□黄志敏，傅明祥

（建宁县公安局，福建建宁 350430）

综合警务改革形势下拓展基层民警职业发展空间的思考
——以福建省建宁县为例

□黄志敏，傅明祥

（建宁县公安局，福建建宁 350430）

福建省公安机关实施以“网格布警、综合用警、精细管理”相结合的综合警务改革创新，并在改革中进一步解决好基层民警的职级待遇难题，调动了广大基层民警的积极性。建宁县公安局在党委政府的重视支持下，提升基层民警副科级职数配置比率取得了明显突破，但在如何进一步拓展基层民警职业发展空间，让民警安心扎根基层一线方面仍然面临不少问题，需要进一步做好民警的思想稳定工作，进一步落实从优待警措施，进一步为基层民警“减负”，进一步提升警务保障能力，切实为基层民警创造良好的职业发展空间。

综合警务改革；基层民警；职业发展空间；问题对策；福建省建宁县

当前，福建省公安机关深入推进综合警务改革创新，在用警综合化、任务均衡化、指挥扁平化、勤务精细化、职数最大化等方面取得明显进展，有力地拓展了基层民警职业发展空间，极大地调动了广大民警扎根基层一线的积极性。对此，笔者以建宁县为例，就县级公安机关如何进一步拓展基层民警职业发展空间进行粗浅探析。

一、建宁县在综合警务改革中解决基层民警科级职数的主要做法

2012年以来，建宁县公安局认真贯彻福建省“两办”18号文件和三明市“两办”31号文件精神，注重顶层设计、整体谋划、沟通运作，深入推进综合警务改革创新，按照“做精机关、做专警种、做强基层、做实基础”的总体要求，科学调配警力布局，将全局实有144名警力按照不少于50%配置到7个派出所、不少于25%配置到侦查部门、剩余25%警力配置到县局机关及其他部门，在派出所实行以“网格布警、综合用警、一警多能、精细管理”为主要内容的勤务运作模式，派出所履行治安、交通管理“一肩挑”的职责，同时，积极推进侦查部门专业化改革，以案件类别设置侦查专业队，按照“2人1组、3组1队”勤务组合，实现打击破案精确化与防范管理精细化的有效结合。并且以警为本，积极落实提高基层民警科级职数配置比率，拓展基层民警的职业发展空间，提高基层民警政治待遇，做到综合警务改革惠及于民、惠及于警，县公安局及时把上级要求向县委县政府和县委政法委汇报，县委常委会专题研究综合警务改革创新配套保障问题，县编委和县委组织部分别发文，批复同意增加县公安局副科级领导职数10名，并核定县公安局科级非领导职务职数30名，使县公安局科级职数核定数达90名，核定数配置率达55.90%。目前，已配备副科级以上民警61人，占总警力的42.07%。共核定派出所1个综合室、5个警务队，核定侦查部门6个专业刑侦中队以及交管、治安、指挥中心、国保、经侦、监所8个专业中队，对符合条件的综合室主任、警务队长、中队长按副科级配备，对符合条件的综合室副主任、警务队副队长、警组警长、副中队长按股级配备。县公安局按程序一次性提拔3名正科级和5名副科级民警，并对22名民警轮岗调整，极大地激发了基层民警的工作积极性。

二、当前拓展基层民警职业发展空间的主要问题

（一）民警政治经济待遇偏低，新警队伍不够稳定。警察职业的特殊性决定了公安工作高风险、加班高频率、工作强度高负荷，特别是基层民警大多为工作地和居住地分离，大部分民警处于“上有老、下有小”的特殊人生阶段，均面临着家庭、婚姻、住房、子女读书就业等方面的压力，且大部分民警仅靠自己微薄的工资养活全家，只能勉强维持家庭基本生活水平。近年来房价、物价成倍增长，而民警工资增长缓慢，收入名涨实降。同时受职级限制影响，民警发展空间受限，积极性不高，年纪稍大的民警有“船到码头、车到站”，不求有功但求无过的求稳思想；年轻的因受各种因素影响，职务晋升希望渺茫，工作积极性受挫。当前在公安机关全面铺开的民警职务序列套改提高民警待遇的惠警举措，因与工作年限和职务级别挂钩，真正受益的是少部分民警，并未惠及广大基层民警。同时，招警体制在一定程度上影响了队伍建设的稳定性。新警考录，是公安队伍建设中的一件基础性大事，但从近年建宁县的情况来看，考录工作职位设置面向全国、全省招考，留不住人，职位设置面向本地生源，招不到人。好的考生不愿回来，差的考生考不上，山区小县越发显得人才缺乏。近年来，建宁县公安民警特别是新录用的年轻民警外调现象日趋突出。2005年以来，建宁县公安局共招录民警66人，调出民警27人 （其中新警21人），还有一批民警正在努力想办法找机会调动。民警的频繁调动，在一定程度上影响了公安工作的开展和公安队伍的稳定。

（二）派出所业务工作量明显增加，农村难以实现管防工作全覆盖。警务机制改革的主要特点是以巡逻为主的全天候、全方位统筹用警。整合的是职能和警力，虽然派出所的警力增加了，但随着岗位职能扩大、各项任务递增，工作强度增大、临时性任务增多，警力远不能满足调配需要。民警长期超负荷运转，必将影响民警的工作积极性和主动性，影响改革的深入开展。派出所增加管理交通职能后，各项公安业务工作量并没有减少，容易导致民警疲于应付。特别是近年来，公安业务部门层层给派出所下达各种硬性指标，有些工作任务量大，要求完成时间紧，难度大，加之维稳综治、专项行动等工作任务过重，造成派出所忙于应付千头万绪的工作任务、上级开展的考评检查，使基础工作走过场，没有落到实处。同时，农村山区地广面大，警力不足以实现管防工作的全覆盖。目前在农村派出所中，警力较多的派出所有民警8-10名，警力相对少的派出所（含一类警务室）仅有民警4-5名，而派出所管辖的村（社区）一般有10-20个。因此推进综合警务改革创新后，农村派出所往往出现“留了值班的，缺少办案的；留了办户口的，缺少下村的”尴尬局面。

（三）民警素质参差不齐，无法实现“一警多能”。虽然积极采取培训、跟班、考评等各种措施努力提高基层派出所民警的综合业务素质，但受民警个人素质、年龄差异等客观因素影响，基层民警综合业务素质与“综合用警”要求普遍存在较大差距，要完全做到“一警多能”还要经历较长的一段时间，特别是一些老民警，要从“一专”到“多能”的转换难度较大。为了确保当前综合警务改革工作正常运转，有的警务队在实际操作中实行民警包案制、分类制、替代制，不利于综合警务改革创新深入推进。一是包案制。值班民警受理案件后，对所受理的案件负责一办到底，以致办案民警对发案地情况不熟悉，与发案地网格民警工作衔接不够，执法办案与基层基础工作脱节，影响办案进度和执法质量。二是分类制。有的警务队根据民警业务技能强弱，确定各个警组在基层基础、执法办案、交通纠违等方面工作侧重内容不同，造成有的警组“重基础轻纠违”、有的“重纠违轻基础”、有的“重纠违轻办案”等等，各项工作发展很不平衡。三是替代制。由于民警个人综合素质不高，民警之间业务素质不平衡，有的不会办案，有的不会纠违，实行替代办案、替代纠违、替代值班等替代工作制，造成有的民警不思进取，缺乏强烈的责任感、使命感、紧迫感和危机感，甚至误导民警认为“一警多能”无非是翻翻花式，装装门面，做做样子。

（四）警务保障不适应，影响民警工作积极性。在如火如荼地开展综合警务机制改革创新的同时，警务保障机制存在的一些现实问题和困难制约着综合警务机制改革创新的前进步伐。一是警力配备低，年龄结构老化。目前，建宁县公安局实际警力为147人（其中职工4名），但按全县15万人口计算，警力配备率仍仅为万分之九点八，远远低于全国万分之十二的警力配备平均水平。同时，根据全局警力年龄段统计，目前，建宁县公安局45岁以上民警47人，占总警力的31.97%，民警老龄化问题较为突出。二是警务经费极度紧张，装备配备不足。建宁县作为财政转移支付县，县级财政相对薄弱，农村警务工作中基础设施的建设和配置，若靠挤占原本紧张的公安经费是不现实的。同时，警务机制改革后，派出所所需的各类单警装备、酒精测试仪等装备目前还没完全到位，严重影响工作进展。三是随着信息化、数字化技术程度加深，现行指挥体系与扁平化要求存在差距。形势在变，任务在变，警务机制必然要随之发生相应改变。警务机制改革后，总体工作及取得的成效值得肯定，但在具体运作中也存在着指挥意识淡薄等问题。无论是指挥长（值班长）还是指挥岗位的接警员，在思想意识上都仍将指挥中心作为本单位的总值班室和110报警服务台，是一个上传下达的电话总机台，有些民警缺乏正确的指挥意识，把自己当作群众报警和基层处警的一个“传话筒”。同时，县级以上公安机关指挥系统大多还未配置电子地图报警系统，虽然基本已配备GPS卫星定位系统、350/450兆无线调度系统、道路图像监控系统、突发事件与警情预案系统等等，但先进的科技设备利用率低，有的接处警民警习惯于有线调度，甚至不加区分地滥用110报警服务台的三方通话功能，直接将群众报警转接到处警单位，把自己置于一个“接线员”的身份，与综合警务改革机制所提倡的扁平化指挥体系间的矛盾依然存在，不适应实战需要。

三、在综合警务改革中拓展基层民警职业发展空间的对策思考

面对存在的问题和困难，县级公安机关要抓住当前推进综合警务改革的有利机遇，紧紧依靠党委、政府，主动争取各方面的关心与支持，充分运用各种手段进一步拓展基层民警职业发展空间，解除基层民警的后顾之忧，营造拴心留人的工作环境，不断增强公安队伍的凝聚力、创造力和战斗力，并形成上上下下积极参与和推动综合警务机制改革创新的良好局面。

（一）进一步做好民警的思想稳定工作。综合警务改革创新涉及权力的调整和利益的分配，要把民警的思想稳定工作放在首位，通过深入细致的思想发动工作把全警引导到理解、支持警务改革上来，充分调动广大民警参与警务改革的积极性。针对一些民警中存在的各种思想问题，要积极采取措施，消除思想顾虑，教育民警树立大局意识，做改革的促进者，确保改革过程中思想不散、队伍不乱、工作不断，确保改革工作顺利完成。要善于发现、大力宣传、及时表彰改革中涌现出来的先进集体和先进个人，充分发挥其示范带动作用，营造有利于改革的良好氛围。要向全社会和广大群众宣传警务改革成果，取得广泛的理解和支持。同时，要全力维护民警合法权利。基层民警处于各种社会矛盾的风口浪尖，遭受到的侵害、投诉较多，要建立规范的投诉查处反馈制度，对恶意阻碍民警正常执法的要抓住典型严惩，维护民警执法权威，积极为民警创造敢于严格执法、秉公办事、放开手脚干工作的良好环境，以保护民警的工作积极性。

（二）进一步落实从优待警措施。当前，公安民警所承担的任务越来越繁重，承受的压力也越来越大，许多民警长期处于加班加点状态，超负荷工作，特别在市场条件下，这种反差尤显突出。因此，在从严治警的情况下，落实从优待警措施，激励民警爱岗敬业尤为重要。各级公安机关要积极向党委、政府及有关部门如实反映公安机关的实际困难，在制订相关政策上要向公安机关倾斜，使公安机关面临的人、财、物不足的问题得到有效解决。一是在政治上关心民警。进一步解决基层民警政治待遇问题，尽最大努力争取有关部门支持，多增加公安非领导职数，分步解决民警的职级待遇。二是在经济上关心民警。进一步解决经济待遇问题，加快推进公安民警职务套改工作的进程，完善警员职务套改制度，使警员套改工作真正让大部分人受益；要落实好民警值勤岗位津贴、节假日及8小时外超时工作待遇，使民警工资待遇逐步提高，从经济上帮助民警。三是在生活上关心民警。要进一步凝聚警心，利用一切可利用的资源，多渠道做好工作，给民警更多的关怀和爱护，为民警多办实事，多办好事，解决民警的后顾之忧，让民警能集中精力，专心工作，干出成效。四是在身心上关心民警。要进一步开展民警心理减压活动，适时聘请心理专家进行讲座，对民警心理进行疏导；同时，积极组织开展各类文体活动，丰富民警业余生活，减轻民警心理压力。要加强对民警权益的保障，在对民警的自身素质、工作作风和工作标准提出较高标准要求的同时，更应在民警的社会地位、维权、物质保障和工资福利上给予相应的政策待遇。各级公安机关领导要积极协调、呼吁，想方设法解决民警政治经济待遇偏低、多干多赔钱、民警保护性措施不健全等问题。

（三）进一步为公安基层民警“减负”。在警务机制改革中，各部门、各警种都要围绕“松绑、减负、倾斜”的方针，坚持基层第一、基层优先，加大对派出所的指导服务力度，及时研究解决当前派出所在警务机制改革中的难点、热点问题，为基层民警职业发展提供良好条件。一是立足实际，尽可能增加派出所警力。应科学规划派出所的警力配置，结合辖区的实际，按照实有人口、治安交通等状况合理划分责任区，根据责任区治安状况复杂程度配置警力。对新招录的民警，要首先考虑补充一线。同时，加大机关民警下派锻炼工作的广度与深度，多层次、多警种、有针对性地安排机关青年民警下基层，达到锻炼队伍与缓解基层警力不足的双重目的。二是转变观念，尽可能减少基层非警务活动干扰和民警负担。对警力使用进行严格管理，建立请示与审批制度。原则上，除上级公安机关以外，其他任何政府部门不得直接指令派出所出警参与非警务执法活动。各派出所要注意加强与当地政府及职能部门的沟通联系，遇有综合执法以及非警务工作使用派出所警力的，必须报本局上级主管领导同意后方可出警。通过上述一系列措施，及时消除这些强制性的行政执法活动可能带来的负面影响。同时，要想方设法拓宽110社会联动网络范围。积极向党委、政府建议，强化和完善司法调解工作机制，把镇（乡）、街道办事处司法所和村（社区）治保会纳入110联动救助网络中，畅通派出所110处警受理后对够不上治安处罚纠纷案件的移交渠道，有条件的要成立由综治办、司法所、派出所等有关部门联合组成的调解中心，尽可能减轻派出所在查处民事、治安纠纷案件中所牵制的警力，使之能集中精力抓好管理、防范工作，进而减轻民警的工作负担。三是完善制度，尽可能理顺派出所与各业务部门的关系。对于各部门下达的工作任务以及各类专项整治行动，要从派出所管理与防范的职能出发，弱化打击指标，注重基础工作的开展，将这些任务最终落实到相关基础信息的收集、分析与应用方面。要结合派出所规范化建设，将各业务部门对派出所的工作要求纳入到社区网格民警的警务规范中，使民警在工作中有章可循，使考核有据可依。对于各类专项整治行动，要将整治的任务转化为基础工作任务，以相关信息是否全面收集掌握作为整治任务是否完成的主要标准。同时，要建立健全派出所与有关业务部门的工作联系协调制度，除派出所及时上报有关业务工作开展情况外，各个业务部门也要及时将了解掌握的情况信息通报给派出所，便于针对性地开展工作。四是下沉警力，尽可能缓解派出所压力。进一步合并一些职能相近、工作相仿的部门，精简机关、充实基层警力，同时要求新警到派出所工作至少3年以上，从而解决一线警力紧张，机关与基层之间、警种与警种之间，忙闲不均、待遇不一，以及权、责、利不一等问题。

（四）进一步提升警务保障能力。警务机制改革创新工作，其前提和关键在于对警务资源的加大投入和优化，在于强化勤务保障。一是继续解决好编制职数增加问题。积极协调有关部门，在人事编制以及领导职数上进一步向公安机关倾斜，逐步缓解警力不足的压力，努力为基层民警争取政治待遇。二是加大倾斜基层一线的政策保障。积极推进落实工勤编制，进一步推动文职人员招聘工作，置换非执法岗位警力，积极推动组建治安志愿者队伍，协助基层民警开展工作，有效缓解基层警力紧张的问题；从政策、制度、机制上，在待遇、经费、装备等方面，切实向基层一线倾斜，实现公安工作重心下移、保障下倾、警力下沉，把有经验、有水平的民警稳定在基层一线，进一步增强基层实力，激发基层活力，提高基层战斗力，拓展一线民警的职业发展空间，让民警安心扎根基层一线。三是努力提升信息化水平。重点推进集群通讯、专网电话等通讯网络，电子警察、金融报警、GPS卫星定位系统等数字化管控网络，接处警平台、GIS地理信息平台等指挥网络 “三大网络”建设，全面提升公安信息化应用水平。四是建立科学合理的考评考核体系。重点考核民警的敬业精神和工作质量，采取“倒查”等措施，查处基层民警的失控漏管责任，对软、懒、散的领导和民警要果断采取措施予以调整，并定期组织评定，分出等次，张榜公布。同时，要兑现奖惩，奖励要以物质奖励为主，加大力度，把考核结果与单位、个人的评先评优、提拔任用、晋升晋级、岗位调整、离岗培训、辞退调离等制度结合起来，切实解决良莠不分、奖罚不明的问题，树立基层民警爱岗敬业、无私奉献、业务精通、群众爱戴的良好工作形象。五是加大培训教育力度。健全完善民警培训机制、扁平化指挥机制、预警研判机制、督促检查机制和工作考评机制等，特别是民警“一警多能”的轮值轮训、搭档帮扶的业务培训机制和扁平化指挥机制，在改革过程中针对存在的问题不断完善，使综合警务改革创新能在规范的轨道上健康运行，充满活力的状态下有序发展，不断推动公安工作和队伍建设发展进步，为经济社会又好又快发展创造和谐稳定的社会治安环境。

（责任编辑：王玉叶）

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1674-3040（2013）02-0038-04

2013-02-25

黄志敏，福建省建宁县公安局党委书记、局长；傅明祥，该局指挥中心教导员。