文/王尔德

当前我国大气环境形势十分严峻，在传统煤烟型污染尚未得到控制的情况下，以臭氧、细颗粒物（PM2.5）和酸雨为特征的区域性复合型大气污染日益突出，区域内空气重污染现象大范围同时出现的频次日益增多，严重制约社会经济的可持续发展，威胁人民群众身体健康。区域性复合型的大气环境问题给现行环境管理模式带来了巨大的挑战，仅从行政区划的角度考虑单个城市大气污染防治的管理模式已经难以有效解决当前愈加严重的大气污染问题，亟待探索建立一套全新的区域大气污染防治管理体系。

2012年12月5日，由环保部、发改委和财政部三部委制定的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》以下简称《规划》在北京发布，这标志着我国大气污染防治工作逐步由污染物总量控制为目标导向向以改善环境质量为目标导向转变，由主要防治一次污染向既防治一次污染又注重二次污染转变。环保部污染防治司司长赵华林在发布会上如是强调《规划》的重要性。

“这是我国第一部综合性大气污染防治规划。”赵华林进一步解释，过去与大气有关的规划，比如二氧化硫和酸雨的规划是针对个别污染物的，而《规划》则提出要对包括二氧化硫、氮氧化物、PM10、PM2.5等多种污染物进行综合控制。

针对公众最为关心的PM2.5治理，《规划》提出了“十二五”期间的治理的目标，即到2015年，重点区域PM2.5年均浓度下降5%，而京津冀、长三角、珠三角这三个区域的要求更高，要求年均浓度下降6%。

对上述目标，中国工程院院士、清华大学环境学院教授郝吉明表示，“很难说这是高或者低的目标，只能说这是经过努力可以实现的目标。京津冀、长三角、珠三角这三个区域的目标虽然只比其他区域高出1%，但是要考虑到它们是中国经济最发达的区域和未来经济增长的动力带，其新增排放量比较大，我们说的降低是在抵消新增量基础之上的降低，所以其实现难度很大。”

三区十群首提环境质量改善目标

“长期以来，大气污染防治工作以控制主要污染物排放量为根本目标，取得了一定的成果。但是由于大气污染物排放量的增加，减排的成效与大气环境质量状况、人民群众的切身感受并不完全一致。《规划》首次提出了重点区域的环境质量改善的目标，并将公众最为关心的PM2.5纳入指标体系。”赵华林介绍。

根据《规划》，所谓重点区域一共有13个区域，包括“三区”，即“京津冀”、“长三角”和“珠三角”，“十群”即辽宁中部、山东、武汉及其周边、长株潭、成渝、海峡西岸、山西中北部、陕西关中、甘宁、新疆乌鲁木齐城市群，涉及19个省117个地级以上城市，规划面积132.56万平方公里。

“《规划》的编制历经两年，重点区域的范围也一再扩展，由最初的三区六群，到后来的三区九群，再到最后的三区十群，这表明我国大气污染防治形势日益严峻，大气污染严重区域在不断扩大。”环境规划院副院长兼总工程师王金南分析说。

而国家之所以要在上述区域首先要求大气环境质量改善，则主要是因为这些区域为我国经济较为发达、人口最为密集、污染最为严重的代表性区域。它们占据14%的国土面积，集中了近48%的人口，产生了71%的经济总量，消耗了全国52%的煤炭，产排放了48%的二氧化硫，单位面积污染物排放强度为全国平均水平的2.9～3.6倍，有82%的城市达不到国家二级标准，以PM2.5为特征的复合型大气污染日益突出。

三区率先将PM2.5纳入考核指标

《规划》提出了“十二五”时期重点区域大气污染防治目标。首先是质量改善目标，重点区域PM10、二氧化硫、二氧化氮、PM2.5年均浓度分别下降10%、10%、7%、5%，臭氧污染得到初步控制，酸雨污染有所减轻。

其中，国家对京津冀、长三角、珠三角这三个区域的PM2.5治理要求更高，要求到2015年年均浓度下降6%，并纳入考核指标。“三区的大气污染问题最为严重，所以对三区提出了更高的要求。”环保部污染防治司大气处处长逯世泽解释说。

逯世泽进一步解释，“我们要求三区将PM2.5的治理结果纳入考核，是说将之作为硬指标、准约束性指标纳入《规划》的考核，而其他区域也提出了PM2.5的控制指标，但只是预期性指标，并不纳入《规划》的考核。”

煤炭消费总量控制

“为了实现《规划》确定的目标，我们将主要采取如下四项主要措施：优化产业布局，控制区域煤炭消费总量，实施多污染物协同控制，推动区域联防联控机制，并在手段上创新了多项大气管理政策。” 赵华林表示。

在优化产业布局方面，《规划》提出，“十二五”期间，将严格控制高污染行业产能，北京、上海、珠三角严格控制石化产能，辽宁、河北、上海、天津、江苏、山东等实施钢铁产能总量控制，上海、江苏、浙江、山东、重庆、四川等严格控制水泥产能扩张，实施等量或减量置换落后产能。

同时，把污染物排放总量作为环评审批的前置条件，以总量定项目。“新建排放二氧化硫、氮氧化物、工业烟粉尘、挥发性有机物的项目，实行污染物排放减量替代，实现增产减污；对于重点控制区和大气环境质量超标城市，新建项目其新增的污染物排放量必须用区域内其他项目的2倍削减量进行替代；一般控制区实行1.5 倍削减量替代。”赵华林解释。

在煤炭消费总量控制上的试点也值得关注。赵华林介绍，“十二五”期间将开展煤炭消费总量控制，探索在三区和山东城市群积极开展试点工作，努力降低区域煤炭消费总量。

目前，《规划》对此只提出了原则性要求，即根据国家能源消费总量控制目标，研究制定煤炭消费总量中长期控制目标，严格控制区域煤炭消费总量。但并没有对前述四个试点区域提出具体的控制目标。

不过，笔者发现，北京和天津已经在有关政府文件中提出了煤炭消费总量控制的目标，分别为到2015年削减1200万吨和将增量控制在1500万吨以内。

“我们不能过于执着于煤炭消费总量控制的定量目标，一个目标固然重要，但更为重要的是将煤炭消费总量控制的理念与大气污染防治结合起来。”环境规划院副总工程师杨金田对笔者解释，从大气治理的角度来看，煤炭消费在产业和空间的分布对空气质量影响很大，所以我们一方面要降低总量，另一方面更要促进煤炭消费分布的优化。

联防联控

更为值得关注的是，《规划》所提的联防联控机制。

“在传统的煤烟型污染尚未得到解决的情况下，以臭氧、细颗粒和酸雨为特征的区域性复合型大气污染十分突出。”柴发合对笔者表示，因此靠单个城市进行大气污染防治的管理模式已经失效，国家借鉴北京奥运会、上海世博会、广州亚运会空气质量保障工作的经验，提出了联防联控的新机制。

为此，国家将在“十二五”尝试建立区域大气联防联控会议制度，负责协调联防联控工作。在京津冀、长三角、成渝、甘宁等跨省区域，成立由环保部牵头、区域内各级政府领导参加的大气污染联防联控工作领导小组；其他的城市群成立由主管省级领导为组长的领导小组。

“上述协调机制能否开展，其效果如何将决定联防联控的成败。”一位地方环保官员表示，“同一个省内的区域或者城市群好协调，而跨省的区域则挑战很大，不同省市之间发展水平和阶段不同，面临的问题、自身的能力和需求都不一样，协调起来难度很大，不过现在空气污染形势的严峻，会倒逼各地政府一把手必须去下力气解决空气质量的问题。”

此外，《规划》还提出未来八大重点建设项目，并预测其投资需求约3500 亿元具体项目及投资需求金额。“项目资金以地方投资为主，中央财政对符合投资方向的项目予以适当支持，具体中央财政支持的比例还在研究当中。”赵华林解释，不过财政部对此很支持，此前已拿出10亿，在15个城市支持开展除尘的工作。