程金生

(广东警官学院 公共管理系，广东 广州 510232)

一、引言

在以合法性为基础而构建起来的民族国家制度体系内，警察代表国家维护公共秩序，供给稳定的政治社会环境，为国家建设和社会发展提供基础性保障。警察执法具有无可争议的权威。这种权威形式上来自国家而实质上则来自公意，是公民权利和意志凝聚的结果，并通过对国家和社会关系的规范而制度化的结果。警察权威不仅直接体现国家权威的正当性和合理性，也体现了共同体成员对这一权威的认可。然而，我们置身于其中的中国当代转型社会，警察执法经常受到不法侵害，甚至于其权益维护由于没有充分有效的制度途径而陷于困境。据公安部统计，从1995年到2005年，全国每年因公牺牲的民警中遭遇袭击而牺牲的占12% －16%。［1］在2008年全国因公牺牲的486名民警和负伤3059名民警中，有相当一部分就是因不法分子暴力袭警造成的。［2］具有无可争议国家权威的警察执法行为为何会受到如此之多且如此惨烈的暴力抗拒?更令人痛心的是，警察所受到的不法侵害的救济在在法律上何以得不到充分有力的支持，舆论和组织也不能给予充分的援手?这种困境的出路何在?

本文从合法性视角入手，希望对这种困境提供一种理解，并借此找到破解困境的出路。

有别于其它论者的提法，本文认为，这一问题的准确内涵是警察权益没有得到充分救济。警察权益是作为普通公民的公民权和作为国家公职人员的警察权二者的合一。在我国法律体系中，警察的普通公民权益相对来说是可以通过制度渠道得到救济的①警察作为普通公民的权益是相对得到救济的，实际上是与后文所持的公民权益保护不力的看法具有一致性。普通公民权益的保护由于限制公权的制度体系并不完善，公民权与国家公权的制度性博弈平台基本没有构建起来，使得基于公民权利的利益诉求渠道并不完善，造成公民权益受损不可避免。因而，警察作为普通公民的公民权益救济只能是相对的。，而其警察权益则没有相应的制度渠道予以有效救济。在此意义上，警察权利救济问题应该准确界定为警察作为国家公职人员的警察权益救济问题。当然，做这种限定更深的用意在于，不仅警察权益的救济存在着制度性障碍，而且公民权的救济同样也存在着制度性障碍。换言之，由于公民权的救济存在着制度性障碍导致警察权的制度性救济也有困难。这二者之间具有内在一致性。警察权益救济困境是公权力弱化的直接体现，是公民权受损的间接体现，其效应必然是公民权受损的大量存在并随之产生警察受到不法侵害的明显增加，导致警察执法权威的下降，并最终影响到公共秩序的维持。在此意义上，研究这一问题的理论意义和实践意义都非常重大。

二、现代合法性制度体系的构建与警察权与公民权的配置

在政治学中，合法性 (legitimacy)是一个关于现代民族国家构建进程中政治关系制度化的理性构成与价值取向的范畴，它反映的是掌握公共权力 (public power) (或国家权力)的政府机关及其人员和拥有个人权利 (personal right)(或公民权利)的公民之间的规范性的契合关系。在现代社会，合法性表现为前者对后者控制的正当性和有效性以及后者对前者权威性的认可程度。二者的良性互动保证了既有政治关系的存续。合法性是自有政治存在以来贯穿始终的基本问题。具有合法性的统治才能存续。

合法性以自身独有的形式来表现其实质性内容。合法性总是在一定的价值观下形成形式化和制度化的规范形式，构造出正当的、合理的和可行的 (可诉诸操作的)、可预期的政治运行体系。列宁因此指出:“政治就是参与国家事务，给国家定方向，确定国家的活动方式、任务和内容。”［3］5在民族国家时代，合法性呈现出与传统国家迥然不同不同的内容和形式。特别是在形式上，它以宪政原则来规范政治关系，不仅使公共权力和个人权利之间的良性互动在形式化的制度规制的轨道上即法治的轨道上持续地展开并向前推进，而且更主要的是，主权在民 (或民权)这一现代基本价值观有了制度性保证。它使政治生活中的人们的关系以制度化的方式得到规制并以此展开，从而供给公共秩序，实现公民权利，保证政局稳定和社会生活安定，以不致演变为对抗性的社会冲突。以此为前提，它为现代人的幸福生活提供了秩序性保证。

自洽的形式化的制度体系是现代政治的重大发明。它把社会生活一分为三:作为公权的政治领域、作为私权的财富创造和个人生活领域以及作为公共生活的自治性的 (社会权利)公共领域，并以制度规范使它们得到全面的规范。自此，社会生活各个领域相对独立又彼此互动，整个社会生活得以有序地展开。政治关系的实质是利益，而其形式则是权力和权利。它通过形式化的规范体系来规定、维持并运行政治体系。由此，形成了通过权力和权利关系的形式规定来实现利益分配的现代制度体系以及在这一制度体系规制下的良性运转的现代社会生活体系。大卫·伊斯顿因此把政治的本质界定为“通过公共权力来对社会价值进行权威性分配”［3］4。由此，形式化的制度体系不仅成为处理西方社会发展中各种问题的灵丹妙药，而且也孕生出现代社会功能丰富、自我运转 (自治)的各种社会组织。整个社会生活被有效、有序、正当地组织起来。

毫无疑问，警察执法活动是现代政治关系形式体系所规范的极其重要的内容，也是其基础性内容。警察通过公民让渡给国家的权力而代表国家供给公共秩序，保障公民权及社会生活的有序展开。这是社会得以存续的基础。由此，警察权作为公权力在现代形式化的制度体系中得到安放。其行使与公民权保护对置，警察权与公民权之间形成互补性的成比例的张力关系。一方面，公民权需要警察权来保护，另一方面，警察权需要公民权来约束。彼此需要又相互制约。这种关系使现代生活的基础性秩序得以构成。

这里特别重要的是，在警察权和公民权之间关系建构的价值取向和步骤问题。它是制度化体系构建和实现的基础性问题。公民权在价值观上无疑具有优先性，这是整个现代制度体系的出发点与归宿。但从实践上讲，或从手段上讲，警察权又具有优先性。因为，正是通过民族国家的构建，才使整个现代制度体系的前提和归宿有了实现的基本途径。这个道理既可以从历史的经验来证成，也可以通过手段和目的的关系来理性的把握。

从现代制度体系构建进程来看，警察权是优先被建构起来的，它是现代民族国家得以建立的起来的重要标志。当然，毫无疑问的是，现代民族国家制度体系之建成又总是受到公民权的张力性约束，并在价值取向上依公民权的保护为出发点和终极性归宿。手段和目的之间构成一种合理的正当的配置关系。

在制度演进中，警察权的建构总是与公民权的增进相伴随。这种关系在任何时候都不能被随意地打破。否则后果是灾难性的。前者太大，国家成为警察国家。后者太大，国家将失去秩序。只有将二者合理的均衡的配置起来，有秩序的优良生活才成为可能。这一看法已经基本固定下来，成为制度建构及其演进遵循的基本常识。

无论是英美法系国家还是大陆法系国家，与警察权益的国家权威性保护相提并论的必然是对警察强制性权力的约束。西方现代法治由此形成了经典看法:警察权越大，公民权越小。毫无疑问，这是由警察权与公民权的关系所决定的。警察权扩张，公民权就会受到限制;而公民权得到保障，也会对警察权形成制约;假如警察权被滥用，就会导致公民权的缺失。虽说保持一定限度的警察权，是现代国家对实现法治社会的共识，但如果超越了某种限度，就会构成对公民权的伤害与威胁。对警察来说，法无授权即禁止;对公民来说法无禁止即自由。对强制力进行有效性和正当性约束，公共秩序才有保证。“强力并不构成权利，而只是对合法的权力才有服从的义务。”［4］13－14公民权的维护是一个比警察权益维护更为基础性的价值，也是警察权追求的目的。其内在逻辑是，警察权益从属于警察权，警察权从属于国家权力，而国家权力是公民权利让渡的结果。这是西方近代以来的民族国家构建中主权在民精神和原则的根本体现。美国开国元勋托马斯·杰斐逊说得好:“构成一个社会或国家的人民是那个国家中一切权力的源泉……我不知道除了人民本身外还有什么储藏社会的根本权力的宝库。”［5］60这一原则和精神也是宪政精神的真实意蕴所在。美国最为有名的宪政学家麦基文甚至指出: “现代宪政的核心本质就是对政府的法律限制，是对专政的反对，它的反面是专断，即恣意而非法律的统治。”［6］16正是基于从根本上保护公民权利这一基本立场，近代以来的西方社会构建并逐步完善了其政治制度体系。这种制度体系不仅使公民权利得到维护，更为重要的是，公权权威也得以确立。正是这样一种公共权威与公民权利对置的制度性安排，使现代政治制度体系得以确立并得以良性运转。

结论很清楚，警察的公权权威建立在对公民权维护的基础之上。警察公权权威是由公民权益的有效和正当的保障而传递的。二者相互制约又相互促进。

现代民众之所以愿意将一部分自由和权利让渡给国家，形成警察权并塑造警察权威，是因为警察权能保障公民权利和维护社会秩序。保障公民权利才是警察权存在的第一动因，只有把保障公民权作为确立警察权的核心，才可能实现警察权和公民权的统一。保障了公民权利，也就自然维护了社会秩序。也就是说，要把维护社会秩序，看作是保障公民权利的结果，不能使两者对立起来。同理，现代国家之所以强调警察权的权威性，正是出于保障公民权的需要。因而，警察权益的完整保障与公民权益的完整保障是一致的。不仅如此，公民权益的完整保障比警察权的完整保障在价值观上更为基本。

警察权的设立使得国家权威得以建立，它是秩序的基本保证。这是现代制度体系得以运转的首要前提。强调这一前提是非常务实的，也是必须的。这是实践的需要。正是在意义上，亨廷顿指出:“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先有权威，而后才谈得上限制权威。”［7］7现代制度体系的高明之处在于，它在明确了现代制度体系构建的方向后，又通过制度化使合法性处在不断地构建之中。它既要权威，构建秩序，实现制度体系的运转，又要自由，保证公民权，追求现代制度体系的基本价值。在路径上，在二者之间，权威建立是首要的，自由则是一个逐步完善的过程。“政治秩序部分地取决于政治制度的发达程度和新兴社会势力被动员起来参与政治的程度二者之间的关系。”［7］1与此相反，政治动荡的原因，“在很大程度上，是社会急剧变革、新的社会集团被迅速动员起来卷入政治，而同时政治体制的发展却又步伐缓慢所造成的。”“政治上的首要问题就是政治制度化的发展落后于社会和经济变革。”［7］4－5亨廷顿的观点讲的正是这一道理。这如我国国家政策中所倡导的“先有稳定，再改革，而后发展”的政策思路是完全一致的。只可惜很少有人这样来论证这一问题。使得它从权威主义的思路上得到理解。而笔者认为，这不是权威主义的思路，而是公民权益实现的实践问题。是一个在终极意义上追求民权价值的现代制度体系建构的路径问题。

可见，现代合法性制度体系给出了警察权威建构和警察权威发展的基本路径。它始终是在保护公民权的终极性价值追求和公共权威建立的现实实践二极张力中展开的。

三、制度供给不足与警察权和公民权双向受损

然而，上述道理并没有得到清晰地把握和自觉地遵从。我国关于警察权与公民权之间关系的规范性制度体系存在着诸多不完善之处。在现实生活中，警察权威的树立及权益保护与公民权的保障处于左右不是的境地。制度化建设缺乏清晰的思路。

第一，警察权益保护规范性制度体系不完善。

与英美法系国家和地区不同，他们有袭警罪，对警察执法行为予以公权性质的权威性保护，而我们却没有。与大陆法系国家也不同，大陆法系虽大多没有袭警罪，但对警察不法侵害行为附加妨碍公务罪，并从重处罚，从而使公权权威得到保护、公权权益得到申张。相比之下，在我国家法律体系中虽有妨碍公务罪，但这一罪罚由于大大轻于警察作为普通公民遭受侵害所处罪罚，基本可以忽略不计。因而，在警察权益维护制度体系中其象征意义大于实际意义。警察受到不法侵害仅仅被当作普通公民遭受的侵害来进行属于公民权利性质的权益维护，仅仅体现了公民个体的普遍性权益，而没有体现作为国家公职人员的权益。这意味着无论是英美法系国家还是大陆法系国家，对警察不法侵害行为的处罚都包含着维护国家公权力的权威这一基本立场，都明确了警察权益包含着着眼于公权权益这一基础性内容的价值立场和思路。而在我国则没有相应思路和价值的制度安排。这使得警察权威和警察权利救济在形式化的规范性制度体系中成为一个问题。警察权威确立和权益保护的形式化的规范性制度体系有重大欠缺。

第二，警察权力行使规范异化。

警察权益保护总体上看是消极的，它更多的是事后的补救。无论是从保护警察权益看，还是从警察权威树立更有利于保护公民权来讲，确立正当有效的权力行使规范，使警察权益得到事前的防护才是更为积极的。纵观中国警察权力的变迁，，滥用强制权力的现象日渐式微，警察权力日益得到规范，依法行使警察权日益成为中国警察不断向善的趋势。这是与在法治的大背景下，党和政府大力弘扬法治精神，各级领导机关严格要求有着极大关联的。

为了规范警察的执法行为，公安部相继出台了《公安机关内部执法监督工作规定》、《公安机关追究领导责任暂行规定》、《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》、《公安机关执法质量考核评议规定》等规范干警执法行为的规定。根据公安部的规定，地方公安机关还出台了规范本部门警察行为的规范。这些规定出台都是相当有意义的。它有利于树立警察执法的良好形象。然而，从这些规定的内容来看，其思路和目的又显得问题特别大。首先，警察权的行使是警察积极干预现实生活的行为的规范性规定，这种规定旨在保护公民权益，维护公共秩序。但上述规定完全是消极性的、纠错性的、内部问责性的。其次，受到不法侵害时警察自我保护性的积极性行为规范几乎看不到。第三，警察消极性执法行为规定还会引起误读，有矫枉过正之嫌，使警察在警务活动中畏首畏尾，难以有效控制局面，以至于导致良好的愿望没有取得良好的效果的局面出现。第四，可以保护警察权益的警察执法强制性行为、枪械的合理合法使用规范大都被降格限制使用。其原因虽然很复杂，但结果是清楚的，这就是警察权威的大大弱化，警察权益大大损害结果不断大量出现。第五，警察权力行使舆论环境也没有得到有效规范。近年来，在一些地区一些人心中警察的威信有所下降，其中原因很多。但与某些媒体为寻找“卖点”，不遗余力地挖掘警界“丑事”，将警察“妖魔化”有非常大的关系。媒体价值观及其行为不得到有效规范，警察权威的社会文化氛围还没有形成。

第三，公民权利保障与警察执法的对立。

上面所反映的问题固然有利于规范警察行为，改善警察执法形象，但是，更为深层的原因在于，我们没有树立警察权威的自信。而何以没有这种自信呢?这又与公民权的保障不力的制度规范性不完善及其现实不无关系。

与警察权益保护规范的不完整以及警察权力行使规范异化相关联的是公民权的实现问题。警察权威的弱化与警察权益的损害是公民权的扩张吗?不是。如果是这样，那么警察权益受损、警察权威弱化的代价还是有积极意义的。事实并非如此。在现实中，警察的非警务活动在所有警务活动中占有据相当的比例。我们常常看到的是利用警察权对公民权的侵害。如一些地方政府，在行政事务中越来越多地依赖警察权，不仅使警察权凌驾于其他司法权力之上，更造成了民众与警察机关的对立。一旦民众合法权利受到警察权的侵害，也没有任何法律救济制度能帮助他们维护自己的权利，民众主张权利特别是民事权利成为难以实现的事情。迄今为止，警察因滥用职权而接受刑事处罚的案例，还极为少见。这显然与国家实现法治社会的目标背道而驰的，与现代民族国家构建的普遍价值观相违背的。

与此相应，国家宪法规定的很多公民权益无法得到有效实施。公民权益的行使往往被当作挑战现存秩序的行为，予以围追堵截，公民权益损害司空见惯，习以为常。结果可以想像，在现实生活中，一方面是警察权益的损害，降低警察执法权威，影响警察执法的积极性，影响良好社会秩序的形成;另一方面，公民权益损害比比皆是。

警察权的权威的树立与公民权的有效保障的制度性供给不足，未能形成一种警察权与公民权相互匹配的规范性的制度体系，既损害警察执法权威，损害警察权益，也损害公民权益。这就是警察权力行使的制度性现实。不解决这个问题，警察权益的保护仍然无法提上议程。

四、社会变迁中警察权力运行困境

与警察权与公民权合理配置的形式化规范体系的建构不完善紧密相关的问题是，社会变迁背景下警察权力运行的实质性障碍。袭警现象的调查显示，警察权益受损有不可避免的客观原因和主观原因。从客观原因看，主要有下述几个方面:

1．社会变迁进程中的国家与社会之间的矛盾性互动通过警察执法活动而聚焦。

改革开放30年，中国的经济建设与社会发展取得了巨大成绩，但同时也制造了许多社会性或结构性的矛盾，贫穷与富裕、失地与征地、拆迁与移民、超生与计生、盲目扩大生产与环境污染等等之间的冲突现象比比皆是。警察作为执法机构，常常被派到无序现场的最前沿去维持社会秩序、阻止事件升级或平息事件等。警察直接参与到事件中去，则使社会与国家的关系聚焦于警察执法活动，国家与社会的矛盾转化为警察与社会的矛盾。

2．非警务活动加剧了警察与社会的冲突。

对警察而言，法无授权则禁止。但在当下中国社会，行政管理部门有时会要求警察执行超越法律授权的命令，这在客观上也加剧了警民之间的紧张关系。非警务活动不仅是法治社会所不允许的，更易于诱发警察与民众之间的直接对立。

3．法治意识淡薄，法治社会基础支持薄弱，加上公民权益受损长期积累，使得警察执法阻滞，引发警民冲突。

一些群众法治意识淡薄，对警察执法具有严重的抵触情绪，不仅不配合，甚至还起哄闹事、暴力阻挠正常的执法活动，恶化了警察执法的软环境。例如，发生在贵州瓮安的群体性事件，表面上起因于少女死亡鉴定事件，但实际上它不过是事件发生的导火索而已。冰冻三尺非一日之寒。近些年，当地因为矿权纠纷、移民搬迁、房屋拆迁等导致公民基本权益受损，多次发生群体性事件，光是出动百人以上警力的大行动就有5次。虽然每次事件后来都被压了下去，但思想问题、权益受损问题并没有得到根本解决，日积月累，终于酿成了火山喷发。这给执政者上了一堂生动的法治教育课，值得深思。

4．群众维权途径有限、渠道不畅，民众的合法权益无法得到有效的保护，是警察执法陷于困境的根本原因。

秋菊打官司的故事，表面上是在宣传一个农村妇女在法律意识上的觉悟和坚忍的性格，而故事的背后，却反映出维权成本之高昂的不争事实，也说明解决各类矛盾纠纷手段的有限性。如果每个小问题都能及时得到妥善处理，或者处理问题的机制不要让需要维权的老百姓为此付出太大的代价，那么发生重大群体性事件的可能性就会减少许多，警察遇袭的概率也会因此降低。

从主观方面看，具体可分为以下几个方面:

1．一些警察法治意识差、执法态度恶劣、执法水平低、谋求个人私利，警察执法偏离宗旨，必然形成警民对立。

这种执法所产生的坏影响具有波及或扩散作用，它使得整个警队会因此蒙羞、受到牵累。以此执法，警民冲突必然不可避免。

2．警察策略性执法偏差，弱化警察权威，影响警察权益保护。

警察执法的政策性极强。在一些场合，因为出现特殊情形，有时上级领导会要求警察保持极大的耐性，冷静处理现场的每一个细节，做到打不还手，骂不还口。稍有良知的人都会在这样的警察面前有所收敛，但也有暴徒会认为警察软弱可欺，打了也白打，致使袭警事态升级，有的警察甚至为此而牺牲。而站在合法性视角看，一味要求警察作出让步是对法治社会理解的巨大偏差，是对警察权威和公民权益错误定位的结果。无论对警察权益的保护和公民权益的增进都有百害而无一利。

3．警察执法规范规制定位偏差，导致警察执法质量下降自我保护不力，是警察执法陷于困境的重要原因。

加强警械管理固然是必要的，但如果管理的程序规定过于呆板就会适得其反。因为担心使用警械不慎而给自己带来麻烦，许多警察在接警或出警时就会不带或少带警械，致使民警遭袭的概率大增，遭袭时自我保护不力，既不利于执行任务，也不利于维护自身权益。我们不能全怪民警在使用警械上的错误观念和做法，需要检讨的还有现行的一些条文规定。要对那些不科学、不合理的内容进行必要的修改，避免出现让民警流血又流泪的情形。

4．决策观念保守，法治意识淡薄，人治主导，是警察权运行的又一障碍。

政策性偏差、法律保障不到位、对民警的错误定位等，其实反映出的是决策者的观念过于保守、陈旧，人治思想的遗毒没有完全肃清。缺乏法律的有效保护，只能依靠民警在现有的法律框架内自我保护，而当这种保护缺乏时，警察权益的受损是必然的结果。

可以看到，在当前中国，警察在执法正处于上述主客观境遇之中，它全面地折射着我们这个时代制度化建设的艰难，综合地反映着警察权益保护的复杂性。也意味着警察权益保护是一个复杂的系统性问题。

五、警察权益救济出路

社会变迁背景下的警察权益救济是一个系统工程，它所牵涉的问题既深且广。从合法性的视角看，既有形式的方面，又有实质的方面。既有静态的方面，又有动态的方面，既有结构的方面，又有功能的方面。而当这方方面面在社会变迁背景上发生时，其复杂性大大加强。尽管如此，警察权益救济的思路仍然可以得到清晰地阐明，并能付诸操作实践。

从前面的分析可以看到，警察权益受损是一个不争的事实，但同样真实的是，公民权益受损，特别是弱势群体权益受损，也是不争的事实。相比之下，后者大大高于警察权益受损。由于警察权导源于国家权力，警察权受损实是国家权受损，进而导致公民权的受损。因而，警察权益保护问题反映的是整个社会的系统性问题。但真正说来，国家强势与社会弱势的权力结构仍然是一个基本事实。这正是全部问题的实质，也是全部问题的症结所在。合法性内在逻辑表明，警察权益的救济取决于权力结构的制度性变革。只要公民权益受损的局面没有发生根本性的变化，警察权益受损就是一个无法克服的问题。只要权力结构不发生变革，警察执法的环境就不会发生大的变化，警察权益受损就会不可避免。在此意义上，警察权益受损救济必须从权力结构变革开始，到权力与权利均衡结构体系的完善而终。这是一个不断变革的累积过程。而这是需要时间的。

在我国，政体的形式方面和实质方面并没有形成完整的统一。国家强势与公民弱势的格局是一个基本事实，而且在短期内不会发生根本性的变化。从政体变革的走向来看，最完善的形式是混合政体，即所谓党的领导、人民当家作主和依法治国三者之间的有机统一。这是一个价值关怀、社会支撑与规范规制相互配置的统一体。而这样一种混合政体也仍然处在形构的过程中。但是，趋向是明确的，这就是向社会赋权，给公民增权。这是一个不可阻挡的趋向。在市场化改革启动之后，特别是在市场经济体制基本完成后，这一趋势是不可逆转的。在这个趋向中观察，警察权益受损是暂时的，随着公民权益的增长，警察权和公民权的配置会逐步取得平衡，警察权益保护规范和公民权益保护规范将得到完善，警察执法的环境将大大改善。目前警察权益受损，是警察代国家受过。是警察为国家赢得权力结构变革，赢得社会公众，所付出的必要代价。从这样一种思路出发，警察权益受损救济仍然是一个警察组织主体要承担的责任。即警察组织通过补偿警察作为国家公职人员权益受损而实现警察权。至于警察作为普通公民的权益则通过既有的司法渠道完全可以得到补偿。至少其补偿水平可以达到普通公民能够达到的水平。在此意义上，警察权益受损需要警察组织承担更多的责任。这一责任不仅是为了警察个体的权益，而且从合法性的内在规定性看，也是为了在终极性的意义上实现公民权益增长与保护所作出的不懈努力。在这个方向上，我们要做的是，不断通过制度完善，而使警察权威和公民权益取得张力性平衡。

当然，毫无疑问的是，警察权权威的加强必须要先行。无论是国家建设，还是西方的经验，从正当性和合理性方面加强警察权威，完善警察权益保护规范体系与保护机制，都是必要的。这同样是一个基本的思路。这既符合我国权力结构的设想，也符合权力结构变革的内在逻辑，这不是否认公民权益保护问题，而是一个路径依赖问题，它可能更加务实，更加易行，更加易于得到支持。只是它需要加以约束，因为，这一路径是手段性的，它必须在符合增长公民权益的价值方向上展开才是可取的。而这需要其它方面的改善，如警察执法水平的提高，政府乱用警力的行为得到有效规制，特别是公民权益保护与权益增长的等等方面的配套，才能做到。而这是一个任重道远伟大事业。

［1］张光宇．透析袭警现象背后的警察维权问题 ［J］．福建警察学院学报，2008，(4)．

［2］李宝对．和谐社会视野下的维护警察正当执法权益工作公安研究 ［J］．2011，(1)．

［3］转引自王惠岩．政治学原理［J］．北京:高等教育出版社，2006．

［4］M．卢梭．社会契约论［M］．何兆武，译．北京:商务印书馆，1980．

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［7］M．亨廷顿．变化社会中的政治秩序［M］．王冠华，等，译．北京:三联书店，1989．