基于AHP 的失地农民保障需求分析

2013-02-26卢艳龙方唐琼

湖南财政经济学院学报 2013年5期

卢艳龙方唐琼

(1.湖南农业大学经济学院，湖南长沙410128;2.湖南财政经济学院，湖南长沙410205)

我国城镇化进程中大规模的征地以惊人的速度制造了大批失地农民。现代农业经济理论认为，一般每征用一亩耕地，就有1.5 个农民失业。据估计，我国每年约有1500km2 的土地被征用，200 万农民因土地被征用成为失地农民，目前约有4000 万至5000 万农民因征地失去或减少了土地。

表1 近年征用土地面积情况

社会保障(social security)一词最早出自美国1935 年颁布的《社会保障法》。由于各国国情和历史条件不同，不同国家和不同历史时期社会保障制度的具体内容不尽一致。但有一点是共同的，即满足社会成员的多层次需要，相应安排多层次的保障项目。中国失地农民日益增多，他们就业无岗、种地无田、社保无证而成为弱势群体，应成为社会保障的重点对象。如何从失地农民的需求角度提供切实有效的保障政策，满足失地农民的多层次需要，并根据其需求相应安排多层次的保障项目，促进失地农民保障体系的全面构建，使失地农民能顺利融入城镇的工作和生活，解决城镇化进程中已经出现或可能深化的矛盾，成为亟待解决的问题。

一、失地农民保障需求研究综述

一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。目前我国也有学者对失地农民保障需求进行探索，如叶昌金(2005)提出失地农民不仅需要生活保障，还需要维护其合法权益，保障其可持续发展。［1］梁伟(2006)通过对失地农民调查分析，提出失地农民的社会保障需求包括经济补偿、社会保障和就业服务［2］。王力(2007)发现不同年龄段的失地农民对生活保障需求偏好有所不同，但失地农民普遍希望大量增加补偿款以及拥有参与沟通谈判的机会［3］。张盈华(2008)提出失地农民养老保障需求不高，原因是失地农民补偿不足［4］。潘光辉(2009)深入调研广东失地农民的实际情况和需求后，发现养老问题是不同性别农民共同关注的焦点，而医疗问题和子女教育问题则是仅次于养老问题的焦点［5］。王仕婷(2010)认为农民对社会保障的需求意愿包括补偿、养老等问题，失地农民对保障的需求集中在养老和生活补助两个方面［6］。

目前很多学者都提出失地农民存在“务农无地、上班无岗、低保无分”的情况，失地农民的就业与社会保障问题逐渐凸显，迫切需要建立起失地农民社会保障体系，从根本上解决失地农民对基本生活、医疗、养老问题的担忧。但是现有研究文献对失地农民保障需求的分析大多是定性分析，还很少有学者从整体考虑保障的具体安排，了解失地农民对保障的真实需求。笔者拟通过具体调查，结合层次分析模型，采用定量和定性结合的方法，对失地农民的保障需求进行深入探讨。

二、失地农民保障需求指标选择

国外失地农民社会保障内容包括失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障、教育培训、法律援助以及农民社会保障基金、失地农民就业培训等，指出应继续发挥家庭社会保障的作用［7］。

国内被征地农民社会保障制度的内容安排方面，多数地区将工作重点集中在养老保险、医疗保险、失业保险上。也有很多学者对失地农民保障体系进行探索，提出了失地农民保障的具体内容。许勇军(2002)认为建立失地农民社会保障制度的目标应该是包括失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障、为失地农民提供受教育和培训的机会和法律援助。［8］宋斌文(2004)认为，在保障内容和方式上要采取完全市场化方式对失地农民的最低生活保障、养老保障、医疗保障、法律援助农民进行补偿，并提出要重视失地农民培训、就业的保障。［9］陈信勇(2004)认为，应加快推进失地农民的社会保障改革，应当首先为失地农民建立社会养老保障和医疗保障制度，及时、逐步建立其他社会保障措施。［10］宋青锋、左尔钊等学者(2005)提出，根据目前国家和社会的实际情况，失地农民社会保障的内容可以涉及养老社会保险、医疗社会保险、失业社会保险。［11］燕秋梅(2008)认为要建立被征地农民医疗保障制度。［12］刘英泽(2009)认为失地农民社会保障的内容应包括失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障、就业等社会保障问题。［13］肖黎明(2012)提出失地农民社会保障的内容安排大致应该包括最低生活保障、医疗保障、养老保障，为失地农民提供受教育和培训机会以及为其提供相关法律援助等。［14］

现有研究文献都把养老保障、医疗保障、经济保障、就业保障四个因素作为失地农民保障的基本内容，可以涵盖失地农民的保障需求。笔者将其作为失地农民保障需求的第二层指标并对其具体因子进行分类考量，如将货币补偿、经济收入和最低保障作为经济保障因子，就业安排、工作稳定和引导培训作为就业保障因子;关于保障的具体需求方面，失地农民普遍关注保障制度的设置是否合理、保障金额的多寡是否具有效力、保障主体是政府还是自己、保障方式是提供还是引导等方面，因此将这些要素作为第三层指标。

三、基于层次分析法的失地农民保障需求模型构建

为了客观评价失地农民的需求，增加权重的客观性，采用层次分析法确定权重。层次分析法(analysis hierarchy process，简称AHP)是美国科学家T.L.Saaty 于20 世纪70 年代提出的。层次分析法是用系统分析方法，对评价对象依评价目的所确定的总目标进行连续性分解，得到各级(各层)评价子目标，并以最下层作为衡量目标达到程度的评价指标，然后依据这些指标计算出综合评分指数对评价对象的总目标进行评价，依其大小来确定评价对象优劣等级的方法［15］。

1、建立失地农民保障需求指标体系图

借鉴现有学者的研究成果，构建失地农民保障需求指标体系。

表2 失地农民保障需求指标体系图

笔者研究目标是了解失地农民保障需求，拟建立的层级结构是:目标层——失地农民保障需求。约束层——养老保障、医疗保障、经济保障、就业保障。指标层——养老保障、医疗保障包括保障金额、保障主体和保障制度三个方面，主要考虑失地农民的养老和医疗保障是否有明确的保障主体、完善的保障制度以及足够的保障金额;经济保障主要从经济方面考虑是否满足失地农民的保障需求，包括货币补偿、经济收入和最低保障三个方面，即货币补偿金额是否足够、失地后是否有一定经济收入、是否拥有最低保障;就业保障主要考虑就业安排、工作稳定和引导培训，据此建立第三层指标。

2、构造判断矩阵

对各指标之间进行两两对比，并根据专家对指标的评定，构造层次指标判断矩阵如下:

矩阵A 中的元素aij反映针对元素ai相对于aj的重要程度。矩阵A 是一个互反矩阵，Aij＞0;Aij=1/Aji;Aij=1(i=j)，aij取值通常采用9级标度法来确定，9 级标度法中Ai值与被比较元素的相对重要程度之间的对应关系如下:如果被比较元素的相对重要程度是介于上述判断中相邻两种判断之间，Aij可取2、4、6、8，相应地，Aji可取1/2、1/4、1/6、1/8，矩阵A 中的元素不一定具有传递性，即不要求一定满足等式Aij*Aji=Aik。按照研究所需确定了5 名专家和10 名失地农民，专家包括3 名农业经济管理专业学者、1 名征收办主任、1 名民政保障负责人，10 名失地农民由5 男5 女构成，同时考虑他们的年龄分组。通过配额方式确定样本，向专家和失地农民代表提出问题及要求，请他们进行判断，并进行逐轮匿名征询，直至意见较为稳定。

3、进行层次排序及其一致性检验

判断矩阵的随机一致性指标CR，CR=CI/RI

其中判断矩阵的一般一致性指标CI=(λmax－n)/ (n－1)，平均随机一致性指标的取值查表可得。一般认为，当CR≤0.1 时，判断矩阵基本符合完全一致性条件;当CR≥0.1时，认为所给出的判断矩阵是不符合完全一致性条件的，需要进行调整和修正判断矩阵的元素取值［16］。

笔者把宏观层次结构模型分为目标层、约束层、指标层三层，在目标层对约束层结构中，将德尔菲法中所选取被调查者的判断进行整理，构造出判断矩阵。相应的权向量为［W］T=［0.1006，0.0480，0.6067，0.2447］T，判断矩阵随机一致性比例:0.03308≤0.1，说明判断矩阵基本符合完全一致性条件。从表3 中可发现下层指标中经济保障、医疗保障、养老保障、就业保障对于失地农民来说重要性由强及弱，失地农民认为最重要的保障是经济保障，能保障他们基本的经济生活需求。这与前期学者调查研究的结果存在共同之处。

表3 目标层对约束层的相对权重矩阵

4、计算二级指标层的特征向量并进行一致性检验

(1)养老保障二级指标权重的测算

根据养老保障二级指标矩阵，求得B1的权向量ω(X)= ［0.1882，0.7181，0.0937］T，计算判断B1－C1的最大特征根λmax=3.0092，由于n=3，查表可得RI=0.58，则CI= (λmax－3)/ (3 －1)=0.0046，CR=CI/RI=0.0079 ＜0.1，通过一致性检验。

养老保障子系统中，最重要的指标依次是保障金额、保障制度和保障主体。因此，解决失地农民养老保障问题应从提高保障金额、扩大保障范围入手，可以适当提高失地农民的养老金额度，为需要养老金的失地农民提供较充足的保障金。此外，需要完善养老保障制度，让所有失地农民都能享受到保障并明确保障主体。养老保障是保障失地农民老有所养的根本性制度保障，对于失地农民保障主体究竟是企业雇主还是政府，甚或是由自己或家庭承担保障责任，明确保障主体才能消除失地农民对未来养老的不确定与风险的担忧。

表4 二级指标相对权重矩阵

(2)就业保障二级指标权重的测算

根据就业保障二级指标矩阵，求得B2的权向量ω(X)= ［0.1007，0.6738，0.2255］T，计算判断 B2－C2的最大特征根 λmax=3.086953，n=3，RI=0.58，则，CI= (λmax－3)/ (3 －1)=0.043477，CR =CI/RI =0.07496 ＜0.1，通过一致性检验。

就业保障子系统中，最重要的指标依次是工作稳定、引导培训和就业安排。根据深入访谈，发现虽然不少地区也曾对失地农民提供了就业岗位，但是岗位很局限，工资不高且不稳定，经常会出现下岗、无岗等现象，所以失地农民认为就业安排并不能解决他们的就业问题;一些地区为失地农民提供了培训和学习班，但是失地农民认为这些培训期限短和不够深入，对求职益处不大，培训内容有限。因而，解决失地农民就业保障问题更多的应考虑如何给他们提供较为稳定的工作，提供适合失地农民特点的能长期就业的培训引导，并能更多考虑就业安排的持续性、双赢性，更好地解决失地农民的就业问题。

(3)经济保障中二级指标权重的测算

通过计算，求得的权向量，计算判断－的最大特征根=3.065818，同上= 3，= 0.58，则，＜0.1，通过一致性检验。

经济保障子系统中，重要的指标依次是货币补偿、经济收入、最低保障，不同保障政策下失地农民的货币补偿金额不一，甚至相差较大，货币补偿通常是政府“一刀切”做法中的主要方式，货币补偿金额是失去土地后的主要补偿，最为重要。

(4)医疗保障中二级指标权重的测算

通过计算，求得B4的权向量ω (X)=［0.0936，0.6267，0.2797］T，计算判断B3－C4的最大特征根λmax=3.086691，RI=0.58，则，CI= (λmax－3)/ (3－1)=0.043345，CR=CI/RI=0.074733 ＜0.1，通过一致性检验。

医疗保障子系统中，重要的指标依次是保障金额、保障制度、保障主体，与养老保障指标相似。医疗保障体系的建立，应主要从提高医疗保障额度、扩大保障范围、完善保障制度等方面着手。

5、层次总排序及其一致性检验

层次总排序就是计算C 层对A 层的相对重要性排序，实际上是层次单排序的加权组合，另外也需要检查整个阶梯层次模型的判断一致性。通过层次总排序计算出每一个评价值相对于总目标层的权重值。

通过总排序表5 可以看出:第一，保障需求中，货币补偿、医疗保障金额、经济收入和养老保障金额权重较大，重要性更强，这四项都与经济物质需求有关，与财政密切相关。土地是农民赖以生存的唯一资源，一旦失去，失地农民很难从其他渠道获得稳定的经济收入，不安定性增加，迫切希望能够得到经济上的保障，这是十分重要的生存指标。第二，失地农民对医疗、养老保障制度的需求排在较靠前位置，说明目前医疗、养老保障制度不够健全。另据调查情况看，不少失地农民对于已有的医疗、养老保障制度并不了解，目前制度实施存在诸多不透明、不到位现象，应当把制度的完善、宣传和贯彻落实摆在同等重要位置。第三，就业安排和引导培训是有利于失地农民长远发展的保障措施。但在失地农民调查中权重排在靠后位置，一方面与失地农民更多关注眼前利益有关，另一方面说明目前的就业安排和引导培训效果不明显，难以真正解决失地农民的就业问题，导致失地农民对就业安排和引导培训的需求度不高，因此保障方式的确定要更多考虑方案的可行性和可持续性，切实替失地农民着想，帮助他们解决实际问题。以此为基础，综合考虑养老、就业、经济、医疗保障各个指标的重要性程度，根据权重大小，采取有效措施解决失地农民的保障需求。

表5 失地农民保障需求层次总排序

四、结论与政策建议

1、根据马斯洛需求层次理论提供保障

研究发现，失地农民最强烈的保障需求是经济保障，三级指标中货币补偿、医疗保障金额、经济收入和养老保障金额权重较大、重要性更强。这说明失地农民最需要解决的是物质保障需求，符合马斯洛需求层次理论［17］。失去土地后，农民首先需要解决的就是衣食住行方面的基本生理需求，然后才会考虑人身安全、健康保障、工作职位保障等方面的需求;只有生理需求和安全需求得到满足，人们的归属、尊重、自我实现等高级需求才会逐渐激发。设计失地保障制度过程中，政府首先应当合理规划失地农民的经济保障，满足失地农民最基本的需求，后顾无忧。保障方式上，要长远规划、循序渐进，让失地农民生理和安全需求得到满足基础上，逐渐完善养老、医疗、就业保障制度，考虑保障的持续性和全面性，使失地农民能获得长远发展。

2、设置更合理的保障金额和保障范围

养老保障、经济保障、医疗保障最重要的指标都是保障金额，说明保障金额的多少对失地农民具有重要意义。货币补偿方面，我国采取的是不完全补偿原则，且《土地管理法》对征用耕地的补偿费仅依据土地的耕地产值补偿计算，目前土地补偿费和安置补助费的总和最高为土地被征收前三年平均年产值的30 倍，亦即一亩地一般征收补偿不超过6 万元。随着生活水平提高，普遍认为该补偿标准金额过低。如长沙某地失地农民仅能获得1 万－2.2 万每人的安置补偿，湘潭某地农民征用土地补偿费为每亩4 万元，再无其他保障措施，低廉的保障金很难维持失地农民失去土地后的正常生活和持续发展。目前我国对失地农民的养老保障和医疗保障设置不太合理，个别地区失地农民需要先缴纳数万甚至更多费用才能领到每月几十至几百的保障金;保障档次设置上，高档次的缴费标准让失地农民感觉有压力，大部分失地农民都直接选择低档次的缴费;医疗保障范围有限，无法保障大病、特殊疾病，失地农民因病致贫现象并不少见［18］。设置保障体系时，应根据当地的经济状况和生活水平，适当提高补偿金额，从可持续性和发展角度设置补偿金额标准和发放方式，并结合生活补助、救助、优抚等保障措施，设置具有差异性和激励机制的医疗、养老保障措施，扩大保障范围，完善保障体系。

3、确保失地农民经济来源，保持其可持续发展

保障金额、经济收入在失地农民保障需求中占有重要地位，失地农民的就业安排和引导培训需求并不高，显示出失地农民对经济稳定的强烈需求与经济来源无法保证的矛盾。设置保障措施时，应想方设法确保失地农民拥有稳定的经济来源，保证他们的可持续发展。一方面，要创新安置模式，如通过土地入股、补偿金留存投资分红、土地出租等方式，让失地农民仍能获得土地使用带来的收益;另一方面，将培训与就业引导常规化，提高培训与引导的可行性与实效性，根据失地农民年龄、学历、经验的差异性合理引导、安排就业，真正帮助失地农民向市民过渡，解决其可持续发展问题。

(编辑:余华;校对:周亮)

［1］叶昌金.失地农民不仅需要生活保障［J］.社会工作，2005，(2):22.

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