蔡鹏鸿／文

美国亚太战略调整对东亚一体化进程的影响

蔡鹏鸿／文

一、美国亚太战略调整的演变及内涵

冷战结束以来,美国的亚太战略，包括政治、经济和安全战略，做过多次调整。1990年代初，美国提出过“扇骨扇面”亚太战略，以美日安全联盟为主扇骨，北有美韩，向南则有美菲、美泰和美澳联盟，实际上承袭冷战时期美国主导下的双边安全同盟。扇面强调美国主导下的亚太经济合作。“9·11”恐怖袭击之后，美国尽管没有放弃对亚太注意力，但是，其战略重心在伊拉克和阿富汗战场。小布什政府第二任期开始关注新兴大国中国的崛起及其发展动向。2005年美国正式确认中国崛起，把中国看成是利益攸关者的同时，其战略开始向反恐和防范中国并重发展，提出转型外交，要到亚洲边缘地区布局外交前沿岗位。2006年美国借亚太经合组织（APEC）峰会之机，针对中国发挥重要影响力的东亚合作进程，提出建立亚太自由贸易区倡议，2008年小布什政府明确加入跨太平洋伙伴关系协议（TPP）。2009年初奥巴马总统上台之后，美国战略重心从伊拉克战场和阿富汗战场转移，开始重返东南亚，甚而整个亚洲。奥巴马政府接着又提出美国战略东移，2012年年初全面实施亚太再平衡战略，即在政治、安全、外交和经济上全面进入亚太，安全上不仅要强化双边同盟体系，而且谋划三边甚至多边安全机制；政治上推行外交前沿部署；经济上则强力推进TPP，构建美国主导下的亚太区域经济架构。美国针对亚太地缘环境变化，多次调整其亚太战略，不仅要继续掌握区域架构变动的主导权，更是针对中国发挥重要影响力的东亚区域一体化进程。

美国亚太战略调整的基本动因是欲继续掌握亚太事务的主导权，应对中国崛起。随着中国的快速崛起，国际力量对比出现重大变化，在亚太区域架构发生深刻变动，特别是东亚区域合作深化之际，美国生怕其在东亚地区的影响力进一步削弱，极欲挽回其颓势，继续主导东亚事务。

美国亚太新战略呈现三个基本特征：其一，综合性。从安全、政治、外交和经济诸方面全面展开；其二，亚洲为重心。美国全球战略的主攻方向在亚洲，主要对手是中国，因此，亚洲赢，全球赢；亚洲稳，其全球霸主地位稳；其三，高科技支持。高科技是金融危机后美国军工产业发展的基石和制造业转型升级的抓手。美国在加强军事和外交投入的同时，强力推行出口倍增计划，试图以TPP为抓手，推动美国主导的亚太一体化进程，使之成为美国亚太新战略不可或缺的核心之一。

二、对东亚区域一体化进程的影响

鉴于美国再平衡战略是在国际力量格局发生变化、美国不得不进行战略收缩的大背景下调整的亚太战略，因此，我们必须充分认识其战略重点在亚洲，对东亚一体化进程产生的负面影响。由于美国的资源不足以围堵中国或者应对中国的崛起，所以，美国正试图通过强化亚太军事同盟关系、扩大安全新伙伴计划，挖掘地区资源以弥补其缺口。目前，美国亚太新战略在军事和外交上似乎已经获得一定的效果，对中国构成严重压力。在此基础上，美国正集中力量构建亚太区域经济机制，倡导建立新一代贸易规则，打造高标准自由贸易区范本。

2006年，美国提出建立亚太自由贸易区政策（FTAAP），就是要通过构建跨太平洋地区主义打击“中华治下的强权”（Pax Sinica），建立美国领导下的泛太平洋经济架构（Pan-Pacific economic architecture）。现在则主要通过TPP来实现这一目标，这是美国深陷伊战泥淖、单边主义遭受严重挫折背景下提出的地区多边主义策略。奥巴马上台后积极推动贸易新政，极欲介入并掌控东亚区域合作进程，美国对其亚太经济战略做出了深刻调整。美国亚太战略调整对东亚地区主义发展产生如下影响：

加强与日本的军事同盟关系成为美国奥巴马政府“亚太再平衡”战略的重要一环。图为2013年4月29日，在美国首都华盛顿五角大楼，美国国防部长哈格尔（左）和日本防卫大臣小野寺五典在会谈后举行新闻发布会。

2013年9月，美国参议院多数参议员要求总统奥巴马在《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）谈判中提出“汇率操纵”问题，在相关谈判将要进入最终阶段之际，此举抛出了潜在的路障。

第一，它要让东亚地区主义政治正向效应发生逆向作用。东亚的地区主义是从市场引领的东亚区域化发展而来的。20世纪70年代开始，东亚地区国家之间的经济往来逐渐加强，东亚四小龙新兴经济体同美日及其后发国家的经济关系日益密切，以及90年代之后中国经济的崛起，使得由市场引领区域经济合作或者区域化逐渐发展到政府介入，进而主导区域化进程，政治影响力逐渐增强，形成以机制化合作为方向的东亚地区主义。进入新世纪之后，东亚区域经济合作更是如浪潮般涌来，无法阻挡，东盟和中日韩三国甚至开始研讨一体化机制建设前景，由此形成协调东亚合作的机制化建设，博鳌论坛、亚洲合作对话、东北亚三国领导人会晤、10+3机制，甚至2005年建立的东亚峰会等等，构成了以机制化建设为特点的东亚地区主义。东亚区域格局发生变化。美国的作用和影响力大不如前，美国无法阻挡东亚地区和整个亚太地区的双边和多边合作，东亚地区主义使区内国家和经济体相互依赖程度达到了前所未有的水平，产生了潜在的政治影响。面对这种权势变动的走势，美国开始反扑，希拉里到东南亚说美国“回来了”，是美国在依然具有政治和军事影响力的背景下，设法继续采用霸权稳定和均势策略来主导东亚地区事务，及至调整其亚太战略，实施“再平衡战略”，美国的图谋因此一目了然，试图逼迫东亚地区主义产生的政治效应走回头路。东亚行为体为此可能需要在战略和策略上提出替代选择或政策措施，以减少外部行为体对自己可能带来的损失，造成的不良后果，这或许需要支付较高的成本。

第二，大国博弈既为东亚国家战略发展提供了运筹空间，也给东亚地区主义发展形成压力。美国亚太战略调整是基于中国快速崛起作出的战略布局，中国的应对刚柔相济，使美国及其盟国颇感棘手。大国博弈也给东亚国家带来机遇，一些国家颇有左右逢源的机会。一些国家参加东亚次区域经济合作，因此成为次区域贸易集团一员，它（们）可以利用来为自己谋利，使之成为自己谈判桌上可以利用的筹码，比如，日本加入10+6，在对美国贸易谈判时就具有一定的能力或筹码；有的对外依赖程度高的国家，可能纯粹出于依附于大国的动机，希望从中获得或借用的能力。当然，大国特别是美国，通过扮演提供“庇护者”的角色，则有可能利用自己的能力来达到传统意义上控制中小国家的目的。美国的亚太战略经过调整，提出再平衡战略，将美国的地区一体化政策植入其亚太新战略之中，图谋建立美国主导的涵盖东亚的亚太地区主义，架空东亚地区主义架构，给东亚合作机制及其发展前景带来阴影。

第三，美国调整亚太战略的经济动机是打开亚太地区各国贸易大门，要求亚太特别是东亚地区对美国商品和投资者开放市场。美国推动TPP的目的，不指望短期内获得高额的经济回报，美国制造业也不是优势，其目的在于开拓亚洲的服务贸易市场。同时，美国设法通过TPP获得贸易规则制订权，推动其他国家接受美国主导的服务贸易、投资、知识产权、劳工、因特网信息自由流通等条款的制定权。最重要而不可忽略的一点，TPP已经成为美国亚太再平衡战略的核心之一，是强化美国亚洲安全同盟关系的重要手段之一。经济事务通过政治手段解决，严重干扰甚至破坏了东亚地区主义进程。

三、发展趋势与中国应对

在美国亚太战略调整的背景下，东亚地区主义的走向如何？

其一，美国强烈推进的跨太平洋合作机制能否实现，前景模糊，很不确定，但是其隐含的下一代规则冲击着东亚地区主义进程。地区主义是地缘上邻近且具有共同文化传统、共同利益和价值观国家之间建立的合作机制和规则，因此美国要建横跨洲际的一体化目标能否实现依然模糊。但是，美国主导TPP及其相关议题，冲击着既有的国际贸易规则，一定程度上也体现了21世纪新地区主义的发展新动向。理查·鲍德温指出，21世纪新地区主义较之20世纪地区主义的最大差别是两者的关注点。新世纪以前，人们关注的是特惠关税和市场准入互惠，而在新世纪，人们关注的是夯实贸易—投资—服务基础的贸易规则。21世纪地区主义是以规则修订者角色问鼎全球和区域贸易规则，本质上是对WTO提出的挑战。美国认为其创立的国际贸易规则已经无法维护自己的利益，因此要求加快改变现行规则，试图通过建立区域规则推广到全球。尽管其中包含有浓浓的美国霸权味道，但是未来的新规则可能更加严格，更具有针对性，可能会严厉冲击东亚地区主义。

其二，积极推进东亚地区主义的国家，面临更大范围的压力和冲击，但是并未因此放弃东亚地区主义追求。在东亚地区，由南而北的次区域经济合作网络已经形成规模，地区大国、中小国家都希望在这样的网络中定位自己，在地区政治和经济事务的处理过程中发挥作用。最具代表性的事件是东盟主导并及时推出区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）。东盟已经正式启动RCEP谈判，预期2015年完成，要把RCEP打造成亚洲地区贸易和投资一体化的平台，这将对TPP进一步扩张造成对冲。

其三，美国亚太新战略对东亚一体化进程中发挥引领作用的中国带来具有整体性特征的挑战。美国亚太再平衡战略在军事、政治和外交上对中国产生的负面效应已经显现。美国的亚太区域一体化政策，以美国的行事规则、交易制度来规范区域经济秩序和经贸标准，挑战中国在东亚一体化进程中的引领地位；美国主张以边界后政策是否符合美国标准为由，要改变亚太国家的国内竞争政策、产业政策，挑战中国的国家经济主权；以所谓“竞争中立”等概念和举措，解决中国在国际和区域经济关系中所谓的“不公平竞争”手段，挑战中国公有制主导下的社会主义市场经济制度；以维护西方价值观及劳工权利为由，推动因特网信息自由流动，允许建立独立工会、维护劳工非法集会游行自由，挑战中国的现行社会政治制度。鉴于此，美国的亚太一体化政策是美国亚太新战略不可分割的部分，是整体上挑战中国不可或缺的核心之一。

中国如何应对，试作如下对策思考：

第一，夯实国内、巩固周边，从容应对外部压力。亚太区域架构变动之际是一个充满风险和机遇的时期。现在，世界和区域的战略关注点向中国聚焦，中国正在承受新兴大国上升期的巨大压力。中国应从具体国情出发，充分发挥自身优势，坚持对外开放、加紧国内结构调整。对外政策上，坚持与邻为善、以邻为伴，巩固睦邻友好，深化互利合作，努力使自身发展更好惠及周边国家。应该充分认识稳定周边、稳定亚太区域，此乃运筹世界政治和经济的关键。

第二，充分认识美国亚太一体化政策的实质，美国建立由其主导的亚太自由贸易区的近期目标是TPP，它是使美国再平衡战略获得圆满成功的一个核心要素。美国已经把TPP勾画成美国亚太区域架构重组中不可或缺的骨架，要以美国标准改变亚太区域经济和外交游戏规则。中国不能把TPP协定达成一致与否，简单地以一次FTA谈判是否成功或失败加以衡量，而应该把它看成是再平衡战略整体性成败的关键。

第三，促进国内改革可以寻找除了TPP以外的其他多种途径。首先，TPP谈判提出的高标准是以美国为基准，一定程度上代表了发达经济体的未来发展方向，但是正如上文所述，TPP因其属于美国亚太再平衡战略的核心之一，其战略意图和战略取向已经明确，中国近期不应追求加入。实际上TPP对中国而言，福利效益不大，RCEP的福利效益超过TPP。其次，TPP横向新议题，如国企、电子商务、规则一致、劳工标准等等，被美国标榜为下一代贸易规则，其实是美国推翻了其在战后制订的那些规则，要另起炉灶，致使多哈回合谈判停止不前。现在即使中国参加进去谈判了，美国也不会接受中国对规则制订提出的话语要求。仅就TPP“规则一致”议题而言，它要建立符合美国主张的行事规则，美国甚至要求TPP谈判成员政府内部都要像美国一样，建立一个规则协调办公室，顺着美国一起踏步前进，实际上就是要求大家向美国看齐，变成美国的附庸。美国对TPP提出的高标准，建立所谓21世纪FTA准则，是基于美国本国利益提出的严厉要求，未必符合发展中国家的利益和实际需求，印尼坚决不加入，因为TPP标准不符合印尼的现实状况。因此，中国必须按照自己的区域一体化自贸区战略，脚踏实地地前进，从中国国家利益和发展中国家利益出发，对下一代贸易规则制定做出贡献。尤其是，中国作为世界经济数一数二的大国，世界贸易第一强国，任何一个跨太平洋经济贸易协定，如果缺乏中国，都不具备代表性。以美国出口为例，它对日本加入前的TPP成员出口总额还不如对中国的出口，由此可见中美经济相互依赖的效应。

第四，中国的地区一体化目标应立足于东亚，面向亚太、面向全球。中国应当继续坚持东亚合作进程中的10+1、10+3合作进程，积极推进中国东盟互联互通，夯实中国东盟自贸区，努力打造中国—东盟自贸区升级版；推进10+3合作进程中的金融合作，抓紧完成中日韩两大自贸区谈判，推进区域全面经济伙伴关系。

第五，中国应该确保“经济上靠中国”成为东盟国家战略的唯一选择。在未来十年的中国东盟战略伙伴关系进程中，双方应在相互尊重、平等互信、包容互鉴、合作共赢原则基础上共同维护东亚地区和平与稳定、促进共同发展。中国应在“惠及周边”政策上进一步向东盟倾斜，以使“经济上靠中国”成为东盟成员国家战略的唯一选择，而不是选择之一。中国应充分利用自己在东南亚的影响力，强化经济杠杆作用，在东亚地区主义发展进程中继续发挥作用。

第六，行事原则上，中国可对一体化进程中的东盟方式继续予以支持。东盟方式的核心是协商一致，不干涉内政。这一方式在未来一定时间内可以继续成为东亚一体化进程中的行事方式，反对美国等外部力量强行干涉东亚和东南亚事务，牵制部分东盟国家在美国等外部力量支持下干预东盟地区内部事务。

第七，在领域上，中国可在经济、文化、政治和人文等方面加强以我为主的合作行动。在经贸合作领域，中国应更加有效地运用经济手段来影响东盟共同体建设的方向，尽量引导东盟将经济共同体建设放在首位。可以通过增设一系列信贷和援助基金来影响地区主要议题的设定，通过加强对东盟基础设施投资和援助，推进中国—东盟自贸区及东盟互联互通的发展。在金融合作领域，在清迈倡议多边框架外，中国可加强与部分东盟国家在金融领域的合作，一方面增强抵御国际金融风险的能力，另一方面为人民币地区化甚至国际化奠定基础。在科技和人文领域，增进交流与合作，坚持政府主导市场运作，鼓励教育和文化界加强交流，使之成为中国在东盟地区推进公共外交的主要力量。在扩大与东盟在基础设施和机制互联互通的同时，更强调社会文化的互联互通。中国可利用媒体舆论、社会组织和资金上的优势，以及东南亚的华人社会，加大与东盟国家的人文交流，影响政府决策的社会文化基础。在大湄公河次地区合作上，中国可提出新的合作倡议，以削弱美国提出的与大湄公河下游国家合作倡议等其他机制的效果。

（作者系上海国际问题研究院研究员）

（责任编辑：张凯）

[1] Christopher Padilla. Asian Economies in Transition: Will the U.S. Be Left Behind? Remarks By Christopher Padilla. Undersecretary Of Commerce For International Trade, To the American Enterprise Institute, WASHINGTON, D.C: Federal News Service, July 7, 2008 .

[2] C. Fred Bergsten and Jeffrey J. Schott. Submission to the USTR in Support of a Trans-Pacific Partnership Agreement[EB/OL]. (2010-01-25). http://www.iie.com/publications/papers/ paper.cfm?ResearchID=1482.

[3] 理查·鲍德温. 21世纪的区域主义[J].经济资料译丛，2012，（1）.