蔡守秋

(武汉大学法学院，湖北 武汉 430027)

《环境保护法修正案草稿》①公布后，立即引起了全社会的关注，人们从不同角度对《环境保护法修正案草稿》进行评价和批评，并提出各种不同的意见和建议，这集中地反映了我国在经济转型和生态文明建设兴起时期多种利益的纠葛、多种力量的博弈和多种观点的交锋。概括起来，主要有两种主张。第一种主张是，只需要对1989年《环境保护法》作少量修改、技术性修改、具体法律措施和法律制度的修改，就可以适应和满足我国环境保护和生态文明建设的需要。第二种主张是，只有对1989年《环境保护法》作重大修改，从基本理念、基本原则、基本政策和基本制度进行补充和修改，才能适应和满足我国环境保护和生态文明建设的需要。笔者持第二种观点，认为现行的《环境保护法》以及在现行的《环境保护法》基础上作小修小改的《环境保护法修正案草稿》，不能有效解决我国的环境资源生态问题和推动我国的生态文明建设;主张将1989年《环境保护法》修改成指导、规范我国环境、资源和生态保护工作，大力推进我国生态文明建设和环境资源生态法治建设的综合性法律、政策性法律、理念型法律。

一、以“十八大”有关生态文明建设的论述和精神为指导，制定理念性、综合性的环境政策法

改革开放三十多年来，中国各个方面取得了巨大成就，2011年国内生产总值达到47.3万亿元，经济总量雄居世界第二位;但是，目前环境资源污染破坏状况非常严峻。我国环境严重污染、资源过度耗损、生态严重破坏的沉重代价，使GDP的增长大打折扣、使人民生活水平的提高大打折扣、使改革红利公平分配的光辉黯然失色、使公众对政府环境责任的缺失深恶痛绝。而且，环境资源生态的严峻形势，与其他“国家级难题”②具有内在关联性。例如，不可持续的经济发展方式和不合理的产业结构是造成环境资源生态问题严重的经济原因，在贫富差距加大背景下盛行的对权力、金钱和GDP的疯狂崇拜和生态文明理念缺失是环境资源生态问题严重的社会原因，官员腐败和政府公信力并差是环境管理低效、政府失灵的政府原因，环境法治观念、环境权意识的缺失以及环境资源法律制度的落后和低效是环境资源生态问题严重的法律原因，等等。面对严峻的环境、资源和生态状况，现行《环境保护法》缺乏基本理念、基本原则、基本权利和基本制度去引导我国环境资源生态保护建立长效机制，其他单行环境法律大多软弱无力，强制性、震慑性和可操作性差，难以发挥法律的强制、震慑和保障作用，难以扭转环境保护“守法成本高、违法成本低”、“环境法治失灵”的顽疾。③环境资源生态日益严峻的形势对环境法治的要求不断提高，迫切需要健全、完善以综合性环境法律为核心的环境法律体系，呼唤环境法治建设出良法、出大法、出重典，从根本上纠转环境质量继续恶化的趋势、彻底根治环境法律和生态破坏的顽疾。

“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势”，为了“从源头上扭转生态环境恶化趋势”，党的“十八大”把生态文明建设摆在社会主义建设总体布局、五位一体和突出地位的高度，确立了“大力推进生态文明建设”的战略、目标和任务。④生态文明是指人类遵循自然生态规律和社会经济发展规律，为实现人与自然和谐相处及以环境为中介的人与人和谐相处，而取得的物质与精神成果的总和;是指人类根据人与自然关系的客观规律而建设的人类生态系统即生态文明社会的外貌与内涵、物质文明与精神文明的统一，它包括清洁、健康的环境和良性循环的生态系统，公平正义、良性运行、协调发展的社会机制和生态治理规范体系，尊重自然、顺应自然、保护自然、追求人与自然和谐共处共发展的的思想意识和文化伦理形态。党的十八大所阐明的生态文明，是继承工业文明、超越工业文明的一种新的文明形态，是对人类文明发展进程的最新探索和人类智慧的结晶。把生态文明建设摆在总体布局、五位一体和突出地位的高度，表明中国共产党对中国复兴的战略思想和中国特色社会主义总体布局认识的深化，是创造性地回答怎样实现我国经济社会与资源环境可持续发展问题所取得的最新理论成果。大力推进生态文明建设是一项功在当代、福泽后世的伟大事业;是引领中国开辟“五位一体”(指经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设)和“五型社会”(指环境友好型社会、资源节约型社会、绿色经济型社会、和谐社会和生态文明社会)建设的全面协调持续发展的新道路，对中华民族的复兴具有里程碑的意义。

党的“十八大”把生态文明建设摆在社会主义建设总体布局、五位一体和突出地位的高度，确立了“大力推进生态文明建设”的战略、目标和任务，对包括修改《环境保护法》在内的环境资源法治建设提出了新的、更高的要求，但现行《环境保护法》(1989年)和目前的《环境保护法修正案草稿》不仅没有总结国内外环境保护的综合性法律或基本法律的主要经验和成果，而且也不能满足生态文明建设的需要⑤。我们应该根据和全面贯彻“十八大”关于“大力推进生态文明建设”的论述和精神，明确1989年《环境保护法》修改的指导思想、法律定位、目标任务以及修改的重点和主要内容，制定一部适合我国国情的、能够有效促进和保障生态文明建设的、综合性的、政策性的环境保护基本法。

第一，明确指导思想。将《环境保护法》修改成对我国今后环境资源生态保护工作具有基础指导作用、长期引导作用、全面激励作用的综合性法律、政策性法律⑥。这部法律应规定和宣示我国环境资源生态保护的目标任务、基本理念、基本原则、基本权利、政府基本责任、基本制度和重大措施，使其成为名副其实的开创环境保护新局面的、大力推进生态文明建设的法律。在修改《环境保护法》时，应全面贯彻“十八大”有关“大力推动生态文明建设”的部署，从我国环境资源问题、环境立法现状和我国环境保护历史性转变的实际需要出发，遵循自然生态规律和经济社会发展规律，坚持全面、协调、可持续的科学发展观，坚持“以人为本⑦，以自然为根⑧，以人与人和谐和人与自然和谐为魂⑨”，以维护生态正义公平为宗旨，以环境生态安全为前提，以生态民主为手段，以追求环境效益、生态服务功能和建设美丽中国为激励，以综合运用三种调整机制(行政调整、市场调整和社会调整)、健全综合生态系统管理⑩和生态“善治”机制为导向，以维护环境生态公益和规范政府行为为重点，为“促进和保障可持续发展，促进和保障中国资源(能源)节约型社会、环境友好社会和生态文明社会的建设”提供有力的法制保障。修改后的法律应该是大力推动生态文明建设的具有中国特色的法律，将生态文明建设摆在国家“五位一体建设总布局”突出位置的法律，具有生态法特征的政策性法律，从而实现对环境、资源和生态的三位一体的综合保护、全面保护和整体保护⑪。生态文明建设提出了将环境资源法发展到生态法的需求，生态法⑫是反映当代生态学和生态文明的新理论、新理念⑬，旨在保护和改善环境，维护生态良性运行和生态安全，合理开发和可持续利用自然资源，建设环境友好社会、资源节约型社会和生态文明社会，促进人与人和谐相处和人与自然和谐相处，保障经济、社会和生态可持续发展的各种法律规范和法律表现形式的总称。它是环境资源法的进一步发展的产物，是环境资源法的高级形式。应该将我国《环境保护法》修改为具有生态法特征、引入生态化调整方法机制⑭的综合性法律，从根本上改变“重污染防治、轻生态保护”的局面，促进以污染防治和资源合理利用为特征的中国环境资源法律体系向环境资源生态法律体系的方向发展。

第二，申明、宣示和规定基本理念、基本原则⑮。主要有:尊重自然、顺应自然、保护自然、人与自然和谐共处的生态文明理念;生态(环境)正义、生态(环境)公平⑯的理念;生态(环境)安全第一的原则;珍惜和节约资源、保护环境的基本国策;可持续发展的战略;节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针;遵循自然生态规律和经济社会发展规律的原则;坚持经济社会建设必须与环境保护相协调的原则;坚持经济效益、社会效益和环境效益的统一的原则;坚持以环境承载力、环境容量和主体功能区定工业布局和产业结构的原则，促进形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式;坚持损害预防原则和风险防范原则(又称谨慎原则)，坚持防治结合、综合治理的原则;坚持环境资源的开发、利用与保护、改善相结合的原则;坚持资源合理开发、可持续利用的原则;促进生产、流通、消费过程中废物的减量化、再利用、资源化和无害化原则;坚持开发者保护、污染者负担、破坏者恢复、受益者补偿、主管者负责的原则;坚持环境民主和公众参与原则;坚持国际环境合作的原则⑰。

第三，明确规定公众的基本环境权利和政府的基本环境责任。公众有享用清洁、健康的环境的权利，有保护环境的义务。公众有获取环境信息、参与环境决策和环境监督管理的权利;对污染和破坏环境，损害环境公益的行为，有检举、监督和依法提起诉讼的权利(包括环境民事、环境行政和环境公益诉讼)。国家提倡和鼓励环境公益诉讼。各级地方政府对其管辖的环境质量负责，对保障提供环境公共产品和环境服务负责，建立健全环境保护目标责任制、考核评价制度和责任追究制度。在环境、资源和生态领域，国家提倡和鼓励环境和发展的综合决策、统一监督管理和联合执法⑱。明确和落实企业环境责任。加强对环境违法行为的法律制裁，完善对环境侵权的行政救济和司法救济，建立健全环境纠纷的解决机制。

第四，明确规定基本的环境法律制度和重要的环境法律措施。国家实行环境影响评价制度，对环境有影响的公共政策(包括拟议的法律法规草案、规划计划草案和其他国家政策文件草案)和建设项目应该进行环境影响评价。国家对污染物控制实行排污许可证制度、环境标准控制制度、排污申报登记制度、总量控制制度和富余的排污削减量交易制度。国家对自然保护、生态系统保护实行综合生态系统管理，建立健全自然保护区制度、生态修复制度、生态补偿制度、生态损害赔偿制度，建立生态区(包括生态省、生态市或县、生态工业园区、生态农业园区、生态社区等)规划、建设和管理制度。国家推行和促进环境资源领域的金融、贸易、消费、税费、价格、信贷、保险、基金、市场准入、统计、审核等经济政策和经济激励措施。国家鼓励发展环境宣传教育和环境科学技术。国家提倡和促进生态经济(包括循环经济、低碳经济、环保经济和绿色经济)的发展。国家提倡和促进清洁生产技术、节能减排技术和环境友好技术。

目前我国的环境保护事业和环境资源法治建设正处在一个形势严峻、矛盾尖锐、问题复杂、利益多样、主张纷纭、机遇难得、大有作为的新时期和节骨点。国家立法(包括法律的制定、修改与废止)就是制定国家政策，就是国家决策，就是利益博弈。在修改《环境保护法》这个事情上之所以出现如此激烈的争论和不同意见的对立，不是说明修改《环境保护法》时机还不成熟，恰恰说明我国的环境资源保护和环境资源法治建设正在进入一个刻不容缓的、新的、关键的阶段。党和国家的领导人、国家的立法机关如果能以深刻的环境忧患意识与“生态兴国”的政治勇气和智慧，以修改1989年《环境保护法》为契机，排除几十年来形成的“GDP硬指标、环境保护软指标，经济利益唯一、生态效益可有可无”的传统观念和阻力，实现环境资源保护和环境资源法治建设的突破和创新，就可以使我国的环境资源保护和环境资源法治建设迈上新台阶、进入新时期。

二、大力促进公民环境权入法

环境权从广义上讲，是指凡是拥有其赖以生存发展的环境的主体都有享用清洁、健康的环境的权利。我们目前讲的环境权即狭义的环境权，是指公众⑲有享用清洁、健康的环境的权利。国内外有关环境保护事业和环境法治建设的实践说明，公众环境权是环境法治建设中十分重要的一个问题。但是十分令人遗憾的是，最近全国人大环资委起草的《中华人民共和国环境保护法(草案)》(征求意见稿)却没有公众(特别是公民)环境权的规定。为了进一步促进我国环境保护工作、环境法治建设和生态文明建设的发展，笔者建议将公众环境权特别是公民环境权纳入《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》，即建议对《中华人民共和国环境保护法》第六条“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”作如下修改:“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利，都有保护环境的义务。”⑳之所以建议将公民环境权(公众环境权中的主要内容是公民即自然人的环境权)纳入《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》，其主要理由如下:

(一)是对国外和国际环境法治建设的经验和成果的吸收和借鉴，是对我国环境法治建设经验和成果的继承、总结和提高

在内国法方面，已有53个国家在宪法中明确了环境权，有60多个国家在其环境保护法律中明确了环境权。例如，《大韩民国宪法》(1948年7月17日通过，1980年第8次修改，1987年10月29日第9次全文修改)第二章《公民的权利与义务》第35条规定(1)所有公民都享有对健康、舒适环境的权利，国家和公民应努力保护环境。(2)环境权的内容由法律规定。”《俄罗斯宪法》(1993年12月12日通过)第二章《人和公民的自由和权利》第42条:“每个人都有享受良好的环境、被通报关于环境状况的可靠信息的权利，都有因破坏生态损害其健康或财产而要求赔偿的权利。”2005年2月28日，法国议会两院联席会议通过了《环境宪章》;接着，法国总统雅克·希拉克颁布了一条改革1958年宪法的法令，在宪法前言中加进了环境宪章。法国《环境宪章》明确规定，“人人都享有在一个平衡和不妨害健康的环境里生活的权利”，“人人都负有义务参与环境的维护和改善”，“在法律规定的条件和限制下，每一个人都有权获得由政府当局掌握的与环境相关的信息，并参加会对环境产生影响的公共决定的制定”。法国总统希拉克认为，法国政府内阁会议通过的《环境宪章》是一次具有历史意义的进步，它将环境权奉为至高无上，使环境权取得了与1879年通过的政治和民事权利以及1946年通过的经济和社会权利同等的法律地位㉑;宪章打开了通向“一场真正革命的道路，即人道的生态的道路”。在国际法方面，不少国际环境条约和法律政策文件均有关于环境权的规定。例如:1972年6月，在斯德哥尔摩召开了联合国人类环境会议，会上通过的《人类环境宣言》提出:“人类环境的两个方面，即天然和人为的两个方面，对于人类的幸福和对于享受基本人权，甚至生存权利本身，都是必不可缺少的”，“人类有在过尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等和适当生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”。1998年6月25日，35个来自欧洲和中亚的国家在丹麦奥胡斯签署了《公众在环境领域获得信息、参与决策和提起诉讼的奥胡斯公约》。该公约是具有法律约束力的多边环境协定，被认为是世界上有关环境权利的最深入的公约。该公约不仅确认了公众(包括个人)环境权的原权性质、基本人权性质，而且确认了公众环境知情权、参与权和诉权等三项权利是为了保障公众环境权的从权，不仅指出公众(包括个人)环境权的基本内容和重要性，而且规定实现公众(包括个人)环境权的主要法律途径和措施。该公约是国际上首个确认公众(包括个人)环境权、将环境权具体化的最为完善的公约，它对国际环境法和国内环境法确认公众(包括个人)环境权、实施环境权产生了深远而广泛的影响。㉒有的学者认为，目前环境权很难获得实体法的确认，只是在程序性环境权获得了某些进展，其中《公众在环境领域获得信息、参与决策和提起诉讼的奥胡斯公约》就是走程序性环境权的典范;他们据此进一步提出了回避实体性环境权而走程序性环境权之路的主张。其实，这种认识不仅是对《奥胡斯公约》的误读，而且从法理逻辑上看也是缺乏根据和说服力的。该公约不仅确认了公众(包括个人)环境权，而且还对如何保护、促进和实施环境权作出了一系列明确而具体的规定(如公众有获得信息、参与决策和提起诉讼的权利等)，规定了当公众(包括个人)环境权受到侵害时的救济方式，特别是通过司法诉讼来保障环境权的实施。

需要特别指出的是，我国环境保护法律因为不重视对公民环境权的确认和保护，已经对我国的环境法治建设产生了明显的消极影响。记得笔者1983年参加《环境保护法(试行)》修改时，曾经在当年的“修改草案(征求意见稿)”明确写上“一切单位和个人都有享受清洁适宜的环境的权利，也都有保护环境的义务。”但是，在1989年通过的《环境保护法》中却删掉了“一切单位和个人都有享受清洁适宜的环境的权利”这一重要公民环境权条款，仅保留了“一切单位和个人都有保护环境的义务”这一义务条款，从此我国的环境法治建设就走上了“重公民环境保护义务、轻公民环境保护权利”的不归之途。正如美国著名的法学家德沃金所强调的:“在所有承认理性的政治道德的社会里，权利是使法律成为法律的东西。”［1］P21十多年来，我国《环境保护法》仅有公民环境保护义务条款、缺乏公民环境权条款，成了我国公众难以参与环境保护监督管理，难以有效维护自己的环境权利，无法以权利制约权力、以公民基本环境权利促进国家环境保护义务，难以发展公众环境公益诉讼的主要法律原因。可喜的是，自1989年以来，我国有关环境权的立法已经在某些地方立法和军队立法方面获得局部发展。例如，我国《宪法》已经明确规定“国家尊重和保障人权”，并且环境权作为一种经济、社会和文化权利被列入了“国家人权行动计划”㉓。《宁夏回族自治区环境保护条例》(1990年)、《福建省环境保护条例》(2002年修订)、《上海市环境保护条例》(2005年修订)、《珠海市环境保护条例》(2008年)、《深圳经济特区环境保护条例》(2009年修订)、《中国人民解放军环境保护条例》(2004年修订)等法规已经明确规定单位和个人的环境权。㉔上述明确、全面规定公民环境权的法规，对中国环境权的立法和理论的进一步发展具有重要的意义。

(二)规定公众环境权具有许多优点和作用

首先，综合性的环境法律中明确规定公民环境权，是从根本上纠转我国现行环境法“重公民保护环境义务，轻公民享用环境权利”、“重规范企业环境责任、轻规范政府环境责任”、“对政府监督不力、公众参与乏力、公益诉讼无门”等缺陷的基本途径。其次，在综合性的环境法律中明确规定公民环境权，可以为其他单行的环境法律法规进一步具体规定公民水环境权(如亲水权、清洁水权等)、公民大气环境权(如净空权、清洁空气权、宁静权、眺望权、通风权、采光权等)、享受自然风光权等权利奠定法律基础。在综合性的环境法律中明确规定公民环境权，可以为民法(物权法、侵权责任法等)、行政法、刑法、诉讼法(包括民事、行政、刑事诉讼和公益诉讼法)等相关法律保障环境权的实施和救济奠定权利基础。

第一，公众环境权是维护公众环境利益的法律基础和依据，是防治污染破坏环境和推进生态文明建设的有力武器。公民环境权是公民所享有的一项基本人权，是人权的一个重要组成部分，是一种具有公益性的公民个人权利。规定公众环境权不仅可以彰显我国综合性环境法是“保护人民切身利益的法、是关乎民生的法、是维护公民基本权利的法、是依靠公众参与和公民诉讼以保护环境的法”这一亮点，而且可以向世界昭示我国积极保障人权和承担保护环境责任的积极态度。在法治社会和权利本位的语境中，将道德和天赋意义上的公民环境权法律化是使公民环境权益得到保障的前提条件，也是国家担当环境管理职责、保障环境公共产品供应的法律依据。在“以人为本”的“五型社会”㉕语境下，环境立法应以保障公民环境权为起点和归宿。公众环境权是指公众有享用清洁、健康的环境的权利;人们只有生活在清洁、健康的环境中，才能过上安全、有尊严的幸福生活。通俗地说，环境保护是有关民生的大事，环境权是有关人们切身利益的权利，维护环境权就是维护老百姓呼新鲜的空气、喝干净的水、吃无污染的食品的基本权利;人们只有看得见碧海、蓝天、青山、绿水，感受到天人合一、人与自然和谐的氛围和境地，才算过上安全的、有尊严的和心身愉悦的生活。从公民环境权的内容来看，它是指与公民的环境利益密切相关的权利，如清洁空气权、清洁水权、眺望权、日照权、通风权、采光权、享受自然风光权等。规定公众环境权，是保障、改善民生和环境质量水平的需要，是提高公众生态物质文化生活水平、促进人的全面发展的需要，是“努力让人民过上更好生活”的需要，是“多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”的体现。规定公众环境权有利于逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的环境公平保障体系，从根本上保护公众的正当环境权益。只有承认公众的法定环境权利与正当环境利益，不断强化对公众环境权的保护，为环境权的行使提供必要的环境与资源，切实保障环境权的平等行使，健全环境权受损的救济机制，才能有效防止公众环境权遭受公权力和私权利的侵害。公众是环境保护和生态文明建设的主力军，规定公众环境权有利于调动公众防治环境污染破坏、保护和改善环境、推进生态文明建设的主动性、积极性和创造性。公民常常是污染破坏环境行为的最有效的监控者，在综合性的环境法律中明确公民环境权，赋予公民对违法排污行为以及对未履行法定义务的行为进行监督的权利，为公众参与环境保护监督管理、提起环境公益诉讼、开展环境维权行为奠定法律基础，对于有效打击环境违法行为、控制污染、加强执法、改善环境，将起到不可估量的作用。只有明确规定公众的环境权，公众才能运用这种法律权利有力抵制个人私权和企业私权对公众环境利益的侵犯，有效减少、对抗和制止污染破坏环境资源生态的行为。在我国现行体制下，环境保护主要靠政府，而政府不依法履行环境保护职责和缺乏责任监督机制，是目前我国环境保护法律法规数量较多、但有效性不足的主要原因。公众运用环境权可以有效地对抗、防止和减少政府公权对公众环境利益的侵犯，形成以公众环境权制约政府公权力和公众参与的法律基础，有利于将我国现行的“环保靠政府、轻公众”的管理模式转变为“政府主导和公众参与相结合”的合作模式，从根本上确立国家环境保护的义务、提高政府环境管理的效率。只有明确规定公民环境权，以权利制约权力，用公众环境权促进环境信息公开、环境事务协商、公众参与、公众监督和环境公益诉讼，才能有效地促进政府依法履行环境保护职责，加强政府环境责任和环境责任监督。

第二，规定公众环境权，可以为公众其他环境权利奠定扎实的权利基础，并全面带动环境法治建设。只有将人们享用清洁健康环境的利益、要求、愿望和诉求权利化即从法律上明确公众环境权，才能使保障人们“享用清洁健康的环境权”转变成公权力机关具体的法定的环境职责，才能使公民享用清洁健康环境的正当要求、愿望和诉求转变成一种具有法律程序保护的环境请求权，才能使政府的环境服务走上公开、透明、公平、可持续之路，才能使公民“享用清洁健康的环境权”得到法治的保障和司法的救济。公众环境权为公众依法享有环境知情权、环境参与权和环境监督管理权，以及当其环境权受到侵害时寻求法律救济的环境诉讼权，提供了主权、原权的权利依据。从公众环境权这一主权、原权可以派生出环境信息知情权㉖、环境参与权㉗、环境请求权和环境诉讼权等从权、附属权利和程序性权利。公众要实现其环境权，就必须掌握有关环境信息，参与有关环境决策、管理和监督。明确规定了公众的环境权，可以为公众获取环境信息的环境知情权，公众参与环境决策、管理和监督的参与权，创造条件、铺平道路。只有在法律上规定了实体性的公众环境权，作为程序性权利的公众参与权才能具有更大的权利效力，才有更大的制度意义和权利价值。从维护和实现公民环境权出发，公民应该有环境保护方面的建议权、申请权、检举权、控告权和公益环境诉讼权及法律规定的其它权利。为了维护和保障上述各项权利，需要建立健全相关法律制度，包括与公众的重大切身利益密切相关的环境决策听证制度、公民参与环境影响评价制度等，这有利于全面加强我国的环境资源生态法制建设。

第三，环境权是环境法的一个核心问题，也是环境立法、执法和诉讼，环境管理、公众参与环境保护和环境公益诉讼的基础。对1989年《环境保护法》的修改，应该抓住关键、突出重点。笔者认为，这一关键或重点就是确认环境权特别是公民的环境权，明确了环境权也就为公众参与环境保护监督管理、提起环境公益诉讼、开展环境维权行为奠定了法律权利基础。环境公益诉讼是实现环境权的主要途径，是环境权受到侵犯时的司法救济手段。如果在综合性的环境法律中不规定环境权，这种综合性的环境法律就缺乏灵魂和权利基础。如果在综合性的环境法律中不规定环境公益诉讼，这种《环境保护法》就缺乏动力和保障机制。在综合性的环境法律中规定环境权及其环境公益诉讼等内容，不仅可以从根本上提高环境法的刚性、硬性、强制性、有效性和权威性，改变1989年《环境保护法》被称为宣传口号、有效性不足的“软法”状态，而且有利于从根本上建立健全环境法律制度特别是环境法律责任制度，从而有效地促进我国的环境保护工作及其环境法治建设的可持续发展。

另外，规定公民环境权有利于从权利角度划清环境资源保护法与民法物权法的界限，进一步明确环境立法和物权法的不同适用范围和立法目的。法律和法治建设以“权利”为中心。目前我国的《物权法》和《侵权责任法》等民事法律，都没有承认或者明确规定公民环境权，这是由传统民法、物权法仅保护“排他性的私权”这一基本特征决定的。例如，我国《物权法》(2007年)第二条明确规定，物权“是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”。有人将“直接支配和排他的权利”这种物权概括为，“物权是直接支配特定物并具有排他性的财产权。简而言之，物权就是对物的排他支配权。”［2］古今中外的法律大都将大气、水流、海洋、原野和迁徙动物等自然环境要素和自然资源视为“公众共用物”㉘或“公共物品”，当代经济学大多将自然环境和自然资源视为“公共物品”或“公众共用物”，它们大都认为这些“公众共用物”或“公共物品”具有公众共用性、消费不排他性。公众(公民)环境权是公众(公民)对自然环境、自然资源这种公众共用物的非排他性使用权利，它不是“排他性的私权”即物权，不可能由民法、物权法来承认和规定。㉙只有通过综合性的环境法律或环境基本法律，才能明确承认和规定公民环境权这种具有“非排他性的”新型权利。综合性的环境法律只有通过明确公民环境权，才能从法律权利角度彰显其不同于民法、物权法的立法目的和适用范围。

顺便指出，目前某些人用以反对公民环境权的观点，如对环境权入法存在争议、环境权的内容模糊、环境权缺乏可诉性等，是缺乏说服力和正当性的。

三、促进环境公益诉讼入法

环境公益诉讼是指公众对污染破坏环境㉚或者损害环境公益㉛的行为提起的诉讼，是公众认为其环境权或环境公益受到侵犯时向法院提起的诉讼。对污染破坏环境、侵犯环境公益的行为提起环境公益诉讼，是当代许多国家采取的保护环境的一项重要法律措施和法律制度，我国有些法律规范性文件(包括地方法律)已有环境公益诉讼的明确规定，并且在实践中已经取得较好的成效、形成不少环境公益诉讼的案例。我国新修改的《民事诉讼法》第55条已经明确规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”上述规定，实际上是开辟了有关环境法律可以做出环境公益诉讼规定的渠道。为此，包括笔者本人在内的许多环境法专家建议在《环境保护法修正案(草案)》征求意见稿中，明确规定环境公益诉讼，即建议对《中华人民共和国环境保护法》第六条中有关“一切单位和个人……有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定，作如下修改:“一切单位和个人，有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举、控告和依法提起诉讼。”㉜并建议在《环境保护法》法律责任一章进一步明确规定环境公益诉讼的基本要求。

概括起来，综合性的环境资源法律规定环境公益诉讼的理由如下:

1.是对国外和国际环境法治建设的经验和成果的吸收和借鉴，是对我国环境法治建设经验和成果的继承、总结和提高。美国、澳大利亚和印度等国，早有环境公益诉讼的实践和案例。进入21世纪以来，我国司法领域和环境资源保护领域出现的一项重大事件，是环境公益诉讼的兴起。2005年12月3日，国务院颁布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》强调，“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度”，“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”。特别是在2007年贵阳、无锡等地的环境法庭成立后，环境公益诉讼出现了明显转机。在贵阳、无锡、昆明等法院的带动下，到2012年6月，全国已经成立120多个环境法庭，其中:云南省已成立14个环保庭;福建省已成立生态资源审判庭39个，林业审判庭26个，成立生态资源合议庭16个。到2011年，海南省在高级人民法院设立了环境保护审判庭。这些新成立的环境法庭，大都宣布要受理环境公益诉讼，并且已经形成了不少具有社会效益、经得起历史检验的案例。在《公众在环境领域获得信息、参与决策和提起诉讼的奥胡斯公约》已经对公众提起环境公益诉讼作出明确规定，在我国新修改的《民事诉讼法》已经规定“对污染环境……等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，在我国已有环境公益诉讼实践和案例的情况下，仍然反对或者不愿意在修改《环境保护法》时规定环境公益诉讼，是没有任何正当理由的。

2.环境公益诉讼具有许多优点和作用。它是防治污染破坏环境的行为的有效手段，是公众实现其环境权、使受到侵害的环境权得到司法救济的有效途径，可以有效地防止和减少政府公权、个人私权和企业私权侵犯环境公益和公民环境权。它是一种双赢甚至多赢的司法补救方式，不仅直接维护原告的公益权，也直接维护不特定多数人的公益权，有利于调动各种社会力量、经济有效地保护环境公益和公众(公民)环境权㉝。它是保证公众依法享有环境知情权、环境参与权和环境监督管理权的基本措施，只有将公众在环境保护方面的正当要求、愿望和诉求转变成一种具有法律程序保护的环境请求权、诉讼权，才能使对环境质量负责转变成环境行政管理部门等公权力机关具体的法定职责，才能使环境保护行政主管部门的环境管理和环境服务走上公开、透明、公平、可持续之路，才能使公众的合法环境权益得到法治的保障和司法的救济。它是实行环境民主决策、管理、监督的重要方式，可以弥补政府在维护环境公益和公民环境权方面的乏力和不足，促进政府加强环境保护管理和环境行政执法，有利于推进国家环境保护管理工作法治化，发挥环境司法在国家环境治理和环境社会管理中的作用，有利于维护正义、公平、和谐、安全等社会价值，有利于促进社会的进步变革和可持续发展。

目前有些人之所以反对推行环境公益诉讼，特别是反对从法律上确认自然人或公民的环境公益诉讼权，主要是对环境公益诉讼的性质和特点缺乏深刻认识，特别是对自然人或公民的环境公益诉讼权缺乏认识。例如，传统的诉讼法学一般将《行政诉讼法》、《民事诉讼法》中的原告理解为“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”㉞，将“直接利害关系”理解为法律明确规定的直接的权利义务关系(包括行政管理主体与行政相对人、致害人与直接被害人)、排他性的利害关系(即如果不特定多数人都受到同样损害，则其中的任何一个人都不算是直接利害关系人)，这种理解的结果是将“虽然受到现实损害，但由于其他不特定多数人也受到同样损害”的被害人排除出“直接利害关系人”或“原告”的范围。例如，因北京大气污染而使所有在北京生活的人都受到大气污染损害，并且这种损害是一种实质性损害、直接损害，北京市的公众与北京市的大气污染有直接利益关系、直接法律关系;但是以往的法院却以不特定多数人受到同样损害为由而认定这些受到损害的任何一个人都不是“受到实质性损害的”“直接利害关系人”，都无权向法院提起诉讼。显然，这是一种“仅考虑经济利益、不考虑环境利益”、“仅保护排他性私利，不保护非排他性的公益”的片面认识和做法，它没有考虑环境这种公众共用物的特点、环境利益的特点和环境损害的特点，没有正确认识环境公益诉讼中的“现实损害”和“利益关系”。环境公益诉讼中的环境公益损害包括已经发生和可能发生的环境损害、自然资源损害、生态系统损害、生物多样性损害，上述损害可能是由企业事业单位和个人污染破坏环境资源的行为造成的，也可能是由行政机关不履行或违反政府环境责任的行为而引起的。环境公益诉讼中的因大气、河流、海洋、土地等公众共用环境资源生态受到污染和破坏而使不特定多数人遭受的损害，是一种现实存在的、真实的、可以确定的、可以预测的直接损害、具体损害;它不是间接损害，不宜用传统私权诉讼中“实质性的”或“现实的”损害的有色眼镜来否定环境公益诉讼中存在的“现实环境损害”;环境公益诉讼中的“利益关系”是一种直接利害关系，但不一定是“直接经济利益关系”，而是直接环境利益关系，不宜用传统私权诉讼中“直接利害关系”有色眼镜否定环境公益诉讼中存在的“直接环境利益关系”;在环境公益诉讼中，公众(公民)因其环境权受到侵害而提起环境公益诉讼，公众环境权是公民个人对环境这种公众共用物所享有的非排他性权利，这种公众环境权既不是具有排他性的私权或物权，也不是国家或政府的公权力(如立法权、行政权、管理权、执法权等)，对公民环境权的侵害也就是对不特定多数人即公众赖以生存发展的环境的侵害;环境公益诉讼中的原告与被损害的环境、资源、生态的关系是一种法律关系、法律权利义务关系，但不是排他性的物权或私权关系，而是非排他性的环境权关系。

为了保护大气、水流、海洋、土地和生态系统等“非排他性的公益”即公众共用物(或公共物品)，应该改变不合理、缺乏正当性的传统看法和做法。综合性的环境资源法律应该规定，公众有权对其认为污染破坏环境(资源、生态)或损害环境(资源、生态)公益的行为，以自己的名义或代表其成员提起环境公益诉讼。即:各级政府及其环境保护行政主管部门、检察机关、非政府环境组织和公民都有权对其认为污染破坏环境(包括大气、水流、海洋、生态系统等)或损害环境公益的法人、组织、行政机关，以自己的名义或代表其成员提起诉讼。公民(自然人)有对其认为损害环境公益或公众环境权的致害者提起诉讼的资格和权利。环保团体可以以自身名义、或代表其成员、或代表受到污染破坏的生态系统和环境提起公益诉讼。非行政相对人(包括公民和环保组织等)对其认为行政机关损害其公民环境权或环境公益的行政行为(包括具体行政行为和抽象行政行为)，有权提起环境行政公益诉讼。

笔者建议最好明确规定自然人或公民可以提起环境公益诉讼，这首先是因为，公众提起公益诉讼是基于其环境权这种原权和主权所必需的派生权、从权和辅助权，规定公民可以提起环境公益诉讼是实现公民环境权、环境知情权、参与环境决策和监督管理权的有效途径;其次是因为公民是公众的主体，公民环境诉讼是环境公益诉讼的原意、本意和应有之意;再次是因为权利本来就是权利人的一种自由，是否行使或放弃环境公益诉讼权是权利人的自由，不能以公众没有提起环境公益诉讼的能力或条件而否定或剥夺公民的环境公益诉讼权。有人可能认为这种观点比较激进，会造成滥诉和诉累现象，其实不然。这些人之所以担心公益诉讼会导致滥诉或诉累，是因为既不了解公益诉讼的道理和特点，也不了解国内外环境公益诉讼的实践。环境公益诉讼的实质是原告花费时间、精力和金钱去为不特定多数人(即公众)打官司，为不特定多数人谋利益。环境公益诉讼是鼓励人们像雷锋那样牺牲自己的时间、精力和财力去为大家、为环境保护做好事，提起公益诉讼的原告本人并不能得到比公众更多的、额外的好处㉟;普通人大多是经济人，经济人一般是热心追求个人利益最大化，但不愿用自己的劳力和金钱为大家保护环境;对于传统的理性人或经济人而言，他们出于追求本身利益最大化的理性，是不愿意提起公益诉讼的，他们宁愿等待别人提起诉讼，然后自己去搭便车。从这个意义上讲，虽然公益诉讼的原告具有广泛性，法律对公益诉讼原告资格的限制很少，但是，即使法律鼓励公益诉讼，也不会因此造成诉累即出现公益诉讼案件大量出现的现象;正如虽然政府提倡和鼓励“学雷锋、做好事”，但不会出现“人人都争当雷锋，人人都做好事”的局面一样。所以无论是在国外，还是在我国开展环境公益诉讼的贵阳、昆明、无锡等地，基本上很少或没有人愿意提起公益诉讼。要想公众自觉、积极地提起环境公益诉讼，有关法院以及环保等政府环境保护主管部门必须制定和实行鼓励、奖励提起公益诉讼的措施和制度。㊱

四、明确地方政府的环境责任，健全政府责任问责制

综合性的环境法律应该以规范政府行为，强化政府环境责任制度(特别是政府环境责任问责制度)为重点，有效监督和制约政府公权力，从根本上克服政府环境失灵和环境法律失灵的现象。

目前我国“环保部门立法虽多，但管用的不多”，“年年立法，年年治污”，但仍然走不出“环境污染和生态破坏继续恶化”、“治理速度远远赶不上污染速度”的怪圈。其中一个重要原因是政府环境失灵和环境法律失灵㊲，“政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源”;［3］“政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，已成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍”［3］。因为中国是一个中央集权制的发展中国家，不但政府行为不当(包括政府的有关政策、立法、执法、计划、决策、管理等)是造成中国环境污染、生态破坏和资源浪费的主要原因，而且中国环境保护事业的发展和环境质量的改善也主要依靠政府的努力。政府环境责任包括政府环境职权或政府环境权力、政府环境职责或政府环境义务，以及政府因违反有关其环境职权、环境职责的法律(包括不履行政府环境职责和义务、不行使政府环境职权和权力、违法行使政府环境职权等)而依法承担的政府环境法律责任。现行《环境保护法》主要以公民、法人或者其他组织作为法律规制对象，而规范和约束政府行为的法律规定相对缺失、有限和软弱。有关政府行为的法律规定，大多属于确权(确定政府权力)、授权(授予政府权力)条款，大多是规定政府职权，很少规定政府职责(义务)特别是政府服务;已有的政府职责条款过于原则，对环境监管主体的职能划分不清、责任不明，统一监管部门与分管部门之间、分管部门相互之间职能交叉、缺位、错位现象大量存在，更没有明确规定政府部门如何履行责任以及如何保证其履行责任，无法发挥规范和约束政府的作用;在稀少的政府问责条款中，主要是一些原则性的、缺乏有力问责手段的规定，这导致在实践中监管不分、责任不清、责任难究的现象屡见不鲜。通过制定综合性、政策性的《环境法》，明确政府及有关行政部门在环境管理中的职责，对可能对环境带来重大不利影响的行政行为规定必要的、不能违反的“底线”，可以促使政府依法积极履行职责，打破部门封闭，减少职能交叉、重叠，增强沟通、配合和协调，可以加强对政府行为的监督，为监督政府的影响环境的行为提供合法性和程序性保障。

我国环境法治建设的实践表明，环境法律有效性不足甚至失灵的主要原因是政府环境失灵，破坏环境法治的最大危险主要来自公共权力。政府既是我国环境保护和生态治理的主导力量，也很容易成为环境法律失灵、失信、失威的主因。目前我国环境执法不力、环境污染得不到有效控制的一个重要原因，是以追求GDP增长为主要目的的地方政府与追求自身利益最大化的污染源企业紧紧地捆绑在一起，被污染源企业绑架的政府在环境监督管理执法时往往徇私枉法、因情弃法、因钱废法。确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，不被污染源企业绑架，这既是政府权力正确运行的重要保证，也是公众环境权益的重要保证。综合性环境法律的重点应该是强化政府环境责任，规范和约束政府行为，建立能够有效约束政府、促使各级政府及其工作人员依法履行环保职责的法律制度;只有约束好公共权力，环境法律才能硬起来，公众的环境权利和环境利益才可能安全实现。中国的环境保护实践说明，相对于强化政府的环保职权而言，更迫切的需要是强化政府的环保责任;建立政府环境责任制，重要的是明确规定政府的环境职责而不仅仅是职权。为此，首先应该强化政府环境责任立法，健全政府环境目标责任制，将政府环境责任制进一步规范化、制度化。应该通过环境立法明确规定，各级人民政府应该对本辖区的环境质量、公共环境资源供给和生态安全负责，建立体现生态文明要求的政府环境目标责任体系。地方政府应对本地区环境质量负总责，地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人，政府和部门都要有一位领导分管环保工作。要建立党政领导干部环保政绩考核评价体系、考核办法和考核制度，加强对环保工作进展情况的考核和监督，推进政府环境绩效管理，推行绿色国民经济核算方法，把环保指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价的重要内容，对环境保护主要任务和指标实行年度目标管理、定期考核，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一。加强政府环境责任和责任追究的主要途径是建立健全有关政府环境责任和责任追究的法律制度。为此应建立政府环境责任的奖惩机制，完善行政监察制度和法律责任追究制度，健全严格的环境质询、经济责任审计、问责、引咎辞职、罢免等环境问责制，规定严格的处理措施;对因环境决策失误、监管不力造成重大污染事故，以及严重干扰正常环境执法的领导干部和公职人员，依法追究其法律责任。

五、提倡和鼓励政策环评

政策环境影响评价㊳，是指国家机关在制定对环境有影响的公共政策时，对该政策对环境的影响以及应对这种环境影响(即防治环境污染破坏)的措施，进行科学评价。在我国的综合性环境法律中，应该提倡和促进政策环境影响评价，其主要内容包括:国务院及其所属各行政部门在制定对环境有影响的公共政策(包括拟议的法律法规议案、政策文件、规划草案等)前，应充分考虑其决策对环境质量的可能影响，提供环境影响报告书。该报告书应当包括下列事项的详细说明:①拟议政策对环境(包括自然资源和生态)的影响，特别是拟议政策付诸实施对环境所产生的不可避免的不良影响;②拟议政策方案的各种替代方案以及替代方案可能对环境的影响;③消除或减少这种影响的措施及其费用概算。在制作该环境影响报告书之前，负责经办的官员应当与依法享有环境政策评价管辖权或者具有特殊专门知识的政府部门或者环境专家咨询委员会进行磋商，并取得他们对可能引起的任何环境影响所做的评价，这些文件应当与提案一道依法按照规定的审查办法进行审查通过。除法律规定应予保密以外，负责审查政策环境影响评价书的国务院有关行政部门或环境专家咨询委员会应当将该说明文件向社会公布，接受公众评论，征求公众意见。简言之，综合性的环境法律应该对我国环境影响评价的对象作如下原则性规定:对环境有影响的法规(包括法律、法规和行政规章)草案和政策文件草案(包括规划计划草案和其他非法规性政策文件草案);对环境有影响的开发建设活动(包括区域开发建设活动和具体建设项目);国家法律、法规规定的其他对环境有影响的政府行为。其他各有关单项环境法律法规应该进一步将综合性环境法律中规定的环境影响评价对象具体化。省、自治区、直辖市人民政府及其所属各行政部门的政策环境影响评价，参照上述规定执行。

笔者主张提倡和促进政策环境影响评价制度的主要理由如下:

1.建立政策环境影响评价制度具有多方面的好处和作用。第一，建立环境影响评价制度的初衷是进行政策环境影响评价。大家知道，环境影响评价作为一项法律制度，首先由美国《国家环境政策法》创立，而美国建立环境影响评价制度的初衷和重点是对国家政策进行环境影响评价，其精髓是强调政府政策特别是重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查。㊴在各种对环境有影响的人类行为(简称环境行为)中，以政府行为对环境的影响最为明显，因为政府对许多人类环境行为扮演着发起、引导、组织、批准和控制的角色，在某种程度上政府行为决定着其他人类环境行为的产生、发展、规模和作用。在各种政府行为中，以对人类环境有重大影响的政府政策(包括立法建议或立法议案和其他重大联邦行为)最关键。这就是美国《国家环境政策法》把立法建议或立法议案作为重大联邦行为的理由;当然，除了立法建议或立法议案外，还有制定非法规性政策文件、规划等其他重大联邦行为。美国《国家环境政策法》强调对政府政策、政府行为，特别是包括立法建议或立法议案在内的重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查，可以说是抓住了规范人类环境行为的关键和主要矛盾，因而具有重要而深远的影响。第二，环境影响评价法不能仅仅制约行政机关，还应促进立法机关的自律。根据世界各国的情况，立法机关不仅是制定法规的机关，也是制定政策的机关;当今世界各国，凡是重要的国家政策只能由立法机关通过法律来制定。在各种制定政策的方式中，以立法方式制定政策最为有效;在各种政府行为中，以对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为最关键。这是因为，立法建议或立法议案的预期产品是法律，而法律所规定的行为(即法律行为)是反复、多次、长期适用的行为，与单个行为相比较，法律行为对环境具有反复、多次、长期的影响和作用，即更为重要的影响和作用。立法的周期一般长于制定其他政策文件的周期，法律的制定过程也比制定非法律性政策文件更为规范，既然可以将非法律政策文件草案列为评价对象，法规草案更应该列为评价对象。有些有关经济发展和开发活动的立法有可能引起很大的不利环境影响，应当抓住主要矛盾或重要因素，将这些立法活动纳入环境影响评价范围。第三，与具体建设项目相比，政策对环境的影响更大、更广泛、更复杂、更深远，一项政策往往引起众多的具体建设项目，如果要抓影响环境的主要矛盾或关键因素，应该将政策制定纳入环境影响评价范围。另外，对政策的环境影响进行总体评价比对由该项政策所引起的各种具体建设项目进行逐项评价，更加节约评价费用和成本。第四，对政策进行环境影响评价，是将环境影响纳入决策程序、实现环境与经济社会发展综合决策的最佳方式，是实现决策民主化和科学化的有效途径。

2.建立政策环境影响评价制度是当代环境影响评价的经验总结和发展趋势，是对我国环境影响评价制度经验和教训的总结。

在一个相当长的时期内，国外的环境影响评价通常是对具体建设项目进行评价。实践证明，虽然具体建设项目也对环境产生不同程度的影响，对具体建设项目进行评价较之对宏观行为进行评价，更具有可操作性和简便易行，并且也取得了一定成效;但是，对环境的全面、长期、重大影响主要是由政府宏观行为所引起的，对政府宏观行为进行环境影响评价往往能够起到提纲挈领、抓一带百、事半功倍的效益。作为环境法和可持续发展法的重要法律制度，国外环境影响评价法律制度的一个重要发展趋势，是强调对政策法律等宏观性、战略性行为的评价，使环境影响评价真正成为影响重大决策的重要工具。包括政策环境影响评价制度在内的战略环境影响评价制度，始于美国1969年的《国家环境政策法》，它要求人们在做出有关经济开发活动的宏观决策，如有关的政策、立法、规划和计划之前，考虑该决策对环境可能造成的各种影响，以减轻或避免它对环境造成不良影响，从而做出正确的决策，促进经济、社会和环境的可持续发展。自美国首先做出规定后，加拿大、荷兰、丹麦、英国等国也纷纷采取了该制度，把环境影响评价的范围扩展到有关法律草案、全局性规划和纲要的层面。这些国家的战略环境影响评价制度为我国提供了有益的经验，也为我国战略环境影响评价制度的完善指出了方向。诚如《我们共同的未来》所指出的，“范围扩大了的环境影响评价不仅仅应用于产品和项目，而且也应用于政策和规划，尤其是那些对环境影响重大的宏观经济、金融和部门性政策”。［4］P288

长期以来，我国的环境影响评价制度局限于建设项目环境影响评价，我国《环评法》把环评对象由建设项目扩展到规划，这是环评的一大进步。但是，我国环评对象的范围仍有局限性。首先，并非所有的规划都要进行环评。进行环评的规划主要包括两类:一类是国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划(属于综合规划);另一类是国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(以下简称专项规划)。㊵其次，现行立法仍未把重大决策、政策以及各种立法活动列入环评对象。我国环境资源生态问题日益严重，虽然有多方面的原因，但有关国家政策决策失误，即有关政策决策没有充分考虑、评估该政策决策的环境影响和采取相应的环境保护措施，是一个重要原因，或者说是属于源头的问题。我国的环境保护管理的历史经验和实践表明，国家的重大宏观决策对于环境资源生态具有重大影响，因政策失误导致环境被破坏的情况时有发生，与建设项目对环境的影响相比，政策失误对环境的影响更巨大、更持久、范围更广泛、破坏性更大、后果也严重，因而必须加强对拟议的对环境有重要影响的国家政策(包括规划以及立法)进行环境影响评价。例如，国务院1989年制定实施的《关于当前产业政策要点的决定》将若干严重污染的行业或产业列入国家“重点支持”的项目，导致20世纪九十年代初中全国各地因发展这些产业而造成严重的环境污染和自然破坏。国务院后于1996年公布了《关于环境保护若干问题的决定》，要求对上述曾重点支持过的行业或产业予以限期取缔和关闭。该决定的施行又造成中国农业银行无法回收贷款本息达50多亿元人民币。［5］目前我国有些有权制定政策的政府及其行政管理部门，习惯于从眼前、直接、地区和部门利益出发，通过制定部门性、地方性政策将不当环境行为合法化，对环境风险实行“有组织的不负责任”。如果实行政策环境影响评价制度，就会制约他们的决策权和政策制定权，实际是限制了、堵住了他们通过政策和决策将环境污染破坏行为合法化的手段和渠道。实践说明，环境影响评价是一项保障科学决策、减少决策行为对环境的有害影响的核心制度，对协调环境保护与经济发展的关系，加强有关建设项目和规划、立法的环境影响管理，具有重要的意义。综合性的环境法律应该注意通过环境影响评价程序改革政府的决策方法，保障政府环境决策的科学化、民主化、制度化，这就需要推广政策环境影响评价。

另外，我国已经具备开展政策环境影响评价的条件，目前是从法律上建立政策环境影响评价制度的最好时机。我国在立法中对环境影响评价制度进行规定始于1979年的《环境保护法(试行)》，1986年《建设项目环境保护管理办法》、1989年《建设项目环境保护管理条例》、2002年《环境影响评价法》和2009年《规划环境影响评价条例》对环境影响评价的范围、内容、程序以及法律责任等作了详细的规定。根据《环境影响评价法》第3条的规定，我国环境影响评价制度的适用范围包括规划环境影响评价和建设项目环境影响评价两个方面。在实施环境影响评价制度过程，我国有些地方法规，如《深圳经济特区环境保护条例》(2009年)已经明确规定政策环境影响评价制度。该条例第11条规定“实行政策环境影响评价制度。法规、规章和规范性文件实施后可能对环境产生重大影响的，起草单位在起草时应当组织进行环境影响评价，并形成政策环境影响评价说明书。环保部门负责召集由有关政府代表和专家组成的审查小组，对政策环境影响评价说明书进行审查，并出具书面审查意见。政策环境影响评价说明书和审查小组的书面审查意见应当作为制定政策的重要依据。对应当报送而未报送政策环境影响评价说明书及其书面审查意见的政策，不予审议、审查。”我国台湾地区制定的《环境基本法》也已经规定“中央政府应建立环境影响评估制度，预防及减轻政府政策或开发行为对环境造成之不良影响”(第24条)。他们的经验说明，在我国已经具备进行政策环境影响评价制度的基本条件。

注释:

① 十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议了《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》(以下简称《草案》)，并向社会公开征集意见。目前，全国人大已经将修改《环境保护法》列入人大立法计划。

② 人民论坛杂志社自2012年5月启动“国家级难题”选题与调研项目(共列出的22个候选难题供公众选择)，至12月初完成公众调查与统计分析，历时半年多。据调查结果报告，这次公众共推举出十项难题(一是“腐败多发高发，反腐不力亡党亡国，如何跳出历史周期率”;二是“贫富差距过大，收入分配不公，如何科学分配好蛋糕”;三是“如何让底层公众买得起房、看得起病、上得起学”;四是“权力与资本结盟加剧，如何防范绑架公共权力”;五是“盛行官本位，如何解决官僚主义、形式主义问题”;六是“既得利益集团阻挠不断，如何推进关键领域改革”;七是“资源、环境、生态危机凸显，如何建设美丽中国”;八是“维稳越维越不稳，如何创新社会管理，保持社会稳定”;九是“经济下行压力加大，如何持续快速发展，做更多更大蛋糕”;十难是“官员财产申报与公示如何落到实处”。以上引自贾立政等:《调查显示腐败位列“国家级难题”首位》，人民论坛2012年12月10期(第386期)，中国新闻网2012年12月10日发布http://www.qianhuaweb.com/content/2012-12/10/content_3602711.htm。)，其中第七难题就是“资源、环境、生态危机凸显，如何建设美丽中国”;并且在推举的十项难题中，有七项难题 (如第一、二、四、五、六、八、九难题)与“资源、环境、生态危机凸显，如何建设美丽中国”直接、密切相关。

③ 虽然目前中国已经形成环境法体系，环境法制建设实践取得了重大成就，积累了丰富的经验，体现了我国工业化、城市化初期和工业文明的特色。但是，我国环境法律体系的结构还不够完整、系统功能还不够完善、有些法律还不配套，还缺乏一部具有长远引导功能和促进长效机制建立的综合性的环境政策法律，还存在着一些立法空白，一些重要的环境管理制度和管理措施还没有制度化、法治化，某些环境法规的有效性不足、实施效果欠佳，还存在着立法理念落后等许多没有解决的深层次的矛盾和问题，不能适应环境保护历史性转变和加快推进生态文明建设的需要。现行不少环境法律法规是在计划经济体制下或按有计划的商品经济体制的基本思路而制定的，带有浓重的计划经济的色彩，环境资源管理以行政手段为主，这些明显带有计划经济特征的法律法规已与发展社会主义市场经济的要求不相适应;现行环境立法大都是原始资本积累和工业化、城市化初期的产物，是在“以经济建设为中心，以GDP增长为至上”的氛围中制定的，还不同程度地存在环境保护“为GDP增长让道，为引资创收护航开路，为快速发展护航”的思想;现行环境立法大都是应对工业污染问题、受工业文明观指导的产物，还不同程度地存在“重污染防治立法，轻生态保护立法”、“重城市环境保护立法，轻农村环境保护立法”、“重专项性单行性立法，轻综合性立法”、“重事后治理立法，轻事前预防立法”、“重短期应急行为立法，轻长效长治机制立法”、“重行政措施立法，轻经济措施立法”、“重规范企业行为立法，轻规范政府行为立法”、“重建设项目的环境影响，轻制定法律、政策、规划等宏观活动的环境影响评价”等缺陷。

④ “十八大”报告强调，“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局”，“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。

⑤ 《环境保护法修正案草稿》对《环境保护法》在环境资源法律体系中的位置定位不清，没有理清环境保护综合性法律与环境保护单行法、政策型法律和控制型法律的关系。《环境保护法》作为环境保护领域的综合性法律，调整的是环境保护领域具有全局性、总体性的重大问题，应当对环境保护的基本原则以及共通性的基本制度做出规定。但征求意见稿却将它定位为与其他单行法律没有区别的单行法律，在征求意见稿规定了很多应当由行政法规或者部门规章规定的内容。

⑥ 现行《环境保护法》存在的缺陷和问题，需要将《环境保护法》修改为环境资源保护领域的基本法、政策法、综合性法律。修改后的《环境保护法》应该是由全国人大通过的基本法律(由于现行《环境保护法》由全国人大常委会通过，它与同样由全国人大常委会通过的各专门环境保护法律在效力方面是平等的，不存在谁隶属谁的关系;因而它没有也不可能规定其他的环境保护法律不得违背该法的宗旨和规定;在实际的立法中，也出现了环境单行法的许多规定与《环境保护法》规定不一致的情况。基于此，由全国人大制定替代现行《环境保护法》的统领性环境基本法是必要的)，应该是宣布国家环境政策、目标、指导思想、基本原则、基本理念的政策性法律，应该是规范环境资源领域重大问题、全局问题、具有长远影响的核心法律。它应该是与现行各单行防治环境污染法律、自然资源管理法律具有不同内容、风格，具有统一、协调政府各部门的相关环境职能和政府环境行为的作用，并且可以成为其他环境法律法规生长点的综合性法律。这是对《环境法》的基本定位。综合性环境法律应侧重于综合性目标、指导思想、基本理念、基本原则、基本制度和重大措施的规定，剔除过于具体的法律措施，增强对生态环境和自然资源保护的原则性规定。环境综合性法律区别于管制型法律的一个重要特点是，除了环境基本政策、理念、基本原则、基本权利义务和责任、基本措施和制度、有关追究法律责任和纠纷处理的原则性规定外，基本上没有追究法律责任的具体规定和罚责。例如，日本的环保法叫基本法，实际上是理念法;它并不大篇幅规定具体措施，而是重在表述理念。美国的《环境政策法》主要不在约束老百姓、企业，而是重在约束政府。早在1979年初，国家有关部门就有制定类似于《美国国家环境政策法》那样的国家环境基本法的设想，但由于种种原因未能如愿。现行《环境保护法》自1989年颁布以来，我国环境保护立法经历了从单项立法到综合立法的发展过程，这个过程要求国家从对单个环境要素的法律保护发展到将环境作为一个整体加以保护;随着各单项法律的先后制定和相继修订，在各单项法律之间导致彼此不协调，特别是与之相伴的某些主要管理制度和措施的规定存在不协调，需要通过环境基本法进行有效整合。正在修改的环境保护法应定位为带有基本法性质的综合性法律、政策性法律，然后通过单行法律和具体的法规、规章等形式拓展完善，逐步完善法律体系，环保管理和生态治理等各项工作就有了依据。

⑦ 生态文明中的“以人为本”要求将法治建设中的人视为生态人和生态公民。生态人是在人类生态系统中占居一定位置的现实中的人、具体的人、同时与自然和人发生关系的人，生态文明要求按照“生态人”的法律人模式重视人、关注人，通过法律规范人的行为、实现并保障人的利益和需求、促进人的全面发展。

⑧ 我国春秋时代的思想家管仲认为，“地者，万物之本原也，诸生之根菀也”(《管子?下篇?水地》);“地者，政之本也”(《管子·乘马》)。马克思认为，“土地(指地上地下资源)是一切生产和一切存在的源泉”(马克思:《资本论》第三卷，人民出版社2004年版，第730页。《马克思恩格斯全集》第12卷，人民出版社1962年版，第757页)，他还引用威廉-配第的话说，“劳动是财富之父，土地(指一切自然资源)是财富之母”(《马克思恩格斯全集》第23卷第56～57页，人民出版社1972年版。马克思:《资本论》第一卷，人民出版社，2004年版，第57页)。法国作家罗曼·加里(Gary Romain，1914∽1980年)在《天根》一书中指出，“大自然是人类生存之根，是所有生命的根”(引自［法］罗曼·加里著，宋维洲译:《天根》，漓江出版社1992年版)。中共“十八大”报告强调，“良好生态环境是人和社会持续发展的根本基础”。

⑨ 生态文明中的“以人与人和谐和人与自然和谐为魂”，要求通过法律的制定和实施来调整人与自然的关系。2005年9月6日，国家主席胡锦涛在会见第二十二届世界法律大会的部分代表的讲话中指出:“法治是人类文明进步的重要标志。法治是以和平理性的方式解决社会矛盾的最佳途径。人与人的和睦相处，人与自然的和谐相处，国家与国家的和平共处，都需要法治加以规范和维护。”引自廖雷、孟娜:《第22届世界法律大会隆重开幕胡锦涛会见大会代表并作重要讲话》，《人民法院报》2005年9月6日，第1版。

⑩ 综合生态系统管理是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然(包括环境、资源和生物等)的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。

⑪目前的《环境保护法》及其《修订征求意见稿》基本上是一部以防治环境污染为主要内容的法律，离综合性的环境资源生态保护法律还有相当大的距离。

⑫ 根据有关资料，“生态法”是20世纪70年代末以来在前苏联和俄罗斯法学界广泛使用的一个词汇。到20世纪90年代俄罗斯出版了不少以“生态法”命名的著作、教材或论文，成立了诸如“俄罗斯联邦法院生态法和土地法研究室”等专门研究生态法的研究单位，以及诸如“俄罗斯联邦国家杜马生态法律委员会”等政府机构。

⑬ 生态法与环境法在指导思想方面的最大区别是其贯彻人类生态整体主义观、综合生态系统观、生态基础制约或环境承载力有限观、人与自然和谐相处观，承认动植物、江河湖海等生态系统的内在价值，坚持经济、社会和生态的协调和可持续发展原则，坚持“以人为本，以自然为根，以人与人和谐和人与自然和谐为魂”。生态是指生物之间以及生物与环境之间的相互关系与存在状态，生态系统包括人，人是人类生态系统的一个组成部分;而环境一般指围绕人的周围的各种自然因素的总和，自然资源是指能够被人类所利用的各种自然因素，环境与资源都不包括人，都是外在于人的物质世界。

⑭ 生态化调整方法机制是环境资源法采用的、专门调整人与自然关系的方法和机制，它反映了环境资源法调整对象和调整方法机制的独特性。生态化调整方法的一个重要表现和典型代表是综合生态系统方法，简称生态系统方法或生态方法。生态系统方法在环境资源生态法制建设中的应用主要是综合生态系统管理方法，简称综合生态系统管理。

⑮ 现行《环境保护法》之所以出现有效性、正当性不足的问题，不能适应时代发展的需要和情况的变化，其中一个重要原因是，它仅仅是一些干巴巴的、枯燥的法律条文，而缺乏基本法所必须的灵魂(即法的目标、价值观、基本理念和基本原则)，因而无法深入到人们的内心、信仰和文化意识之中。只有在先进的环境立法指导思想和环境法理念的指引下，才能从根本上提高综合性环境法律的正当性、有效性和合法律性。因此，《环境法》应该在立法模式和风格方面进行创新，结合英美法系和大陆法系综合性环境法律的特点，形成有别于专门的单行环境法律的风格，成为具有先进的指导思想、基本理念和基本原则等“灵魂”要素和品性的法律，能够以不变应万变而始终处于环境法体系的核心、牵头地位。

⑯ 生态公平包括代内公平、代际公平、区域公平和人与自然之间的种际公平。

⑰ 目前全球性的气候变化、臭氧层破坏、生物多样性保护、土地退化(包括水土流失和土地荒漠化等)、水资源紧缺等全球性环境资源生态问题严重，但我国参与和推动国际环境法发展的能力相当薄弱。通过我国环境资源法与国际环境资源法的接轨，提高国内环境资源法实施国际环境资源法的能力和作用，积极应对全球气候变化等全球性环境资源生态问题，具有迫切性和重要性。

⑱ 在管理体制方面，可以结合大部门体制，设立中华人民共和国环境、资源、生态部或生态与可持续发展部，作为对保护和改善环境、合理开发与可持续利用资源、维护生态平衡和生态安全的统一监督管理机构。生态部的职责可以包括生态保护、生态建设等内容，这有利于统一监督协调有关工作。法国已经成立“生态和可持续发展部”(简称法国生态部)主管全国环境、生态保护工作和环境法制工作。

⑲ 本文中的公众是指不特定多数人，在一个国家中的公众包括该国所有国民中的每一个个人、自然人或公民，以及由多个自然人或公民所组成的组织。例如，《在环境事务方面获得信息、公众参与决策和诉诸司法的公约》(简称《奥胡斯公约》，1998年签署)规定，“公众(The public)指一个或多个自然人或法人以及按照国家立法或实践兼指这种自然人或法人的协会组织或团体”。

⑳ “一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利，都有保护环境的义务”中的“一切单位和个人”，可以用“公众”来代替，即“公众有享用清洁、健康的环境的权利，都有保护环境的义务”。这里的“公众”和“一切单位和个人”具有基本相同的涵义。根据《公众在环境领域获得信息、参与决策和提起诉讼的奥胡斯公约》(1998年订于丹麦奥胡斯，简称《奥胡斯公约》)第二条定义之4的规定，“公众指一个或多个自然人或法人以及按照国家立法或实践兼指这种自然人或法人的协会组织或团体。”由此可知，《奥胡斯公约》中的公众，近似于我国1989年《环境保护法》中的“一切单位和个人”。因此，环境权包括自然人或公民的环境权、单位的环境权(这里的单位包括法人单位和非法人单位，以及各种机关和组织，甚至包括国家这种特殊法人组织)，其中公民或自然人的环境权是最主要、最基础的环境权。也就是说，作为环境权主体的公众不是抽象的“全体人民”或由某个人或某个组织代表的“抽象的人民”，而是包括具体的自然人以及由自然人组成的组织和团体。例如，每一个人都有呼吸不受污染的空气的权利、都有欣赏大自然美景的权利，即都有直接享受呼吸新鲜空气和欣赏大自然美景的利益，这种权利不能由包括国务院在内的任何组织或人代表;同时，也不能排除其他不特定多数人享用这种权利。这里的“享用”包括享受和使用。享受主要指对环境的精神美学享受，如欣赏自然美景;使用主要指对环境的非排他性使用和基本使用。非排他性使用是指使用者在使用环境时，不能排除或者禁止他人对该环境的使用;而排他性使用是指使用者在使用某物时，可以排除或者禁止他人对该物的使用。基本使用，又称生存需求使用，是指为了自身生存这种基本需要而必然产生的对环境的必需使用，如呼吸空气和饮用河水;而不是指那些为了谋取暴利或交换营利的商业性使用。“清洁、健康的环境”表示环境的物质成分和功能结构适合于人的生存发展的程度;判断或评价环境是否清洁、健康的主要依据，是国家制定的环境标准(主要是环境基准和环境质量标准)和国家法律规定的其他依据。在现实生活中，不但不同的人所追求或满意的环境质量和环境服务功能是不同的，而且由于经济技术水平的限制，不同的国家也有不同的环境质量目标，因此法律只能追求和保护国家法律认可的“适宜的”环境。从法律意义上讲，“清洁、健康的环境”可以理解或解释为符合国家环境标准和国家法律规定的其他依据的“适宜的”环境。

㉑ 关于《环境宪章》和希拉克总统讲话内容，参见卢苏燕报道:《法通过〈环境宪章〉草案，拟将环境保护写入宪法》，2003年6月26日人民网，http://www.people.com.cn/GB/huanbao/1072/1937634.html;Christine Olivier，French Cabinet Approves Plan for A New Environmental Charter，2003年6月25日Earthbound Farm网站，http://www.ebfarm.com/news-world/FrenchEnvironment.html.请参看周训芳著:《环境权论》，法律出版社2003年版，第2～5页。

㉒ 例如，《奥胡斯公约》不仅在其序言中明确宣布，“确认充分保护环境既是人类福祉的关键，又是享受包括生命权本身在内的各种基本人权的关键;确认每个人既有权在适合其健康和福祉的环境中生活，又有责任单独和与他人共同为今世后代保护和改善环境;考虑到公民为了享受上述权利并履行上述责任，在环境问题上必须能够获得信息，有权参与决策和诉诸法律，并在此方面承认公民为行使自己的权利可能需要得到援助”;而且在其具体条文中明确规定，“为促进保护今世后代人人得在适合其健康和福祉的环境中生活的权利，每个缔约方应按照本公约的规定保障在环境问题上获得信息公众参与决策和诉诸法律的权利”(第一条目标)。另外，该公约还就如何保障公众环境权、知情权、参与决策权和提起诉讼权作了一系列具体的规定。

㉓ 《国家人权行动计划(2009-2010年)》(中华人民共和国国务院新闻办公室2009年4月13日发布)将环境权利列入“经济、社会和文化权利”之中，强调:“强化环境法治，维护公众环境权益”。《国家人权行动计划(2012-2015年)》(中华人民共和国国务院新闻办公室2012年6月11日发布)将环境权利列入“经济、社会和文化权利”之中，强调:“根据宪法关于‘国家尊重和保障人权’的原则，遵循《世界人权宣言》和有关国际人权公约的基本精神，从立法、行政和司法各个环节完善尊重和保障人权的法律法规和实施机制，依法推进中国人权事业发展”;“采取积极措施，更有效地保障全体社会成员的”的“环境权利”;“加强环境保护，着力解决重金属、饮用水源、大气、土壤、海洋污染等关系民生的突出环境问题，保障环境权利”，“修改环境保护法。保护和改善生活环境和生态环境，防治环境污染和其他公害”。

㉔ 《上海市环境保护条例》第8条规定，“一切单位和个人都有享受良好环境的权利，有权对污染、破坏环境的行为进行检举和控告，在直接受到环境污染危害时有权要求排除危害和赔偿损失。一切单位和个人都有保护环境的义务。”《珠海市环境保护条例》第9条规定:“一切单位和个人都有享受良好环境、参与环境保护、知悉环境信息、监督环境保护工作、检举和控告破坏环境行为的权利。一切单位和个人都有保护环境、防治污染的义务。”《深圳经济特区环境保护条例》第60条规定，“单位和个人享有在良好环境中生活、获取环境信息、参与环境监督管理以及得到环境损害赔偿的权利。单位和个人负有保护环境的义务。”《中国人民解放军环境保护条例》第6条规定，“军队所有单位和人员都有保护和改善环境的义务，都有在符合规定标准的环境中工作和生活的权利、对环境质量知情的权利以及获得环境损害补偿的权利，并有权对污染和破坏环境的行为进行监督、检举和控告。”

㉕ 这里的“五型社会”是指环境友好型社会、资源节约型社会、循环经济型社会、和谐社会和生态文明社会的总称。

㉖环境知情权是指公民对于国家环境管理、企业、社区及自身的环境状况等信息享有从一定机构获取或知悉的权利。对充分信息的知悉是正确行动的前提，而获得真实、全面的环境信息，也是公民参与环境保护的客观基础。环境知情权不仅是公民参与国家环境管理的前提，而且也是环境保护诸多制度的基础。为保证公众参与环境保护的现实性，综合性的环境法应该在2007年制定《中华人民共和国政府信息公开条例》和《环境信息公开办法(试行)》等法规基础上，确认公众环境信息知情权，建立环境信息公开、查询制度，促进将环境信息公开制度具体化。

㉗ 公众环境参与权是为保障环境权的实现而设立的权利，主要是指公众有权参与环境立法、执法、政府决策等可能影响环境的活动的程序性权利。

㉘ 有关“公众共用物”和“公众共用物使用权”在法律上的概念、性质、特点、作用和地位，请参看蔡守秋著《论公众共用物的法律保护》(《河北法学》2012年第4期，人大复印报刊资料D413经济法学、劳动法学卷，2012年第7期全文转载)。

㉙ 环境，特别是整体环境或流动性的环境要素，例如大气、水流、海洋、阳光风雨、迁徙动物等，是不能被某个个人、组织甚至国家所独占和排他性支配的，环境效益和生态效益的享受不仅没有排他性、而且具有共享性即消费不排他性。公民对环境和自然资源的享用(如公民呼吸新鲜空气、亲近江河湖海、观赏兰天日出月色、利用阳光雨露凉风等)也不具有独占性、排他性，也就是说公民环境权是一种具有公益性的公民个人的权利，是一种不具有独占性、排他性的权利，它既不是指具有公共利益性的、传统公法上所称的公权，也不是指具有私人专利性、传统私法上所称的私权，而是一种新型权利。公民环境权的主体可以直接感受、享受、使用环境的利益，但不能独占这种利益，不能排除其他不特定多数主体同时直接感受、享受这种利益。

㉚ 这里的环境包括作为公众共用物的自然环境、自然资源和自然生态系统。

㉛ 这里的环境公益包括作为公众共用物的自然环境、自然资源和自然生态系统等公共利益。

㉜ “一切单位和个人，有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举、控告和依法提起诉讼”中的诉讼，包括传统的环境民事诉讼、环境行政诉讼和新的环境公益诉讼。这里的环境公益诉讼包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。为了突出环境公益诉讼，综合性的环境法律也可以规定，“一切单位和个人对污染破坏环境或损害环境公益的行为，可以提起公益诉讼”。其中的“一切单位和个人”可以用“公众”来代替。根据《公众在环境领域获得信息、参与决策和提起诉讼的奥胡斯公约》第二条定义之4的规定，“公众指一个或多个自然人或法人以及按照国家立法或实践兼指这种自然人或法人的协会组织或团体。”由此可知，《奥胡斯公约》中的公众，近似于我国1989年《环境保护法》中的“一切单位和个人”。因此，上述规定可以表述为，“公众对污染破坏环境或损害环境公益的行为，可以提起公益诉讼”。按公益诉讼本意，公民或自然人是公众中的主体，自然人或公民应该有权提起环境公益诉讼，但考虑到环境公益诉讼在我国有一个逐步完善的过程，有人对公民有权提起环境公益诉讼很不理解，也可暂时规定公益诉讼的原告为有关国家机关和环境保护组织，即规定:“有关检察机关、县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，依法登记的环境保护社会组织，对污染破坏环境或损害环境公益的行为，可以提起公益诉讼。”也可更具体地表述为，“有关检察机关、县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，依法登记的环境保护社会组织，对污染环境破坏环境、资源、生态系统或者损害环境、资源和生态公共利益的行为，可以提起公益诉讼。”

㉝ 环境公益诉讼的积极结果是:一方面使原告可以直接感受、享受该公益(即直接对自己有利)，另一方面是可以使其他不特定多数人直接感受、享受该公益(即其他人可以搭便车)。例如，在因大气污染而提起的公益诉讼中，如果原告胜诉，不仅原告会直接感受、享受大气环境质量改善的利益，其他不特定多数人也会直接感受、享受大气环境质量改善的利益。

㉞ 如我国《中华人民共和国民事诉讼法》(1991年)第108条、《中华人民共和国民事诉讼法》(2007年修改)第118条、《中华人民共和国民事诉讼法》(2012年修改)第119条规定:“起诉必须符合下列条件:(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实、理由;(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”

㉟ 在公益诉讼中，原告的诉讼请求一般包括“停止侵害，治理环境污染，赔偿损失”三方面内容，停止侵害(包括停止违法行为)主要体现公益诉讼的预防作用，治理环境污染(包括承担治理费用)主要强调对公共环境的恢复、修复，赔偿损失主要强调对环境公益的补偿;但是，环境公益诉讼中赔偿损失不是赔偿原告本人，而是赔偿公共环境利益的损失，赔偿费用于建立或纳入公共环境基金、用于防治公共环境污染。

㊱ 当然，主张公众(包括自然人、单位、机关和组织)有权提起环境公益诉讼并不是完全没有条件和限制，这里的公众应该是与环境公益有关的“所涉公众”;但是，“所涉公众”这一条件相对于传统的民事诉讼和行政诉讼而言非常容易得到满足、对原告资格的限制相当宽松。根据《公众在环境领域获得信息、参与决策和提起诉讼的奥胡斯公约》第二条定义之4的规定，“公众指一个或多个自然人或法人以及按照国家立法或实践兼指这种自然人或法人的协会组织或团体。”也就是说，这里的公众包括自然人和由自然人组成的单位、机关和组织，其中自然人或公民是公众的主体或基础;或者说，提起环境公益诉讼的原告，可以是公民(自然人)，也可以是单位、机关和组织。这种公众概念相当于“不特定多数人”的概念，在一个国家内公众或不特定多数人在数量上的极大值相当于一切生活在我国的自然人以及自然人组成的集体组织，类似于我国《环境保护法》中的“一切单位和个人”。但是，在具体的情境下，“一切单位和个人”只是有可能提起环境公益诉讼的潜在的原告，而真正有权和有可能提起环境公益诉讼的是“所涉公众”。根据《奥胡斯公约》)第二条定义之5的规定，“所涉公众指正在受或可能受环境决策影响或在环境决策中有自己利益的公众，为本定义的目的倡导环境保护并符合本国法律之下任何相关要求的非政府组织应视为有自己的利益。”简言之，所涉公众是指其环境利益正在受或可能受环境决策影响的公众，或者说有自己环境利益的公众。换句话说，提起环境公益诉讼的原告应该具备如下条件:享有法律规定的环境权;可以直接感受、享受该环境公益，但不能独占该环境公益，也不能排除其他不特定多数人直接感受、享受该环境公益。由于环境是公众共用物，要满足“正在受或可能受环境决策影响或在环境决策中有自己利益的”这个条件是十分宽松的、容易的，所以该公约直接说明“为本定义的目的倡导环境保护并符合本国法律之下任何相关要求的非政府组织应视为有自己的利益”。例如，对于受到污染的长江而言，所涉公众是指正在受或可能受有关长江环境决策影响或在长江环境决策中有自己利益的公众，由于长江是公众共用物，不特定多数人都“正在受或可能受长江环境决策影响或在长江环境决策中有自己利益”，某些组织只要其组织成员生活或经过长江，都很容易满足这个条件，那些“为本定义的目的倡导环境保护并符合本国法律之下任何相关要求的非政府组织”都“应视为有自己的利益”。

㊲ 政府在环境保护领域的失灵称为政府环境失灵;政府环境失灵主要指政府在环境保护领域所规定或采取的法律和政策目标、任务和措施未能达到社会预期的效果，甚至出现负面效果或者产生新的环境问题的状态。在一个强调依法治国、依法行政和环境法治的国家，政府失灵主要表现为法律失灵。环境法律失灵一般指已经制定的环境法律不能或没有发挥其应有的、立法机关所期望的、社会所期望的作用和效益，或没有实现环境法律所规定的目标等现象，即环境法律缺乏有效性或有效性不足。政府环境失灵和环境法律失灵表现在法律对政府、企业、公民进行规制、调整的法律措施、法律制度、法律责任等各个方面，其中对政府环境责任的规制和调整是一个主要方面，或者说环境法律的失灵的一个重要方面是政府环境责任出了问题。

㊳ 广义的环境政策评价，是指有关制定法律、政策文件和规划等宏观活动的环境影响评价制度。制定公共政策的方式包括制定法规文件、非法规性的政策文件等，其中非法规性的政策文件又包括规划(计划)、行动计划(方案)、技术政策等。

㊴ 为了说明由美国《国家环境政策法》(1969年)首创的环境影响评价法律制度的要领，现将美国法典第五章(即《美国国家环境政策法》)第一节第4332条的规定引述如下:联邦政府的一切机关，“对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为，均应由负责官员提供一份包括下列内容的详细说明:(1)拟议行为对环境的影响;(2)拟议行为付诸实施对环境所产生的不可避免的不利影响;(3)拟议行为的各种替代方案;(4)地方上对人类环境的短期使用与维持和增强其长期生产能力(productivity)之间的关系;(5)拟议行为付诸实施可能产生的无法恢复和无法补救的资源损失。……”。

㊵ 笔者认为，这样的规划环评的范围仍有缺陷:(1)没有规定对不设区的市、县、乡镇人民政府及有关主管部门制定的规划进行环评;(2)没有规定对综合规划中地位最高、作用最大的“国民经济和社会发展计划”进行环评，而这些计划对环境的影响是十分巨大的。

［1］［美］德沃金.认真对待权利［M］.信春鹰，吴玉章译.北京:中国大百科全书出版社，1998.

［2］刘保玉.物权概念二要旨:对物支配与效力排他——评物权法草案关于物权定义的规定及相关制度设计［J］.政治与法律，2005，5.

［3］牛晓波，杨磊.环保总局第三张牌:修法问责“污染保护伞”［N］.21世纪经济报道，2007-2-27.

［4］世界环境与发展委员会.我们共同的未来［M］.王之佳，柯金良等译.长春:吉林人民出版社，1997.

［5］全国人大环资委法案室:“政策、规划实施后造成不良环境影响的若干事例”［A］.中华人民共和国环境影响评价法立法资料汇编［C］.2002.