找到适应市场经济发展的旅馆业管理新方法。

四川作为我国西部社会发展水平最高的地区，无疑会在引领西部发展的过程中起到举足轻重的作用；同时，四川是全国旅游资源最丰富的省份，其自然及人文景观具有很强吸引力。旅馆业作为旅客住宿、餐饮、休闲、娱乐的行业，四川旅馆业必将进一步发展。

1.四川旅馆业现状。

（1）数量激增。改革开放三十年来，由于人口数量的急剧增加和流动速度的加快，四川旅馆业得到了极大的发展，据统计：截止2008年3月，全省共有注册旅馆16842家，而到了2012年7月，就急增到21391家，年增率6.75%。

（2）多集中在各级城市市区。城市旅馆一般占一个地区旅馆总量的一半以上。例如：宜宾市翠屏区现有大中小宾馆旅店318家，市中区占了一半以上。

（3）中小旅馆比例大。截止2011年8月，四川全省共有30张床位以下的旅馆14275家，占旅馆总数的71%。宜宾市翠屏区现有大小旅馆318家，其中规模小、投资小、50张床位以下的中小旅店共297家，占总量的93.4%。

（4）档次、功能变化大。拒不完全统计，四川现有星级酒店4706家，其中，一星级4167户，二星级401户，三星级86户，四星级31户，五星级21户，从星级酒店的绝对数量来看，比以往数量大幅度增加。截至2010年底，在成都有意向、立项和已开工的五星级酒店项目已达35家左右。报告显示，到2015年，成都全市预计将有50家五星级标准酒店开业运营，数量是现在的3倍以上，位居西部第一。从这些数据来看，旅馆向高档次、多功能发展的趋势明显。

2.四川旅馆业治安管理现状。

（1）旅馆业治安管理法律法规滞后。我省当前旅馆业管理的主要依据是2011年1月8日修订后的《旅馆业治安管理办法》（以下简称《办法》）和1997年12月29日四川省人民政府令第103号发布实施的《四川省旅馆业治安管理实施办法（修正）》（以下简称《实施办法》），这两部法规所规范内容与当前旅馆业的治安管理存在较大的不适应。

主要表现在：一是旅馆业的经营范围已由过去单纯接待旅客住宿发展到酒店式公寓、家庭式旅店，以及向社会公众提供洗浴、足疗、按摩等多功能服务的经营场所，旅馆业经营范围已发生了较大改变。二是旅馆业对住宿人员的入住登记方式已由过去的手工登记、每天派人送旅客登记薄到派出所变为了现在通过信息系统采集、录入、传输旅客信息，公安机关对旅馆业治安管理的方式已发生根本性变化。三是公安机关对旅馆业监管处罚的依据由《治安管理处罚条例》变为了《治安管理处罚法》。四是旅馆业作为公安机关行业场所控制的重点之一，在管理过程中出现诸多新问题、新情况，需要更加严格的管理。由此，无论是《办法》还是《实施办法》都已不能完全适应当前的管理需要。

（2）无证经营现象还比较突出。据四川省公安厅统计数据显示：截至2012年6月30日，四川全省纳入旅馆业治安管理信息系统管理的21391家旅馆中,“无证”旅馆为202户，占0.9%，其中宾馆118家、留宿洗浴场所9家、农家乐、家庭旅馆等提供住宿服务的经营单位75家。如果考虑未纳入旅馆业治安管理信息系统的“旅馆”和不挂牌匾打游击等方法暗地经营的旅馆，无证旅馆数量和比例还将更大。

（3）旅馆自律性不够。 能否严格按照《办法》、《实施办法》的规定进行旅客登记等，更多的是需要依靠旅馆自身的自律。不可否认，在川内的任何一个地方都或多或少地存在着诸如“一人登记多人住宿”、“本人登记他人住宿”等违法情况，究其原因，最根本的还是公安机关的执法不严，这就极易使得旅馆间的不正当竞争。换句话说，就是促使旅馆自律的客观外部环境还较差。

（4）旅馆业治安管理信息系统成效显著，但系统建设的推进速度较慢。据四川省公安厅统计数据显示：2009年四川全省通过旅业系统共抓获上网逃犯802名，2010年，四川全省通过旅业系统共抓获上网逃犯1774名，2011年全省公安机关通过旅馆业治安管理信息系统自动报警2181起，共抓获“网上”在逃人员1823人，2012年1-6月，通过旅馆业治安管理信息系统共抓获“网上”在逃人员564人。由此可见，利用旅馆业治安管理信息系统进行的行业控制效果非常显著。

但从上图所示2002年以来全省旅馆业治安信息系统的安装表来看，四川旅馆业治安管理信息系统建设的推进速度仍然较慢，而且始终未能实现系统的全覆盖。

（5）创新管理成效推广应用率不高。四川各地公安机关治安管理部门在旅馆业的治安管理中，都在积极想办法搞创新。其中，宜宾市的积分管理，宜宾市翠屏区的等级化管理、有奖巡查，泸州市的星级化管理等都在一定范围内起到了一定的效果，但推广应用性都不高。

（6）中小旅馆管理难度较大。中小旅馆依其价格低廉、入住手续简单，即使在安全、卫生、环境等方面问题很多，但市场空间依然很大。特别是一些无证旅馆大量涌现，给治安管理带来很大的困难。

（7）利用旅馆业进行违法犯罪的现象仍然比较普遍。旅客进入旅馆入住后，空间相对封闭，极易发生卖淫嫖娼、吸毒、敲诈、强奸、盗窃、抢劫、绑架等违法犯罪现象，目前仍然没有切实可行的办法进行管理。

（二）旅馆业治安管理存在的问题。

1.旅馆业自身管理存在的问题。

（1）违规行为比较突出。主要表现在：未经公安消防机构核准，擅自重新装修，改变旅馆内部结构；违规使用电器或私接乱拉电气线路；私自增加床铺，堵塞安全通道；消防设施不足或灭火器材已过期不能使用等等。

（2）住宿登记管理制度执行不严。主要表现在：“不登记住宿”、“一人登记多人住宿”、“一人登记开多个房间”、“无证人员住宿”以及“本人登记他人住宿”；部分旅馆存在对旅客信息不输、漏输、错输、输入后不及时传送。

（3）发现问题不及时报告。对发生在旅馆内的违法犯罪活动知情不报、不闻不问；有的甚至与违法犯罪分子相互勾结，充当信息提供者，特别是在卖淫嫖娼方面表现最为明显。据笔者随机走访调查，几乎所有单身入住旅馆的男性，在入住不到半小时的时间内都有过“需要特殊服务吗”的经历。

2.旅馆业治安管理主管机关存在的问题。

（1）顾虑多。主要表现在：对那些资金短缺，场地、位置、床位数、消防设施等条件难以达到标准和要求、没有取得《特种行业许可证》，由弱势群体开办的私人小旅馆，由于涉及民生问题，是取缔，还是引导经营，以及如何引导经营，难以把握，顾虑较多。

（2）管理观念和手段陈旧。面对旅馆业出现的新情况、新问题，部分民警仍习惯用事后处理的方式予以处理而未进行前置性预防，使得预警研判机制不完善，有的民警甚至还未掌握旅馆业信息系统的核心操作，导致基础工作处处被动，管理效率大大降低。

（3）联动机制不健全。当前，公安机关同其他职能部门间的联动机制还比较缺乏，工作上基本都是单打独斗，使得信息掌握不够全面，不能对旅馆业进行有效管控。

（4）检查走过场。受其他大量警务工作的牵制，民警对旅馆日常管理处于被动应付状态，日常检查“走过场”，工作疲于应付，很难及时了解和掌握旅馆中存在的治安问题。

（三）四川旅馆业治安管理创新思考

1.积极推进地方立法。针对旅馆业经营发展和管理中出现的新情况、新问题，需要有与之相适的管理依据。

近年来，全国各级公安机关治安管理部门在旅馆业治安管理工作中，都强烈感到现有的法律法规已不适应工作需要，强烈呼吁尽快修订《旅馆业治安管理办法》，在此背景下，2010年12月，公安部在苏州召开的有关行业场所治安管理工作会上，将《旅馆业治安管理条例（修订稿）》提交了与会者讨论。同时，通过公安内网广泛征求各地公安机关的意见。四川也从2011年6月以来加强了调研工作，并形成了《四川省旅馆业治安管理办法》修订稿。

建议《四川省旅馆业治安管理办法》应该完善以下几个方面的规定：一是旅馆业开办的规模、安全条件必须明确。例如：人均面积最少多少、床位数最少不低于多少；消防设施设备条件等等。二是进一步细化旅馆业违规取缔的条件。使操作性更强，防止执法的随意性，有效保护从业者的合法权益；三是进一步细化旅馆业治安检查规范。如检查次数、检查内容等；四是进一步规范旅馆业治安责任奖惩制度。明确表彰、奖励的条件；确定具体处罚方式，加大处罚力度。

2.强力推进旅馆业治安管理信息系统建设和管理水平。旅馆业治安管理信息系统对旅馆业的控制效果明显，但要尽快解决旅馆业治安管理信息系统的建设速度和利用率问题。

（1）大力宣传、推广。通过电视、广播、报纸、网络等多种平台大力宣传旅馆业治安管理信息系统对流动人口管理和查控重点嫌疑对象所起到的重要作用，调动旅馆业主安装信息系统的积极性；对于经济条件较差的一部分旅馆业主，可按“分步推广、分批安装、稳步推进”的原则，积极进行系统建设。

（2）强化与工商部门的协调，把旅馆业治安管理信息系统建设作为旅馆业准入的条件之一。新开办旅馆，未安装旅馆业治安管理信息系统的，公安机关治安管理部门不再核发许可证、，工商管理部门也不核发营业执照。原有旅馆业在限定时间内拒不安装的，一律取缔其经营资格。

（3）抓使用和管理。要通过组织培训，日常检查，定期奖惩等手段，充分调动和监督旅馆业治安管理信息系统的使用，对不按规定使用系统，不坚持入住登记制度，漏录、不录、迟录的业主，要及时给予警告和处罚，

3.建立和完善旅馆业各项管理制度。

（1）严格从业人员的准入审查制度。防止有违法犯罪不良记录的人员进入该行业。

（2）完善从业人员工作培训制度。要把强化旅馆业治安管理信息系统的录入、上传等培训工作作为旅馆业治安管理的一项重要工作任务来抓，做到凡进必训，信息录入准确，上传及时。

（3）落实治安承包责任制，建立岗位责任制度。旅馆业主和从业人员，都要结合各自不同的工作性质和任务，建立和明确岗位职责，签订“治安责任书”，层层把关，不留治安隐患和漏洞。

（4）加强从业人员的法制教育和安全防范制度教育。旅馆从业人员接触社会阴暗面比较多，极易受不法人员的腐蚀和引诱，公安机关要加强对旅馆业从业人员的法制教育和安全防范制度教育，提高他们的法制观念和安全防范意识，严格把好登记审查关和服务观察关，一旦发现可疑人员、可疑情况，必须及时报警。

4.建立旅馆业自律和外部监督机制。行业能否自律，依靠公平竞争的客观外部环境。公平竞争的客观环境则需要公安、工商、旅游、商务等部门合力营造。

（1）严厉打击无证经营的地下旅馆和非法从事旅馆业经营的行为，给合法经营者的合法经营以法律和行动上的支持。

（2）建立旅馆业行业协会。旅馆业行业协会作为旅馆业业主权益保护者，在许多方面可起到公安机关起不到的作用。一方面行业协会可以规章建制，抵制旅馆业不正当的竞争行为，加强行业自律；另一方面它可以更方便地发现违法违规经营行为，使得问题解决得更快、更有力；第三，它可以进行旅馆业从业人员的培训，建立诚信制度。旅馆行业协会的建立可以区县为单位。

（3）强化第三方监督，特别是旅客的监督。具体做法可以是：在每个旅馆的前台张贴“民警提示”，把“四实登记”内容向旅客告知，同时告知旅客，不按“四实登记”内容登记的可以举报并获得免费入住的奖励。通过这样的“民警提示”不但可以提高旅客及其他第三方的举报积极性，也可提高旅馆业的自律意识。

5.加强对小旅馆的治安管理。

（1）因地制宜，分类治理。按其地域、经营者和消费对象、价位等对小旅馆进行分类治理。如在火车站、汽车站周边的小旅馆，由于价格低廉，交通方便，入住自由，非常适合低收入流动人口的消费需求，易存在诈骗、卖淫嫖娼等现象，社区民警、专管员要经常了解旅馆的经营情况，治安管理信息系统建设应用情况，将其记录在册，定期通报；对于城中村那些设施陈旧，条件简陋，消防等设施严重不合格的小旅馆，需要通过加大对私有住宅不法利用的查处力度，清理城中村违法违章建筑。可对外来人口聚居区进行集中管理，选出信息员，培训监督检查人员，要求定期向公安机关治安管理部门报告情况。

（2）对于因条件不具备而一时不能直接上传信息的小旅馆，也不应一味地采取取缔的方式，可以通过各种切合实际的方式解决问题。如信息的采集，可采取不同形式的联网制度，单独联网、联合联网、挂靠联网；网络传输做不到的情况下，也可以先采用手机发送短信的方式，还可以建立城中村流动人口管理站，将旅客的信息报送到管理站，由管理站进行传输。给这些小旅馆生存空间，使其在经营发展过程中逐步解决相关问题。

（3）将小旅馆融入到社区管理中，实现管理的社会化。可以试行社区小旅馆几家集体办证的办法，统一管理。发挥社区干部、物业管理的作用，加强对小旅馆的日常监督检查。

（4）以市场化手段推动小旅馆业的升级换代。促进正规旅馆的发展，尤其是快捷酒店等经济实惠型旅馆的发展，以挤压不法小旅馆生存空间，并进一步引导其升级换代，实现自然淘汰。

6.积极探索和推广旅馆业“积分制”治安管理模式。积分制治安管理模式，是指公安机关治安管理部门以1年为1积分周期，制定旅馆业治安管理工作考核评价机制的一种方法。考核评价指标主要有：违法违规、协助查破案件、抓获在逃人员等情况，年终，依据指标考核积分情况，最终综合评定旅馆协助公安机关进行治安管理工作的总积分，并作为旅馆年终奖惩标准。

宜宾等地的做法是：以1年为1个积分周期，每家旅馆的初始积分均为12分。一个积分周期结束后，积分恢复为初始积分。检查中如发现有违反相应法律规定行为的旅馆，公安机关依法予以处罚，并同时给予相应扣分，如果协助公安机关抓获违法犯罪嫌疑人员或提供违法犯罪线索，则给予相应加分，对得分高的旅馆减少检查监督频率，反之则增加检查监督频率。对一个积分周期内，积分为负的可做出限期整改、停业整顿等决定，对连续两年内积分为负的可做出吊销许可证的处罚。

二、四川印章业治安管理创新调查研究

（一）四川印章业治安管理现状。

为了加强对印章刻制业的治安管理，规范和提高印章制作工艺，防范、打击制售假印章、假证件等违法犯罪活动，维护正常的社会经济秩序，根据《国务院关于国家行政机关企业事业单位社会团体印章管理的规定》（国发〔1999〕25号），公安部于2000年又专门下发了《关于贯彻执行〈印章治安管理信息系统标准〉的通知》（公通字〔2000〕36号），要求全国各地贯彻执行印章治安管理信息系统标准，在全国范围内开展印章治安管理信息系统建设。印章治安管理信息系统建设是全国公安机关“金盾工程”重点项目之一，是公安信息化建设和科技强警战略发展规划的重要组成部分，也是公安机关为构建和谐社会提供诚信保障的具体措施。

纳入网络管理的印章主要包括国家、政党、公司、企业、社团等单位组织的法定名称章和冠以法定名称章的专用业务章、财务章、合同章等，还有这些单位组织法定代表人及财务负责人等具有法律效力的个人名章。目前，四川各地公安机关都积极规范印章业信息系统建设，加大印章上网力度。公安机关治安管理部门结合实际，抓住重点，突破难点，狠抓印章业审批、上传等管理，积极主动与工商、地税、国税、银行等职能部门配合，加大“六类”印章中发票专用章的上网力度。为避免各印章企业无序竞争，系统建设中，按照属地管理原则进行管理，积极查处印章违法行为，保障印章治安管理信息系统建设有序地展开。系统建成后，对全省印章治安管理信息系统使用情况做每月通报和季度考核评分。截止2012年6月，全省共有公章刻制企业68家，202个审批点，印章信息总量为320万条，全省实现联网实时上传。以2011年为例，四川印章业治安管理信息系统向企事业单位提供咨询12,073次，向律师事务所提供咨询481次，向金融单位等提供咨询823次，向其他单位提供咨询2,289次；提供治安案件线索192次，提供刑事案件线索45次；查处治安案件52件，治安拘留27人，查破刑事案件15件，刑事拘留15人；累计涉案金额33,598万元。印章治安管理信息系统规范了印章业的治安管理工作，使查验和比对等管理措施更为严密，使不法分子无空可入、无隙可钻，伪造印章犯罪明显减少，节省了公安、司法机关和涉案单位大量的人力和物力。假印章被有效地遏制，假证件、假文凭等也就失去了存在的意义，其社会效益十分显著。

（二）四川印章业治安管理存在的问题。

1.印章的审批工作存在不规范现象。有些地方公安机关治安管理部门对印章的审批工作极不规范。一是公安机关治安管理部门对国家机关、企事业单位和社会团体刻制公章的申请没有完全按照《公安部印章管理办法》和《四川省印章业治安管理工作规定》的有关条文来审核，没有完全贯彻“六类”印章网上审的原则，放松了准入的门槛；或者不及时办理准刻证明，使许多单位的公章业务不能及时开展，单位存在不同程度的不满情绪。二是公安机关治安管理部门对没有准刻证明却私自刻制公章的单位和刻制业不及时做出处理，导致私刻公章行为的屡屡发生。三是公安机关治安管理部门在办理印章刻制备案手续时把关不严，没有建立完善的档案资料以备查。有些地方公安机关治安管理部门在对印章的备案上存在草率了事、该备案的不备案或者备案不详细的不良现象，极不利于印章的规范管理。

2.印章治安管理信息系统的建设还待加强。印章治安管理信息系统是一个自上而下的分级管理网络，印章的审批、制作和识别的全程网络化管理实现了全国印章信息的共享。印章治安管理信息系统改变了印章管理依赖纸和笔，鉴别依赖眼和手的状况，提高了印章管理自动化程度和各个环节的工作效率。通过网络管理，能够有效地发现犯罪、预防犯罪和打击犯罪。印章治安管理信息系统是公安信息化建设的重要内容之一，已纳入四川“大情报”信息系统，实行了全省信息资源共享。目前，虽然四川各地公安机关治安管理部门的印章治安信息系统建设在紧锣密布地开展，而且许多地方已经建成并投入使用，但是系统建设还有待加强。具体表现为：一是很多企事业单位应用网络印章的意识还不强，实际执行中对公安机关的做法缺乏理解，甚至不是很配合；二是各地公安机关治安管理部门对自己所在辖区的公章使用情况底数摸得还不清，推广印章治安管理信息系统存在遗漏的现象，而且已入网单位变更后其印章的信息更新也不及时；三是印章治安管理信息系统的工作人员对系统还不熟悉，对信息采集的内容和录入的标准把握不准，导致错录、迟录、漏录、不录、误传、漏传、不传印章信息等现象时有发生。

3.非法刻制公章的行为仍然存在。一些地方的不法分子，为了追求经济利益铤而走险，非法刻制公章（尤其是私刻发票专用章）的现象较为突出。公章刻制定点单位、各类印章刻制门店、证章店、刻字社、复印店、广告招牌店、刻章摊档等都不同程度地存在非法刻制公章的行为。其具体表现为三种形式：刻制店私自承接未经公安机关治安管理部门审核的公章，偷偷地刻制并收取高的费用而不出具任何发票和收据；或者刻字店擅自将承接来的业务转给他人刻制而收取一定的中介费用，但承接的刻字店往往有相当部分没有准刻证明；或者复印店、广告招牌店、刻章摊档等未办理刻制公章特种行业许可证而擅自经营印章刻制业务。这类非法刻制公章的行为极有可能引发合同纠纷，使企业蒙受重大经济损失。甚至一些经营印章业的个体户为了获取“巨额利润”，利用管理漏洞，违反印章业治安管理规定，未经公安机关治安管理部门批准私刻相关印章进行违法犯罪活动。各地公安机关已经查处了多起此类案件。

4.印章业缺乏规范的行业自律行为。随着市场经济的发展，政府不可能也没有必要把一切社会事物都亲自管起来，可以依靠各种社会中介组织参与和承担，这就是行业管理的社会化。而行业的自律行为对行业的发展起着极其重要的作用，印章业也不例外。地方成立印章业协会可以达到以下目的：一是协会引导企业自觉维护市场秩序，不哄抬印章价格，不恶意压低印章价格，共同建立公平理性的竞争环境；二是协会组织对企业的刻字人员和业务人员培训考核，达标执证上岗；三是协会成为印章企业与公安机关沟通的桥梁和纽带，共同建立公平、公正的印章市场新秩序。四川各地印章的行业协会大多没有成立，缺乏统一的行业自律行为。而各地印章企业众多，从业人员不计其数。同时，厂家分散、归口不一、管理也显薄弱，影响了行业的健康发展。这都是印章业缺乏行业自律而导致的不良现象。

（三）四川印章业治安管理创新思考。

1.严格规范印章业的审批工作。根据《公安部印章管理办法》和《四川省印章业治安管理工作规定》的有关条文规定：公安机关治安管理部门对国家机关、企事业单位和社会团体刻制公章的，应办理并出具准刻证明，公安机关治安管理部门对刻制公章的合法申请应当及时办理准刻证明。凡是申请经营公章的企业，须经省级公安机关审查批准，向所在地工商行政管理部门申请登记、领取营业执照后，方准开业。对公章企业承接手续不全、无公安机关出具准刻证明的刻章业务，情节严重的，要取消其制作公章的资格，并依法予以处罚；对其他印章企业非法承制公章的，一律取消承制印章的资格。各地公安机关治安管理部门对印章的备案上应严格按照公安部和四川省公安厅的规定来办理，备案的内容力求做到详细、全面，不遗漏。

2.进一步加强印章治安管理信息系统的建设。一是加大宣传力度，切实提高单位应用印章治安管理信息系统意识。各地治安管理部门可利用派出所大力强化应用印章治安管理信息系统的宣传工作，宣传的方式有：在县电视台播出滚动字幕，大力宣传防伪编码印章的作用，告诫群众避免印章诈骗；出动宣传车，悬挂宣传条幅，张贴宣传标语，送发告知书；深入辖区行政企事业单位和个体工商户等地点，发放换用防伪编码印章告知书，积极与辖区工商、税务部门协调联系，按照省、市两级文件精神，在办理营业执照和税务登记证过程中，引导办证的企业、个体工商户到公安机关治安管理部门办理印章审批手续；公布举报电话，发动群众检举揭发，获取制刻假印章、办假证等违法犯罪线索。

二是应积极摸清所在辖区的公章使用情况底数，大力推广防伪编码印章的使用，及时更新已入网单位变更印章后的信息内容。各地公安机关治安管理部门可联合工商部门，对辖区进行摸底调查，并制定相关措施，确保各企事业单位进行印章的更换。同时，治安管理部门可深入辖区企事业单位和个体工商户进行走访，要求国家机关、企事业单位、社会团体、民间组织和工商户等如需申请刻制单位名称专用章、财务专用章、纳税人（单位）发票专用章、合同专用章，以及法定代表人名章等公章的，都必须向所属公安机关治安管理部门提供单位证明材料、法人证明、营业执照等相关证明文件，由治安管理部门依法进行审批备案，审批备案后要按照规定通过印章系统刻制制式规格的防伪编码印章。

三是加强印章治安管理信息系统工作人员的培训，严格落实印章信息的采集、录入和传输制度。在印章业的治安管理工作中，公安机关治安管理部门应坚决杜绝错录、迟录、漏录、不录、误传、漏传、不传印章信息问题的发生，确保刻制防伪编码印章信息的采集、上传率要达到100%，确保印章系统数据鲜活完整。各地公安机关治安管理部门应严格按照《公安部印章管理办法》和《四川省印章业治安管理工作规定》细化印章信息的采集和录入标准，并将印章业治安管理信息系统建设纳入各单位全年治安管理工作目标考核。各地公安机关治安管理部门可指定专人负责印章的更换、信息采集、信息录入等项工作的督促检查。地方公安机关治安部门可会同工商、税务等相关部门采取措施，印发公告和出台印章业治安管理入网工作的通知，加大印章业治安管理信息系统建设力度。

3.加强对非法刻制公章行为的查处和打击。各地公安机关治安管理部门在印章业治安管理工作中，要按照“严打、严管、严罚”的原则，采取强有力措施，严厉查处和打击各类违法刻制印章的行为。一方面，要加大日常监管力度，积极会同工商等部门，对本地印章刻制点进行全面排查摸底，了解掌握本地刻制经营点的底数、单位内部管理及经营状况，从业人员等基本情况，严格规范经营刻制业的审批，强化对印章业技术人员的管理和法制教育。对不具备公章刻制资格的经营单位和个人，严禁其承接公章刻制业务。另一方面，坚持把打击制贩假证、非法刻制公章等违法犯罪和规范印章业治安管理秩序作为日常管理工作的重要内容。基层民警要结合日常工作，积极开展清查行动，定期和不定期对辖区印章业进行检查，督促建立健全各项治安管理制度。对非法刻制公章的摊点、业主要坚决依法予以取缔，并给予治安处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任。同时，对街头刻制印章小广告进行集中清理，通过小广告上的电话号码开展案件侦查，力争从源头上遏制非法刻制印章等违法犯罪活动。

4.规范印章业的行业自律行为。各市、县公安机关治安管理部门应积极协调地方成立印章业协会，正确引导各印章企业严格遵守公安部《印章业治安管理办法》的规定，进行行业自律，坚决抵制私刻印章、制造假章假证等违法犯罪活动。印章业协会应当与地方公安机关治安管理部门签订“印章业自律承诺书”，根据国家相关法律法规的规定，制定相应的行业公约，规范职业道德，建立印章业诚信自律机制，提高印章企业守法、护法和自律意识，维护行业的社会信誉，反对和遏制恶意低价竞争行为，确保行业更好地为经济发展保驾护航。印章业协会应积极促进行业发展，着力发挥桥梁纽带和参谋助手两大作用以及服务、协调、自律三大职能，协助公安机关治安管理部门做好行业管理工作。查处印章业中的各种违法违规行为。

三、四川废旧金属收购业治安管理创新调查研究

（一）四川废旧金属收购业治安管理现状。

近年来，随着改革开放的不断推进和经济建设的持续快速发展，在国家一系列优惠政策的支持下，特别是国务院实行行政审批制度改革以来，公安机关治安管理部门取消了对废旧金属收购业的审批，致使废旧金属收购单位无序增长，业主与业主之间恶意竞争加剧，流动收购人员大量增加，收、销赃等违法违规问题时有发生。公安机关如何加强高危行业的治安管理，建立废旧金属收购业有效管理机制，堵塞销赃渠道，减少案件的发生，成为各级公安机关治安管理部门必须着力解决的问题。

1.废旧金属收购站（点）数量激增。2002年11月国务院决定取消的第一批行政审批项目中包括“设立生产性废旧金属收购企业特种行业许可”。自从废旧金属收购业的行政审批取消后，随着市场经济的不断深入，废旧金属收购业总体趋势是规模不断增加和扩大，收购站（点）和从业人员数量激增。2007年12月自贡市公安局治安管理部门在全市范围内开展了集中清查废旧金属收购站（点）统一行动，共排查生产性废旧金属站（点）222家，非生产性废旧金属收购站（点）354家。成都市公安局治安管理部门2008年5月至8月开展的废旧金属站（点）的全面摸排核查，全市已登记的废旧金属收购站（点）达到1147家，其中个体工商户1072家、企业75家。2009年，宜宾市公安局治安管理部门共排查清理非生产性废旧金属收购站（点）606个，从业人员622个（不含流动收购人员）。2010年，泸州市公安局治安管理部门在废旧物品收购站（点）专项整治行动中共清查废旧金属收购站（点）达到962个，其中个体工商户730户、企业232户。经过多年的发展，遍布我省城乡的废旧金属回收网络和体系已初步形成，并呈现快速发展趋势。

长期以来，废旧金属收购业作为特种行业，国家实行从严控制、从严管理的政策，近几年随着市场经济的发展，尤其是2003年取消对废旧金属收购业的特种行业许可审批后，该行业出现了爆炸式发展，从业人员数量剧增，整个行业呈现无序竞争局面。治安隐患十分突出。

2.经营主体结构复杂。从经营人员构成情况来看，既有当地常驻人口，也有外来流动人口；从经营方式来看，多为家庭式经营，尤其是废旧物品收购站（点）以夫妻共同经营居多，他们既收购各种废旧金属，也收购其它废旧物资；从经营主体性质来看，既有废旧金属个体工商户收购点，也有废旧金属收购企业，其中又以个体收购居多；从经营模式来看，既有定点收购单位和摊点，又有流动上门收购人员。经营主体结构的复杂性导致了管理部门往往难以监管，收购市场秩序极为混乱。

3.违规违法经营现象突出。随着各地废旧金属站（点）的无序增长，行业之间的不正当竞争及利益驱动导致违规、违法经营行为增多。加之从业人员法制意识普遍不高，不遵守规定进行收购的现象比较突出，造成管理上的混乱。从调查情况来看，违法违规经营主要包括：

（1）无证照经营。取消行政审批后，特别是近年来新增的废旧金属收购站（点），很多未办理任何手续，没有任何证照，随意设立站、点，流动收购。从全省各地公安机关近年来摸排整治情况来看，个别地方无证照经营者占到一半以上，特别是流动收购人员，基本属于无证经营。这些收购人员对收上来废旧金属不问来处一律照收，收不上来时就踩好点，在无人看管或看管松懈时盗窃物品，有的甚至与工地、厂矿、企业等人员内外勾结，进行监守自盗。

（2）超范围经营。部分从业人员法制意识淡薄，受利益驱使，铤而走险，不分类别，随意收购生产性废旧金属的情况严重，加之部门监管、控制不力，呈失控状态。部分有证照经营者，超出规定的“非生产性”经营范围，有的还成为收赃、销赃的场所。违规经营带来的不仅是治安问题，还有更多是消防、安全、环保、市场经营秩序等一系列问题。

（3）开业后不到公安机关治安管理部门备案的情况显著增多。取消行政审批后，虽然规定从业人员应当在规定时间内到当地派出所备案，在其开业前要接收公安机关检查，但在实际工作中，经营人员在办理营业执照后，大多不到公安机关治安管理部门备案登记，致使公安机关不能及时掌握情况，即便公安机关治安管理部门在开业前进行了检查，发现了一些问题，但业主已领取工商营业执照，公安机关根本没有约束力。

（4）废旧金属收购站（点）在一定程度上成为销赃渠道。废旧金属收购站（点）数量的激增，为违法犯罪分子打开了方便之门。一些从事废旧金属收购的企业、个体工商户和个人唯利是图，只要能赚钱，收购生产性废旧金属不登记，不问货物来源，明知是赃物仍照收不误 ，然后加价倒卖，从中牟利。更有甚者，有的无证经营业主还与不法分子勾结，倒卖生产原料，盗窃电线、护栏、井盖等公共设施，成为不法分子销赃、窝赃的途径。

4.废旧金属收购业自律机制弱化。废旧金属收购业经营单位规模往往较小，各自为战，很难形成集中统一的行业组织，缺乏自律和约束机制。政府主管部门又不能以行政命令等手段对企业的某些经营行为进行直接管理，导致经营纠纷、行业矛盾、不当竞争，得不到协调和解决。因此，废旧金属回收业应尽快建立自己的行业组织，规范行业的经营行为。

5.废旧金属收购业主法律意识和安全意识薄弱。废旧金属收购站（点）的业主和从业人员素质普遍较低，不少是农民和下岗失业人员，文化程度低，部分人员不学法、不懂法，也不参加业务培训，法律意识和安全意识薄弱。绝大多数从业人员缺乏必要的安全意识，不能正确鉴别放射性和有毒性废旧金属，对收购的废旧金属乱堆乱放，既造成环境污染、又存在严重的治安隐患和消防隐患。

部分站（点）从业人员法律意识淡薄，许多收购者根本不到辖区派出所备案登记，行业人员违法犯罪很难被发现。部分收购者甚至与盗窃犯罪分子相勾结，不法收购违禁物品。由于销赃渠道畅通，一些不法分子将建筑工地施工材料、城市公用设施作为作案目标，大肆盗窃作案，严重扰乱社会治安秩序。

（二）四川废旧金属收购业治安管理存在的问题。

近年来，我省公安机关治安管理部门加大了废旧金属收购业的治安监管力度，不断规范整治废旧金属收购市场，取得了突出成效。部分地方围绕废旧金属收购业治安管理出台了相关规定，如广元市、攀枝花市等地出台了废旧金属收购业治安管理办法和治安等级化管理办法，为废旧金属收购业治安管理夯实了基础。多数地方公安机关治安管理部门逐步建立了较为详实的废旧收购站（点）基础档案台帐，并逐步纳入微机管理，不断提高管理水平。部分地方公安机关治安管理部门不断强化和落实治安责任制，从源头上杜绝违法违规行为的发生，如攀枝花市公安机关同城区320户从事废品回收的经营业主签订了《废旧金属收购业治安管理保证书》，较好地保证了 “三电”设施避免受到盗窃、不法金属物品流入废旧金属收购市场。

自2007年6月至12月中央综治办、公安部、国家工商总局等八部门联合组织开展了声势浩大的“三电”专项斗争以来，我省各地公安机关治安管理部门围绕以“三电”专项斗争为核心的治理整顿工作成效极为突出。2007年11-12月，自贡市共出动警力584人次，打击犯罪团伙1个，破获刑事案件9起，其中窝藏转移收购销售赃物2家，盗窃7起，缴获赃款赃物0.55万元，抓获违法犯罪嫌疑人20人，收缴三电设施、器材5.24吨；2008年9月，成都市共出动执法人员2029人次，检查已登记的废旧金属收购站（点）1147户，查处取缔无照经营废旧金属收购站（点）20户，查处取缔小冶炼厂11户，罚没金额1.2万元整；2009年4月，宜宾市出动公安民警1283人次，取缔非法收购站（点）和从业人员13个，破案刑事案件2件，查处治安案件9个，收缴赃物3万元、收缴“三电”设施器材1.55吨，抓获犯罪嫌离人15人，刑拘12人，罚款0.9万元，成效十分突出。

同时也应当清醒地看到，当前仍有部分地区对废旧金属收购站（点）监管力度不够，存在一些盲点和死角。 特别是行政审批手段废除后，公安机关治安管理部门对废旧金属收购业的治安监管控制能力大大弱化，治安问题十分突出。从目前四川废旧金属收购业治安管理工作暴露出来的问题来看，主要表现在以下几个方面：

1.观念滞后，认识偏离。行政审批制度改革后，有的地方公安机关治安管理部门和治安民警对废旧金属收购的管理认识出现偏离。对于取消行政审批，基层公安机关思想准备不足，普遍感到无所适从。长期以来，对特种行业进行开业审批及发放许可证是公安机关治安管理部门进行治安管理的主要手段，取消废旧金属收购业的行政审批，意味着治安管理部门的管理工作由原来的“许可管理”为主向“后续监管”为主的管理模式转变。有的地方公安机关治安管理部门认为废旧金属收购站不需要公安机关审核发证，据此认为废旧收购的管理工作已经不重要。有的民警对废旧收购业治安管理出现的新情况、新问题认识不足，没有及时落实相应的管理措施，违法犯罪活动得不到有效的遏制。

2.制度缺失，工作不畅。在取消行政审批以后，废旧金属收购业发展势头迅猛，但还没有完善的法律、法规与之配套，存在法律、法规相对滞后的问题。公安机关治安管理部门在监管中无法可依，导致部分违法、违规经营者钻了空子。

从全国性法律法规层面来看，目前适用的《废旧金属收购业治安管理办法》、《关于城乡个体商业经营废旧物资的暂行规定》等规定是在行政审批制度改革以前制定的，已经远远不能适应新时期废旧金属收购治安管理工作需要；2007年5月1日起施行的《再生资源回收管理办法》对于废旧金属治安管理的规定相对笼统，无法解决废旧金属收购治安管理中的诸多问题。从地方立法来看，我省1985年5月12日出台的 《四川省人民政府关于加强废金属回收管理工作的暂行规定》已经十分陈旧，远远脱离实际管理工作的需要，给公安机关治安管理部门的管理工作带来极大困难，亟需重新制定废旧金属收购业治安管理办法及相关配套规定。

3.管理缺位现象突出。

（1）缺乏有效的规划控制。因高额利润的诱惑和治安审核的取消，不同层次的收购站（点）加入到行业中，形形色色的成员渗透到行业内。收购站（点）的大量增加，使得行业竞争日益加剧，有的业主经不起高额利润诱惑，铤而走险，进行非法经营。

（2）缺乏有效的管控手段。取消行政审批后，废旧金属收购业开业手续大大简化，公安机关治安管理部门失去了对特种行业最直接、最有力的制约手段。治安管理部门对废旧金属收购业场所方位、规模和从业人员等基本情况不了解、不掌握；对收购业出现的“剥皮”、拆卸设备、收购可疑物品、“半路交易”等情况，缺乏有效的管控手段；对收购业中出现的无照经营、超范围经营现象，有关职能部门也缺乏有效措施。大量无照经营收购站点的存在以及超范围经营现象的泛滥，直接诱发了行业内的无序竞争和非法经营，引发行业犯罪。

（3）缺乏有效的考核机制。由于当前各基层派出所考核机制和管理机制的导向不尽合理，造成了民警重破案、轻防范的思想，对调查摸底、掌握了解情况、物建秘密力量、加强日常监督检查、做好阵地控制等基础性工作重视不够、热情不高，趋于被动应付状态。

4.联合协调不到位。近年来废旧收购站（点）大量增加后，公安机关治安管理部门和其他部门在管理上各自为战，相互之间信息不能共享，日常联系工作机制极不健全，公安机关不能及时掌握废旧收购的开办、变动情况，在一定程度上形成管理盲区。根据有关规定，废旧金属收购业由公安、工商等多部门共同管理，由于部门间缺乏有效的沟通、协调，各职能部门在管理上出现信息不畅、工作不协调和力度不够等情况，管理漏洞较多，如一职能部门欲取缔的单位，在另一职能部门却获得了合法身份。这种不协调的状况，让一些非法经营者有机可乘，影响了正常的市场秩序，引发了各类治安问题。目前政府部门对废旧金属收购业的日常管理力度明显不够，相关职能管理部门缺乏沟通，不能形成合力。

5.打击力度不够。由于相关法律法规的滞后，使得公安机关依法打击非法经营活动缺乏法律依据，造成打击不力。同时，由于当前执法要求不断提高而收购站点赃物来源面越来越广、渠道越来越多、环节越来越复杂，公安机关对此类违法犯罪行为的证据收集也越来越难，时常出现有线索显示其违法犯罪而无证据证实的情况，尤其是对于一些有偷盗或收销赃嫌疑的经营单位或个人，由于一时难以找到失主或偷盗者而丧失打击处理的有利时机，使公安机关处于“抓之不行，放之不忍”的两难境地，时常抓了放，放了抓，不但违法犯罪活动得不到惩处而且削弱了法律威慑力，催生了从业人员“只要不被当场抓住，公安机关就不能对我们怎样”的侥幸心理，助长了此类犯罪的蔓延。

（三）四川废旧金属收购业治安管理创新思考。

1.更新观念，转变治安管理模式。要变原来的“单纯管理”为现在的“服务管理”，要变原来的“许可管理”为主为现在的“后续监管”为主。要坚持“管理、服务、指导”的工作原则，把“服务行业，为行业排忧解难”作为稳定社会大局，促进行业治安管理的一项主要任务来抓，积极为废旧金属收购业主提供合法权益的保护。首先，建立联系互助关系。废旧金属收购业有着守法与违法经营的双重性，加强联系有助于行业的治安管理，双方在交往中取得信任，互通情况，形成治安管理的良性循环。其次，要主动登门服务，从管理制度、业务知识、维护安全等方面提供方便，在工作中坚持“执法为民、热情服务”的思想，以赢得行业经营者和从业人员的信任和支持。这样既增强了行业内部的管理，又加强了社会治安管理。

2.积极推进地方性立法，赋予公安机关行政许可权。行政审批制度改革后，上海、江苏、云南等地纷纷出台了废旧金属收购治安管理的地方性法规，极大地推动了这些省、市废旧金属收购业的治安管理工作。四川围绕废旧金属收购业治安管理的规定极为陈旧，已经完全不能适应废旧金属收购业治安管理的现实需要。为此，亟需对废旧金属收购业展开积极摸排和调研，在此基础上尽快制定废旧金属收购治安管理办法及相关管理规定，完善废旧金属收购业各项管理制度，规范废旧金属收购行为。

从上海、云南等地的立法实践来看，通过省级地方人大立法授予公安机关治安管理部门对废旧金属收购行业的行政许可权成为大势所趋，也是解决当前公安机关治安管理部门对废旧金属监管不利、管控乏力的根本性措施，对于强化对废旧金属收购网点的管控、规范废旧金属收购行业的设立和运行具有重要意义。

3.建立三级治安管理模式，落实民警管控责任。三级治安管理模式即建立治安大队、派出所、治安民警三级治安管理责任机制。治安大队承担组织协调，制定规章制度，开展业务培训和指导监督等职责；基层派出所承担行业日常治安管理，指导从业人员等职责；治安民警承担掌握行业工作底数、日常监督检查、治安信息收集等职责。

作为责任机制的终端，治安民警要对辖区废旧金属收购站（点）做到底数清、情况明，严格落实收购登记制度，规范废旧收购站点的经营秩序。要常管理、严检查，对在治安管理工作中出现的新情况、新问题，密切掌握废旧金属收购业治安动态，提高驾驭社会治安的能力，对检查中发现的违法犯罪要依据现行规定进行处理，绝不手软。对辖区单位可通过主动上门工作，介绍治安形势，传授防范经验，提高管理人员的防范意识和防范能力。

4.建立废旧金属协作管理机制。一方面，治安管理部门要转变观念，改变废旧金属收购业管理中单打独斗的工作格局。要经常与刑侦、交警、巡警等部门取得联系，建立协同作战的工作模式，及时交流日常工作中发现的违法违规活动线索，有效打击收、销赃违法犯罪活动。

另一方面，治安管理部门要积极加强与工商部门的协作和联系，建立信息资源共享、定期研判、联合查处的工作机制，及时通报新开业废旧金属收购单位的设立和变更情况，共享废旧收购单位违法违规线索，并经常性地开展废旧金属收购业联合检查清理，严厉打击废旧金属收购业违法违规活动。

5.大力推行废旧金属收购业等级化治安管理模式。从部分省、市实施废旧金属收购业等级化治安管理的成效来看，该种模式无疑成为废旧金属收购业治安管理的最佳模式。各地公安机关治安管理部门应将废旧金属收购业纳入等级化常态管理，着力完善废旧金属收购业治安管理等级评定办法和标准，将辖区内废旧金属收购业按照评定标准进行考核，根据考核结果分别评定等级，并根据废旧金属收购业不同等级，有重点、分层次开展治安检查，对发现违规、违法经营的废旧金属收购业要依据国家有关法律、法规严肃查处，构成犯罪的依法追究刑事责任。

6.积极引导行业自律组织的建立和完善。随着废旧金属收购业的迅速发展，强化行业自律机制十分重要。公安机关要引导行业建立协会，帮助行业协会建立和完善各项规章制度，以协会章程的形式，设定行业准入标准，加强行业自我管理能力，通过协会帮助企业及时了解市场行情、政策、法律，做好政策法律咨询工作，调动经营者自觉参与治安管理的积极性，更好地协助公安机关治安管理部门工作。

7.大力推进废旧金属收购治安管理信息系统建设。四川废旧金属收购业信息化建设和管理步伐较为滞后，废旧金属收购治安管理信息系统平台尚未有效建立起来，不利于废旧金属收购业治安管理工作的顺利推进。各地公安机关治安管理部门要加强对辖区内废旧金属收购业的治安管控，应尽快在全省范围内推进（生产性）废旧金属收购治安管理信息系统平台建设，实现购销信息实时上传，派出所实时监控，网上自动查询比对，及时预防和打击各类利用废旧金属收购的违法犯罪行为。系统平台的前端设置在收购单位，信息日常采集由业主和从业人员进行外网输入，通过派出所、市（县）公安局、省公安厅三级联网的后台管理，从而实现对废旧金属收购物品、销售人员、流动收购人员等信息的实时录入、准确传输、快速查询统计、网上比对报警等。

各基层公安机关治安管理部门应立足于信息平台，积极完善废旧金属收购业基础信息，联合商务、工商等部门对废旧金属收购业进行摸排清理，全面掌握底数。并通过公安秘密力量建设，在经营者和从业人员中建立治安信息源和完善举报奖励制度等方式增强信息获取能力，推进信息化管理制度进一步完善。

8.突出专项整治，加大打击力度。公安机关治安管理部门根据本地实际情况，集中时间和警力，发挥整体作战优势，适时开展专项整治，加大执法力度，对违法经营废旧金属的企业和个人严厉打击。强化对行业的日常巡查，加大对废旧金属收购业的执法检查力度，建立健全监督检查机制和责任追究制度。要通过设立举报、奖励等措施，鼓励群众提供废旧金属收购企业和个体工商户违法经营、收赃销赃的线索，随时掌握废旧金属收购业的治安状况，避免漏管、失控，实现对废旧金属收购业的实时、动态管理。公安机关治安管理部门应会同工商行政管理机关，采取定时或者不定时清理整顿废旧收购站（点），对无证经营的，建议工商行政管理机关一律撤销关闭，对违规违法经营的，公安机关治安管理部门要依照《废旧金属收购业治安管理办法》、《治安管理处罚法》等规定严肃查处，对触犯刑律的要依法追究其刑事责任。

四、四川开锁业治安管理创新调查研究

（一）四川开锁业治安管理现状。

开锁业是指技术性开启、修理各种锁具，配置各种锁具钥匙的行业。开锁业事关社会治安的稳定和人民群众财产的安全，2007年4月，公安部和工商总局就曾联合发布通知，将开锁业纳入社会治安管理；2010年8月，公安部、人力资源社会保障部门及工商总局又联合发布《关于加强开锁业管理，严厉打击利用开锁技术违法犯罪的通知》。目前部分省市已将开锁业纳入特种行业进行管理，如黑龙江、江苏等。然而一直以来，我省却并没有把开锁业纳入特种行业进行管理，只是进行一般的治安管理。有的地方虽然参照特种行业建立了部分管理制度，但由于没有明确的法律法规规定，管理效果不理想。

近几年，随着人们生活水平的不断提高和“安全防盗”产业的兴起，居民和单位对上门开锁服务需求越来越多，开锁业从业人员呈明显增长态势，并形成了一定的规模，暴露出许多问题。开锁业在为群众提供方便快捷服务的同时，也让群众对开锁业自身的治安隐患特别担心。开锁广告漫天飞，开锁随意性太大，许多地方由于开锁业管理混乱，涉及技术性开锁的案件时有发生，严重影响了人民群众安居乐业和社会治安的稳定。因此，制定明确的法律法规，创新开锁业的治安管理，有效地预防和打击利用开锁技术从事违法犯罪活动，已经势在必行。

1.开锁随意性大。有的开锁业从业人员，未经许可到处摆摊设点，只要给钱，就给开锁，这种非法经营行为和混乱的管理为入室盗窃、盗窃车辆等违法犯罪提供了可能。开锁越是方便，市民越是提心吊胆，一些违法犯罪人员因开锁从业人员的“无意”协助而引发各种盗窃案件已屡见不鲜。22岁的张某，2012年5月6日发现自己公司附近的一家小商店锁着门，于是随便拨通了一家开锁公司的服务电话，开锁工刘师傅很快就到了现场，双方讲好开锁价格后，刘师傅很快将商店的门锁打开，张某进屋后，立即付给刘师傅开锁费并催促其离开，之后张某对小商店的钱物进行了大肆盗窃。开锁技术的随意使用应该引起治安管理部门的高度重视。

2.小广告漫天飞。小区的信箱上、楼道上贴满了“牛皮癣”，其中不少就是开锁广告，而很多广告都是用印章直接印在了墙上，并且大多都是印在居民家门口，而在一些商业街，一眼望过去，满眼都是各种开锁小广告。这些小广告严重的影响了城市的市容市貌，也为违法犯罪人员入室盗窃等提供了方便，给钱就开锁，基本不用手续。利用小广告散布开锁联系方式，屡禁不止，给治安管理部门从源头上切断非法开锁造成了很大的难度。

3.“野蛮”开锁。一些“杂牌军”由于开锁技术不到家，上门开不了，就硬说屋主的锁坏了无法修，用电钻钻烂锁芯，或干脆撬开锁，之后向屋主推销自己带的锁芯或者锁具。这些“杂牌军”还诡称破锁费用大，向屋主索要高价开锁费，导致治安纠纷和开锁业的无序竞争。

4.网上技术性开锁信息泛滥。“这世界上没有开不了的门，也没有开不走的车。”日前，有人利用网络公开招收学员，通过网络视频传授开锁技巧，还通过网络推销技术性开锁教材和出售开锁工具。如：一名自称“牛师傅”的人网上承诺，交两三千元钱，就可以马上学会开奔驰、宝马等世界名车车锁，为技术性开锁盗窃犯罪提供了条件。

（二）四川开锁业治安管理存在的问题。

1.无证经营。据调查，目前四川各市内经营锁具维修、销售、开锁业务的店铺及从业人员众多，截止2010年10月底，我省共有锁具经营单位2683家，开锁业1970家，从业人员3000余人，然而具有资质的开锁机构只有25家。在有些地方，开锁从业人员基本上都没有相关的资质和证照。

崔先生在自贡市毛家坝超市门前开办了一个维修店，曾经想申请“急开锁”许可证，但公安、工商部门审批管理中都没有这一项，于是他只得办了修锁的工商营业执照，但免不了“有时替人开开锁”。据工商部门有关人士解释，“急开锁”不是规范用语，因此，工商执照上的“经营范围”不可能有“急开锁”项目。依照现行法律、法规，开锁业由工商部门登记发证，工商部门登记后通知公安机关备案；对无照经营开锁业务的，由工商行政管理部门予以取缔；对经营中存在违法违规行为的，也由工商部门责令其限期整改或依法予以处罚。对利用开锁服务进行违法犯罪活动的，公安机关依法查处；构成犯罪的，追究相关人员的法律责任。所以，多发性、常发性的无证开锁行为和有证违规开锁行为，管辖权均在工商部门，不在公安机关，只有发生案件公安机关才进行立案。由于公安机关对开锁业的日常管理没有明确的法律法规规定，给公安机关治安管理带来了很大的难度，不好管、也没有权力管。开锁业在没有纳入特种行业时，公安机关只是备案，没有特别管理权。

2.开锁业无正规培训机构。据统计，截止2010年10月底，我省开锁从业人员3000余人，而接受过正规开锁培训人员只有150人。大多数地方没有正规的培训机构，例如：自贡市大安区24名开锁从业人员均未经过正规培训，基本上是师傅带徒弟的传帮带学习模式，徒弟“出师”后，就自立门户，开展业务。大多数师傅在教徒弟的过程中，重视的是手艺的传授，而忽略了职业道德的教育。因此，有的人学会了手艺，但没有学会如何使用手艺，难免利用手艺干一些歪门邪道的事情，为盗窃行为的发生埋下了隐患。

3.开锁人员信息管理不到位。2007年4月，公安部和工商总局就曾联合发布通知，将开锁行业纳入社会治安管理，要求开锁业必须在工商部门登记注册，并在公安机关备案，但真正备案的并不多，且公安机关只对开锁业进行备案，并没有对开锁业的所有从业人员信息进行记录，信息不全，很难控制。加之，基层民警普遍认为公安机关对无证开锁经营行为和违规开锁行为无处罚权，缺乏管理措施，在宣传教育、登记备案、查处违规上很难到位，从而导致了公安机关对开锁人员的监管缺失。

4.开锁流程不规范。通过对开锁业进行调查，其开锁流程一般为开锁匠通过客户上门、电话预约方式接受业务，然后携带自制工具上门开锁，收费价格按照现场开锁难度讲价确定，无具体收费标准，非正规开锁匠一般都没有要求事主出示证件进行登记，也没有仔细对其进行必要的审验过程，给钱就开锁，一般收费比正规的低，不少市民贪便宜图省事，还是会请这些流动的锁匠来开锁，这就为无证开锁人员提供了生存土壤，同时，也为违法犯罪人员打开了方便之门。

5.开锁技术公开化。2010年5月，自贡市公安局刑警支队历经两个月侦查，成功侦破省厅挂牌督办的系列技术性开锁入室盗窃案，打掉一个技术性开锁入室盗窃团伙，破获系列入室盗窃案56起，追回被盗笔记本电脑、金首饰及有价证券等财物价值5万余元。经调查，罗松等3名案犯均不是开锁业从业人员，而是在网上购买开锁工具和学习资料，通过自学后实施作案。

开锁业技术手段本应严格保密，专业工具必须严格管理，然而，时下一些书店公开销售《开锁大全》工具书，过去只供内部交流的锁具维修教程，现在在地摊上只花十多块就能到手；而非法流入的一些教学光盘，简直是在“手把手”地教人如何破解锁具；加之网络上各种开锁专业工具成套出售，为不法人员违法犯罪提供了条件，很难控制。

（三）四川开锁业治安管理创新思考。

1.制定开锁业管理地方性法规，将开锁业纳入特种行业管理。建议制定《四川省开锁业治安管理办法》，将开锁业纳入特种行业进行管理。《四川省开锁业治安管理办法》应该明确：

(1)开锁业属于特种行业，由公安机关实施特别管理，符合开锁业开办条件的，应该向所在地县级公安机关提出申请，经审查符合条件的可办理《特种行业许可证》，开锁业的开业必须经过公安机关行政许可；办理完《特种行业许可证》方可可向工商管理部门申请营业证照。

(2)同时制定相关的开锁细则和违法处罚细则，例如：对未经许可擅自经营开锁业务的行为，未查验消费者相关证件行为和未如实登记消费者信息行为，发现有盗窃违法犯罪活动嫌疑不及时向公安机关报告的行为等等，如何进行处罚做出具体规定；利用开锁技术实施违法犯罪活动受过刑事处罚的人员，能否从事开锁业经营活动做出规定，等等；

(3)对依法领取“特种行业许可证”和“工商营业执照”的开锁业实行逐一建立档案，进行信息化管理。可记录从业人员姓名、住址、身份证件种类和号码等身份信息，留存从业人员的居民身份证复印件等存档备查。对无证经营人员要全面清理，全部予以取缔，随时掌握开锁单位信息及从业人员动态等。

2.成立开锁公司和行业协会，规范开锁流程。建议各地将开锁业主和从业人员集中起来，成立统一规范的开锁公司，开锁人员统一培训，统一着装，统一证件，统一开锁工具，统一开锁流程，统一开锁价格。成立开锁协会，对开锁业进行监督与协调，规范开锁行为，经常组织开锁从业人员进行培训和对其进行法制教育。开锁人员开锁技术必须达到合格标准，并取得开锁协会核发的《开锁员资格证》，开锁人员对外业务要主动出示开锁员资格证。开锁前要查验事主的身份证件，并找邻居核验情况，问明房内家具摆设，并登记事主的姓名、身份证号码和电话号码等。不得为无法出示自身证件的人开锁，对于特殊情况求助开锁的，应先报告派出所，然后在辖区民警或居委会工作人员、小区物管人员的监督下进行开锁服务。现场开锁时，应当如实填写《开锁服务记录单》，由委托开锁人、开锁技术人员分别签名、注明联系方式，并留存备查；同时应对委托人的身份和财产信息应当予以保密；不得出售、出借专用开锁工具。实行110联动开锁管理，市民需要开锁，只需拨打110，由110向需要开锁者提供开锁公司专业人员上门服务，让警方来监管这个“大锁”，市民才能放心自家的“小锁”。

3.严厉查禁和打击非法传授开锁技术的行为。公安机关网监部门要加强对互联网的监管，及时封堵、删除利用互联网传播开锁技术、出售开锁工具等违法行为；治安部门要加强社会面巡查，会同城管部门及时清理街面非法小广告，严防严控有害信息的传播、蔓延。

各地公安机关、人力资源社会保障部门应对本地区的开锁培训班进行调查清理，对未经人力资源保障部门审批开锁培训，要立即责令停止；对没有培训资质擅自开班的，要坚决予以取缔。对经人力资源社会保障等部门批准后举办的开锁培训班，公安机关要到场进行法制教育，并对参训教师和学员逐一登记个人信息。

4.加强对开锁业的监督管理。工商行政管理部门要严格开锁业的审批，对不符合条件坚决不予审批和办理营业执照，坚决查禁擅自从事开锁业经营活动者，严把登记注册关。对开锁业经营单位管理混乱、引发违法犯罪活动的，要依法予以取缔，吊销营业执照。

将开锁业纳入特种行业进行管理，才能严格开业审批，规范其经营管理，建立健全各项规章制度，合法经营。公安机关要督促从业人员严格执行开锁流程，在工作过程中，发现可疑情况和违法犯罪线索，及时向公安机关报告。定时向社会公布依法登记的开锁经营单位名称，引导群众从中选择服务单位。人力资源和社会保障部门要严格开锁培训审批，被批准的开锁培训班要及时将相关信息送公安机关备案。

公安机关要经常对开锁经营单位进行检查，要加强从业人员的法制教育，提高行业规范化水平。发现开锁经营单位有不履行开锁登记程序、擅自上门提供开锁服务，不认真履行规定、工作失误被违法犯罪人员利用等行为的，要限期改正，或者吊销其经营资格。

5.加强宣传力度，严厉打击技术性开锁犯罪活动。公安机关要充分利用各种新闻媒体，大力宣传开锁业管理的有关规定，要求广大经营单位严格履行开锁服务查验登记制度，督促其守法经营。要广泛发动人民群众积极提供涉及开锁经营单位的各类违法犯罪活动线索，动员群众积极检举揭发非法开锁经营户，自觉抵制非法开锁服务。

公安机关刑侦、治安、网监等部门要结合日常工作，及时掌握技术性开锁方面的情报信息，认真排查相关线索，积极采取措施预防、制止违法犯罪。要加强对技术性开锁案件规律、特点的分析，加强对易发案时段、易发案地区的巡逻防控，争取在第一时间发现和打击此类犯罪行为，形成高压态势。对发现的非法开锁培训和传授技术性开锁的源头，要一追到底，彻底打击。

后记：在本课题组调查研究的过程中，自贡市公安局治安支队、宜宾市公安局治安支队、泸州市公安局治安支队、成都市公安局治安支队、广元市公安局治安支队等单位给予了大力协助和支持，在此，课题组深表感谢！

【注释】

①目前开锁业尚未有全国性法律规范明确将其作为特种行业纳入管理，但已有部分省市将其作为地方性特种行业加以规范，如吉林省和哈尔滨市已明文规定将开锁业纳入特种行业。

The Innovation Investigation Report on the Public Security Management for Special Industry in Sichuan

FENG Wen-lin,SHUAI Juan,YAO Hong,DENG Bo,WEI Lian-fang,WANG Xiao-lin,FENG Rong

With the great changes in special industry,there are many new situations and new problems appearing in public security management.In order to achieve better management and serve well for the economic construction,from investigation research,the fundamental issues are to strengthen the public security management,to establish and improve the law and regulation base for special industry security management.Our research group focus on investigation of present situation and the problems in four aspects: hotels,seal industry,the industry for the acquisition of scrap metal and the unlocking industry,carry on the theoretical research analysis and propose some measures and methods to solve these problems.

Special Industry;Public Security Management;Investigation;Hotel;Seal Industry;Industry for Acquisition of Scrap Metal;Unlocking Industry

D631.44

A

1674-5612（2013）01-0074-18

（责任编辑：赖方中）

2012-12-01

冯文林，（1959- ），男，四川富顺人，四川警察学院治安系副主任、教授，研究方向：治安学；帅 娟，（1964- ），女，四川崇州人，四川省公安厅治安总队副总队长，研究方向：治安学。