葛维宁，马 克,丁 锋

(国土资源部油气资源战略研究中心，北京 100812)

我国自1992年再次成为原油净进口国以来，对油气资源的需求越来越大，国内的油气产量虽然一直在小幅上升，但相比于日益巨大的石油需求缺口，供需矛盾也越来越尖锐，逐渐成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈之一。与此同时，作为油气资源管理一个重要内容的监督管理却十分落后，与日益增长的油气需求和油气资源战略重要性不相匹配。

1 我国油气资源监督管理制度发展历程

我国油气资源的监督管理起步较早，有关油气资源监督管理的规定一并汇总在矿产资源监督管理的规章制度中，几乎没有单独的加强油气资源监督管理的文件、规章制度及部门法规。为加强对矿产资源开发利用和保护工作的监督管理，国务院于1987年4月29日发布了《矿产资源监督管理暂行办法》，从制度层面上对矿产资源的监督管理作出了较为具体的规定，明确要求国务院地质矿产主管部门“制定有关矿产资源开发利用与保护的监督管理规章；监督、检查矿产资源管理法规的执行情况等”，并明确要求地质矿产部门对执行本办法负责；同时指出，地质矿产主管部门可以“根据需要向重点矿山企业派出矿产督察员”。之后很长一段时间没有相关文件和管理规定出台。1998年国土资源部组建后，逐渐加强了矿产资源的监督管理，并出台了大量的部门规章。

为整顿矿业秩序，加强矿产资源勘查开采监督管理工作，国土资源部于2001年、2003年、2009年、2012年先后出台了旨在加强矿产资源勘查开采监督管理的《关于加强矿产资源勘查开采监督管理工作的通知》(国土资发〔2001〕272号)、《关于印发〈市(地)、县(市)级国土资源主管部门矿产资源监督管理暂行办法〉的通知》(国土资发〔2003〕17号)、和《国土资源部关于健全完善矿产资源勘查开采监督管理和执法监察长效机制的通知》(国土资发〔2009〕148号)，明确要求地矿行政主管部门要依法履行矿产资源勘查开采监督管理职责，指出“加强监督检查，维护正常的矿业秩序，是实现矿业经济可持续发展的必然要求”、加强矿产资源的监督管理是“维护矿产资源的国家所有权益和探矿权人采矿权人的合法权益”的需要。除了定期进行现场督察外，还要“加强矿产资源勘查开采活动的日常监管”，要尽快建立矿产资源勘查开采“纵向到底、横向到边”的监管体系，做到“任务到矿、责任到人”，对进一步加强矿产资源监督管理作出了进一步的明确规定。

为依法加强对矿产资源特别是油气资源勘查开采监管工作的及时性、有效性，加强督察员队伍建设，国土资源部先后印发了旨在建立和加强矿产资源(含油气资源)督察队伍和规范矿产资源督察工作制度的《关于建立油气勘查开采督察员制度的通知》(国土资发〔2001〕93号)、《关于重组矿产督察员队伍的通知》(国土资发〔2001〕279号)、《关于印发〈矿产督察工作制度〉的通知》(国土资发〔2003〕62号)和《关于印发〈矿产勘查及油气开采督察员工作制度〉的通知》(国土资发〔2003〕99号)，这些规章制度的出台对巩固矿业秩序的治理整顿成果，切实加强矿产勘查开采生产过程中的实地监督管理，维护矿业权人的合法权益，督促矿业权人履行法定义务，极大的加强和促进了矿产资源的监督管理和督察员队伍的建设，对促进矿产资源的合理开发利用和保护起到了很大的推动作用。尤其是《关于印发〈矿产勘查及油气开采督察员工作制度〉的通知》(国土资发〔2003〕99号)，明确提出要加强和规范矿产勘查及油气开采督察员工作制度和督察员队伍建设；国土资源部和各省(区、市)国土资源行政主管部门在矿产勘查项目和油气开采项目中各自的督察职责。至此，我国油气资源监督管理和督察制度基本建立，并在促进油气资源开发利用和保护方面开始发挥积极作用。所聘任的油气和矿产督察员也陆续到位，在不同的工作岗位上开始发挥其应有的作用。

2 我国油气资源督察管理现状分析

2.1 我国油气资源督查管理现状

目前我国油气资源监督管理和督察工作的比较具体的依据是《关于印发〈矿产督察工作制度〉的通知》(国土资发〔2003〕62号)、《关于印发〈矿产勘查及油气开采督察员工作制度〉的通知》(国土资发〔2003〕99号)和《关于进一步加强矿产督察员管理工作的通知》(国土资发〔2007〕144号)，其中99号文(《关于印发〈矿产勘查及油气开采督察员工作制度〉的通知》)详细规定了矿产勘查督察和油气开采督察员的职责、义务和权利，并对督察内容、工作程序及督察方法作出了明确的规定，要求督察员在开展督察工作时必须填写矿产勘查督察记录卡和油气开采督察记录卡。国土资发〔2003〕99号文明确规定，矿产勘查和油气督查员的职责包括，根据登记管理机关颁发的勘查、开采许可证，了解并督促探矿权人及时开工；督促探矿权人按时提交年度报告，完成最低勘查投入，按时足额缴纳采矿权使用费，全面履行资料汇交、储量登记统计、封井、恢复环境等法定义务；调查了解勘查开采中的违法行为，及时报告相关部门；同时对由于不可抗力原因引起的不能正常开展勘查作业或无法完成最低勘查投入的，也要及时报告相关部门；督察员要协助探矿权采矿权登记机关对本行政区域内的探采秩序进行检查，并监督行政处罚决定的执行情况等。根据99号文，督察员的权利、义务主要有：(对探矿权人(采矿权人)进行现场督察，并可以调阅相关文件、报表、图件、报告；(对违法探采行为，直接报告国土资源部；(督促检查被督察事项的办理情况；④参加学习和培训；⑤依法按时督察；⑥定期或不定期进行现场检查，并及时报告有关情况；⑦保守探采矿权人的秘密；⑧部聘任的督察员参加部组织的油气资源管理秩序治理整顿工作。99号文明确规定了矿产勘查督察和油气督察的具体工作内容，首先是探采矿权人否持有有效的证件，其次包括是否存在越界勘查开采的情况，及依法缴纳两权使用费、价款等有关费用，同时工作内容还包括检查是否存在非法转让、承包探(采)矿权的情况，以及协助登记管理机关调查、核实、解决探采争议和纠纷。此后，为进一步了解矿业权人的工作进展，考核其实物工作量的完成情况和资源开发利用与保护情况，又增加了勘查项目实物工作量的调查表和开采项目采收率情况调查表。

总的来说，经过二十多年的努力，尤其是国土资发〔2003〕62号《关于印发〈矿产督察工作制度〉的通知》和国土资发〔2003〕99号《关于印发〈矿产勘查及油气开采督察员工作制度〉的通知》印发以来，我国油气资源督察和监督管理有了很大的进步，督察力度也在逐年加大，油气督察工作也逐渐纳入了各级管理部门的工作范围，各矿业权人和地方国土资源管理部门的沟通和协调也逐渐增多，但依然存在着比较多的问题。

2.2 我国油气资源督查管理存在的问题

1) 督察机构队伍不健全，且流动性比较大。目前的油气督察员队伍构成全部都是兼职人员，有国土资源部相关事业单位的，也有几大石油公司的，但主要是省级国土资源管理部门的(主要是由地质勘查或储量处的人员兼职)，只有重庆市国土房管局成立了专门的油气管理处，专门协助国土资源部开展油气资源管理和督察工作，其他省(市)还是由地勘处代管，而且人员也不固定，工作经费也很少，在开展督察工作时有部分人员是临时抽调的从事固体矿产勘查和研究的人员，既无法保证专业性、也无法保证工作的连续性。

2) 督察手段和方式方法单一、内容比较简单。现有的督察手段、方式方法、内容主要是以国土资发〔2003〕99号文《关于印发〈矿产勘查及油气开采督察员工作制度〉的通知》为主，督察形式大多是听取汇报、座谈和现场督察、查看相关资料，填写油气督察表，并没有触及到油气勘探开发的更细、更深的环节。当然，从目前我国油气资源管理的现状和矿业权分布来看，几大石油公司基本上都是实事求是，很少有弄虚作假的行为，从基本的宏观管理角度来看基本能够满足管理需要，但是若从精细化管理的角度及对油气资源管理的需要来看，则很难适应新形势下油气资源管理的需要，因此，急需抓紧研究和出台新的油气督察管理办法，建立新的油气督察机制，以更好的促进油气资源督察与监督管理工作。

3) 督察工作不及时、计划性不强。油气督察应该是一项长期的、计划性较强的工作，满一年勘探期的矿权都应进行督察，主要是检查其申请矿权时的承诺落实情况、实物工作量的进展以及勘查经费的投入等，管理部门因为工作任务比较重，往往会将既定的督察计划改变。在这方面几大石油公司和常规油气督察做的比较好，问题较大的是地方企业进入油气勘探领域后，矿业权人比较多，对相应的法规和制度不是很了解，往往是以勘查许可证有效期为督察时段，不大考虑勘探年度工作的推进问题，这就对勘探区块的整体工作进度造成了较大影响。

4) 页岩气矿种的督察急需研究。长期以来，我国的油气矿业权获得是按照矿法的规定通过“申请优先”的方式获得。近几年来，随着民营资本和地方政府财力的逐渐壮大，一些民营企业和地方企业纷纷要求进入油气领域，国土资源部门也加强了这方面的研究。于2011年和2012年通过公开招标出让了21个页岩气区块，且都大多为民营企业或地方政府企业，2011年出让了2个页岩气区块，按照指标文件的要求，在矿权人获得矿权一年后将对其开展工作情况进行督察，但是目前除《国土资源部关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理工作的通知》(国土资发〔2012〕159号)外，还没有其他正式的、比较规范的有关页岩气督察的相关管理办法，主要是参考有关油气督察的办法实行，还需要进一步加紧研究出台专门的督察和规范标准。

3 结论和建议

从以上的研究分析可以总结出以下几点基本结论：我国的油气资源监督管理存在的主要问题是，督察队伍不健全、督察工作计划性较差、督察手段和方式比较单一，不能更好的适应目前的油气资源管理形势，没有很好的完成法律所赋予的督察责任。因此，重点应在健全油气督察模式、加强油气督察队伍和强化矿权人内部监督、积极研究油气督察新机制方面下大力气，积极研究制度并出台修订完善相关管理办法，使我国的油气督察工作尽早适应我国油气资源管理和发展的需要，为加强油气管理、促进经济社会和谐健康发展提供能源基础和保障。

3.1 建立健全“一级发证、两级监督”的油气督察模式

油气资源的重要性已勿需多言，早已成为经济社会可持续发展的重要物质基础，因此，必须坚持国家一级管理，并在适当领域和范围引入市场竞争机制，允许非国有经济进入油气勘探和开发领域，并强化油气监督。但是，由于国务院部(委)级管理部门监督力量不足，对现有油气企业的监督尚不能完全满足需求，引入地方企业和民营资本后为这一弊端将更加明显，因此，必须加强和健全由部、省级国土资源主管部门联合行动的督察工作机制，充分发挥省级国土资源管理部门的积极性和主动性，逐步向油气资源监督管理的科学化和精细化迈进。所谓的“一级发证、两级监督”，是在我国油气资源一级管理体制下对油气资源勘查开采进行监督管理的一种督察模式，即，由国土资源部统一领导和部署油气督察工作，各省(区、市)国土资源行政主管部门配合或受国土资源部委托组织开展本行政区域内的油气勘查与开采的督察工作，并负责本行政区内日常监督工作。

3.2 建实建强油气督察队伍，强化矿权人内部监督

我国现有的油气督查队伍过于松散，且责任和义务不明确(这一点从所有油气督察员都为兼职即可看出)。油气督察是一项专业性和技术性较强的工作，督察员不仅应有较为扎实的油气地质和资源管理基础知识，还应具备大量的基层和实际工作经验。目前，应该在国土资源系统内统一要求各省(市、区)在国土资源管理部门组建专门机构，给予专门工作经费，从事油气督察工作，业务工作上由上级国土资源部门和同级国土资源管理部门双重领导。与此同时，各矿业权人要积极主动与地方国土资源管理部门和油气督察部门沟通，主动要求接受地方部门的督察，地方部门也应主动配合油气企业解决在油气勘查和开采过程中遇到的相关问题，诸如征地和协调地方关系等工作，地方督察机构年初要制定各省油气督察工作的总计划和任务，在项目开工、开钻、完钻、压裂、试采等重要环节，地方督察员必须到场，并为矿业权人开展相应工作提供便利条件。

3.3 积极研究油气(页岩气)督察新机制

监管和服务是政府的两项重要职能，也是政府职能转变的重要内容。油气督察虽说在我国开展了较长时间，也取得了较大成就，但还是不能完全适应目前国际经济形势和我国经济社会发展的总要求，需要进一步加大工作力度，研究探索新的油气督察工作机制，尤其是大量地方企业和民营资本进入油气勘探和开发领域后，对油气管理和监督提出了更高的要求，因此必需从细微入手，从制度入手，严格规范矿业权人的行为和法定义务，诸如，地质资料的汇交、勘探工作标准、监督检查手段、资料成果的开发和再利用、年度报告的真实性、安全生产与施工要求等一系列的标准和规范，都需要从头理清楚，坚决将一切能想到的问题和环节考虑到位，既要放开市场，但又不能乱，既要管但又不能死，从制度和源头上尽量杜绝钻空子和不规范的行为发生，进行科学和规范化管理。

由于页岩气资源已被列为独立矿种，与天然气资源有相似性，但也有差异，地方企业和民营资本积极性很高(2012年19个页岩气招标区块的中标企业中没有一家是几大国有石油公司)，这是好事。但从对2011年招标的两个区块的初步督查结果也反映了他们对页岩气的认识不是很清楚的这一特点。因此，在后三年的有效期内，应重点加强监督，目前的当务之急是抓紧研究页岩气督察的相关规范与标准，可以借鉴常规油气行业的相关规范，但绝不能完全套用。

[1]中华人民共和国国务院.矿产资源监督管理暂行办法[G].1987.

[2]中华人民共和国国土资源部.关于印发〈矿产督察工作制度〉的通知》(国土资发〔2003〕62号)[G].2003.

[3]中华人民共和国国土资源部关于印发〈矿产勘查及油气开采督察员工作制度〉的通知》(国土资发〔2003〕99号)[G].2003.

[4]中华人民共和国国土资源部关于进一步加强矿产督察员管理工作的通知》(国土资发〔2007〕144号)[G].2007.