摘要： 土地流转秩序井然可以大大推动特色农业产业集群化的发展。近年来，河南省的土地流转进程加快，土地流转实现了农业的产业化、规模化，提高了农业效益。但也存在土地流转收益低、法律和政策的桎梏、农民对流转意愿不强等一系列问题，亟待破题。

Abstract： Orderly land transfer greatly promotes the development of the characteristic agricultural industrial cluster. In recent years， the land transfer process of Henan Province is accelerated， and land transfer realizes the industrialization and scale of agriculture， and improves the efficiency of agriculture. But there are many problems in land transfer， such as low income， the shackles of law and policy， weak will.

关键词： 特色农业；产业集群化；土地流转

Key words： characteristic agriculture；industrial clusters；land transfer

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）03-0149-02

1 现状

2008年10月国家发布了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。这有利于农村生产要素在市场经济条件下的优化配置，改变“农村很穷，农业很苦，农民很可怜”的状况。

自《决定》公布后，河南省土地流转的进程进一步加快。截至2011年底，河南省农村土地流转面积1982万亩，占家庭承包面积的20.6%。农村家庭承包耕地流转面积比2010年增长50.9%，增速居全国第二。流转的农村土地中，用于粮食生产的占流转总面积的62.7%，用于经济类作物生产的占流转面积的37.3%。规模经营面积在百亩以下的有近5万户，100～500亩的1.5万户，500～1000亩的2900户，千亩以上的有2600多户。农村土地流转和规模化经营，提高了农业产业集群化和专业化生产的水平，实现了土地、资金、技术、劳动力等生产要素的合理流动和资源的优化配置，推动了现代农业的发展。

二是流转对象更趋多元化。除纯农户之间的流转外，工商企业、农业龙头企业、合作组织、专业大户等规模经营主体作为受让方参与流转越来越常见，在整体流转中占比达30％，“企业+基地+农户”、“合作社+基地+农户”、“种养大户+农户”、“企业+基地+合作社+农户”等流转模式逐步发展，并日趋成熟。

三是流转形式多样化。已经由早期农户间的转包、代耕等方式，逐步转变为转包、出租、转让、互换、代耕等形式外，有些地方还出现了股份合作等形式。其中农地转包是当前最主要的农地流转形式，约占2/3，主要是农户因外出打工或缺少劳动力，将承包地转包给其他农户或亲戚耕种，其优点是就近寻找合适的农户以口头方式即可转包，操作简单且快捷；其缺点则是缺乏转包合同，流程不规范，易发生流转纠纷；同时因土地承包面积较小，仍是分散经营，不利于规模化经营。

2 问题

农村土地流转对农村经济发展发挥了积极的推动作用，但调查发现，仍然存在一些问题。

2.1 农户从中获益较少 通过土地流转，一些地方原本零散或闲置废弃的土地向有资金、有技术、有管理经验的种养大户或企业集中，实现了规模化、集约化经营。土地流入方通过不断引进新品种、新技术，增强农产品的品牌效应，每年的年均利润可达数十、上百甚至上千万元。土地流出方的农民从“土地流转”中收益过少，每亩每年租金少则只有几百多则几千元。虽也有农户在基地打工获得了工资性收入，但农民流转土地的收入，初始既未以市场手段作价，也未按供需关系适时调整，农民未从土地流转中获取应有的更多的收益，农民的收入还有待进一步提高。

2.2 法律和政策的桎梏 2005年施行的《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，土地流转期限应小于承包期。而特色农业产业的生产经营周期比较长，常常大于承包期。虽然《办法》规定，受让方在流转期提高土地生产能力的，土地流转合同到期或未到期由承包方依法收回土地时，受让方有权获得相应的补偿，但没有相应的核算标准，受让方应获得的补偿难以计量，易出现争端。土地流转受让方也因担心未来利益失衡而缺乏足够投资开发的动力，因此《办法》制约了特色农业产业的发展。国务院还出台了保护基本农田、禁止用基本农田栽植果树、挖塘养鱼等一系列的政策，确保了国家的粮食安全，但也限制了特色农业产业集群化发展大规模开发土地的要求。

管理机制不健全，农民对订立合同不重视，不少农户间的合同不规范，易产生权益纠纷，不易协调和仲裁。仲裁制度及工作程序不规范，仲裁决定的执行困难。

2.3 流转市场不完善 河南省土地流转市场还不完善，服务机构欠缺。河南省的大部分乡镇未建立土地流转服务机构，土地供求信息未能统一搜集、整理与发布，农民很难找到土地的流入方，种植大户、龙头企业又很难同分散的农户协商，导致土地流转低效。加之很多农民土地流转意识弱，很盲目，导致土地流转多以分散、小规模经营为主，未真正形成特色农业的产业集群化。

河南部分乡镇的政府职能定位不准，存在两种极端：放任自流和过度干预。在推进土地流转过程中，不少基层政府宣传乏力；另有基层政府忽视农民意愿，通过行政手段强制推行，侵犯了农户土地使用的自由行使权。

3 对策

3.1 保障农民的利益 要保障农民的合法的土地权益，避免土地流转只为少数人服务，带来极端的或灰色的收益。相关的管理部门要落实监管细节，减少信息不对称，提高土地流转的透明度，规范土地流转交易程序及服务，规定相关利益方的回避制度，严禁有可能成为土地流入方的代表农户议价。充分发挥市场的自我调节机制，加大政策支持，真正提高农户的土地流转收益。目前各个地方的土地流转租金有很大差别，政府的职责更多的应是制度建设，不应以行政手段决定租金，而应继续细化土地流转合同条款，增加流转地块肥力、位置等条款，为级差地租提供依据等。应积极发展现代农业，推行土地股份合作制，让农民享受土地参股的年终分红，从土地增值中获益，真正做到富农，保护农民的正当权益不受侵犯。为防止龙头企业操控市场，压低租金或因经营不善拖欠租金，政府可规定租金“下限”、收取保证金或建立流转基金；进一步完善惩罚细则，对拖欠租金的用地单位，依法讨租或收取抵押等。

3.2 健全法律法规 政府要严格按照国家颁布的《土地法》、《农村土地承包法》等相关法律法规，坚持按照“依法、自愿、有偿”的原则，规范农村的土地流转。制定合理程序规范操作土地流转，各村的土地流转要经村民代表会议八成以上通过才能开始流转；制定优惠政策，鼓励促进农民增收效果显著的大规模的土地承包经营权流转；通过土地流转促进特色农业产业集群化发展的前提是保护好基本农田的耕种。

随着农村经济的发展，农村的土地流转亟待被纳入到法制化轨道，要从法律上保证农户持续的农地使用权。应禁止施行行政手段频频调整承包地，对于以特色农业为主的产业，承包期小于生产经营周期的，可允许农户继续出让延期承包的原有农地，保障土地流转的持续性和稳定性。还应出台相应的仲裁法，明确农村土地流转纠纷仲裁机构的权威性和公信度，便于解决土地流转过程中出现的争端。建立健全管理机构。乡镇土地承包管理机构应指导土地流转双方签订规范的合同，建档并逐步设立土地流转风险保证金制度，及时调解纠纷，妥善处理好流转纠纷。加强农村土地流转合同的监督与管理。

3.3 完善土地流转市场 要建立起开放、竞争、公平、有序和规范的土地流转市场，发展土地使用权交易的中介服务机构，如用地咨询机构、土地使用权交易经纪机构和土地估价机构等，通过这些机构规范市场交易秩序，降低土地流转交易成本。建立土地流转市场信息的发布、咨询、预测和评估等服务机构，减少市场的信息不对称。

加强土地流转双方的价格观念，使其在土地流转时能合理确定价格。加大财政扶持力度，多渠道筹措资金。提高土地出让金中提取农业土地开发资金的比例；由政府或村集体担保，向金融机构贷款，提高低息贷款的额度；政府加大农资补贴力度。

参考文献：

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