张剑虹

(华北科技学院，北京 101601)

我国古生物化石保护立法研究

张剑虹

(华北科技学院，北京101601)

我国古生物化石保护立法起步较晚，从20世纪90年代末期开始，经过十几年的发展，目前我国已经形成了以《古生物化石保护条例》为主的法律体系。对古生物化石的发掘、收藏、流通、进出境、法律责任等重要问题做出了明确规定。然而，在遏制、惩治、杜绝各种破坏古生物化石的违法犯罪行为方面，目前的法律规定显得捉襟见肘。立法上的缺失与漏洞造成了无法可依，因此，进一步完善古生物化石保护立法甚为重要。

古生物化石；立法；《古生物化石保护条例》

古生物化石指是人类史前地质历史时期形成并赋存于地层中的生物遗体和活动遗迹，包括植物、无脊椎动物、脊椎动物等化石及其遗迹化石。它是重要的地质遗迹，宝贵的、不可再生的自然遗产，有着重要的综合价值。近年来，我国古生物化石面临严重威胁，乱采滥挖、走私倒卖的现象时有发生，在制止、打击这些违法犯罪行为方面，法律是不可或缺的。我国古生物化石保护立法起步较晚，始于20世纪90年代末期。从1999年《关于加强古生物化石保护的通知》开始，历经2002年的《古生物化石管理办法》、2006年的《古人类化石和古脊椎动物化石保护管理办法》、2007年修订的《中华人民共和国文物保护法》、2010年的《古生物化石保护条例》、2012年的《古生物化石保护条例实施办法》，我国古生物化石保护立法从空白逐步走向完善。

1 我国古生物化石保护法律体系

我国古生物化石保护法律体系由法律、行政法规、部门规章、地方性法规等不同层次的规范性文件构成。

1.1 法律

我国目前没有针对古生物化石保护的专门性法律，对古生物化石保护的法律散见于《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国矿产资源法》等法律中。

1.2 行政法规

2010年国务院颁布的《古生物化石保护条例》是我国目前唯一一部针对古生物化石保护的专门性法规。该条例从一般原则、挖掘、收藏、进出境、法律责任等几个方面规定了古生物化石的保护。

1.3 部门规章

在部门规章层面，古生物化石保护的规范性文件主要体现为国土资源部2002年制定的《古生物化石管理办法》，2012年制定的《古生物化石保护条例实施办法》，文化部2006年制定的《古人类化石和古脊椎动物化石保护管理办法》。

1.4 地方性法规

我国古生物化石保护的地方性立法起步比全国性立法早，主要集中于古生物化石资源相对丰富的地区。2001年辽宁省人大常委会通过了《辽宁省古生物化石资源保护管理条例》，这是国内第一部关于古生物化石保护的省级地方性法规。 2002年贵州省关岭自治县人大通过了《关岭布依族苗族自治县古生物化石资源保护条例》，该条例是全国第一部县级人大制定的保护古生物化石的地方性法规。

1.5 司法解释

在古生物化石的保护方面，有两个司法解释比较重要。一是2005年全国人大常委会通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉有关文物的规定适用于具有科学价值的古脊椎动物化石、古人类化石的解释》；二是2009年全国人大常委会通过的《中华人民共和国刑法修正案(七)》，将现行刑法第151条第三款修改为：“走私珍稀植物及其制品等国家禁止进出口的其他货物、物品的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金。”

2 古生物化石保护法律制度

2.1 保护原则

《古生物化石保护条例》规定国家对古生物化石实行分类管理、重点保护、科研优先、合理利用的原则。按照在生物进化以及生物分类上的重要程度，将古生物化石分级，不同级别的古生物化石的发掘由不同级别的部门批准。国家鼓励单位或者个人通过捐赠等方式设立古生物化石保护基金，专门用于古生物化石保护，任何单位或者个人不得侵占、挪用。因科学研究、教学、科学普及或者对古生物化石进行抢救性保护等需要，方可发掘古生物化石。

2.2 相关机构

2.2.1 监管机构——国土资源主管部门

国土资源主管部门主管古生物化石保护工作，其职责主要有五项：一是在立法权限内，研究制定和贯彻执行古生物化石保护的各类规章制度、技术标准和规范；二是依据《古生物化石保护条例》的规定，开展古生物化石的发掘、流通、进出境等事项的审批工作；三是建立和管理重点保护古生物化石档案和数据库；四是依法开展监督检查工作，查处各类违法案件；五是组织开展古生物化石保护的科学研究、宣传教育和管理业务培训等。

2.2.2 指导和咨询机构——古生物化石专家委员会

《古生物化石保护条例》及其实施办法明确了专家委员会的职责。国土资源部成立国家古生物化石专家委员会办公室，省级国土资源主管部门可以根据实际工作需要成立省级古生物化石专家委员会及办公室。古生物化石专家委员会主要承担收藏单位评估定级、拟定重点保护古生物化石集中产地名录等专业性、技术性的工作。

2.3 发掘

2.3.1 发掘的条件

一般来说，古生物化石保护的法律法规都规定只有科学研究、教学、科学普及或者对古生物化石进行抢救性保护等需要，方可发掘古生物化石，并且对从事发掘的单位在技术、设施设备等方面做出了要求。比如，《古生物化石保护条例》规定从事发掘的单位必须符合下列条件：①有3名以上拥有古生物专业或者相关专业技术职称，并有3年以上古生物化石发掘经历的技术人员(其中至少有1名技术人员具有古生物专业高级职称并作为发掘活动的领队)；② 有符合古生物化石发掘需要的设施、设备；③有与古生物化石保护相适应的处理技术和工艺；④有符合古生物化石保管需要的设施、设备和场所。

2.3.2 发掘的审批

发掘的审批属于行政许可行为，经过申请、评审、批准三个阶段。发掘古生物化石的单位应当根据有关规定向国土资源主管部门提出申请。国土资源主管部门应当将申请材料递送古生物化石专家委员会，古生物化石专家委员会出具书面评审意见。国土资源主管部门对申请单位符合条件的予以批准；对不符合条件的，书面通知申请单位并说明理由。

2.3.3 发掘进行

发掘古生物化石的单位，应当按照批准的发掘方案进行发掘；确需改变发掘方案的，应当报原批准发掘的国土资源主管部门批准。发掘结束后，发掘单位应当对发掘的古生物化石登记造册，作出相应的描述与标注，并移交给批准发掘的国土资源主管部门指定的符合条件的收藏单位收藏。

2.4 收藏

我国古生物化石的收藏以单位收藏为主，国家鼓励个人将其合法收藏的重点古生物化石通过委托保管、委托展示、捐赠等方式交由具备收藏条件的单位进行收藏。法律从馆藏空间、技术人员、工艺设备、档案系统、规章制度、经费保障等方面对收藏单位条件做了规定，明确收藏单位在档案管理、安全保障等方面的责任，建立了对收藏单位的年度报告与抽查制度。对收藏单位实行分级管理，依据收藏条件将收藏单位分为甲、乙、丙三个级别，每个级别都有自己的收藏范围。

2.5 流通与进出境

对于古生物化石的流通，法律基本上采取了限制流通、禁止流通的原则。任何单位和个人不得擅自买卖重点保护古生物化石。买卖一般保护古生物化石的，应当在县级以上地方人民政府指定的场所进行。禁止将重点保护古生物化石由国有收藏单位流通向非国有收藏单位或个人，禁止将重点保护古生物化石流通向外国人或外国组织。收藏单位之间转让、交换、赠与其收藏的重点保护古生物化石的，应当经国务院国土资源主管部门批准。

关于古生物化石的进出境，我国实行批准主义。申请古生物化石出境的，应当国土资源主管部门提出出境申请，并提交出境古生物化石的清单和照片。国土资源主管部门同意出境的，方可出境。

2.6 法律责任

违反古生物化石保护法律法规应当承担的责任主要有行政责任和刑事责任。

2.6.1 行政责任

行政责任主要由处分、罚款、责令限期改正、没收违法所得等几种构成。处分主要是针对负有主管古生物化石保护职责的人员，《古生物化石保护条例》规定未按照本条例规定批准古生物化石发掘或出境的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。罚款、责令限期改正、没收违法所得等主要是针对从事古生物化石发掘、收藏、流通的单位或个人，罚款数额视情节、性质轻重不等，《古生物化石保护条例》规定的数额从2万元到50万元不等，《辽宁省古生物化石保护条例》规定的数额从500元到5万元不等。

2.6.2 刑事责任

在各种违反古生物化石保护法律法规的行为中，如果社会危害性较大，构成犯罪的，则依法追究刑事责任。根据刑法的有关规定，毁损、盗掘、走私、倒卖或非法转让古生物化石的，依法定罪量刑，追究其刑事责任。可能承担的刑罚包括主刑和附加刑。依性质从轻到重，主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑，附加刑主要是罚金。

3 评析

如同前述，我国古生物化石保护立法从空白逐步走向完善，从仅仅是部门通知到部门规章到行政法规到法律，从短短的数十条规定到篇章结构齐全的法规，从单纯的法规到配套齐全的法律体系，体现了我国古生物化石保护法律层级的提高，立法技术的进步，以及调整内容的完善。目前我们已经形成了以《古生物化石保护条例》为核心的法律法规体系。但不能否认的是，在目前我国古生物化石资源流失、遭到破坏面前，在实现立法目的、宗旨面前，这些法律法规显得捉襟见肘。

第一，就法律层级而言，目前这些调整古生物化石保护的规范性文件大多集中于行政法规、部门规章、地方性法规的层面，达到法律层面的很少，只有一部《文物保护法》。然而《文物保护法》保护的主要对象是文物，并非面对全部的古生物化石，文物与古生物化石完全是两个概念，“从客观对象的物理性状、概念的内涵外延、科学界分的归类法则等方面看，文物更侧重与人类活动或文明的相关性，属于考古学的范畴，而古生物化石多诞生于人类出现前的漫长的地质历史中，属于古生物学范畴[2]。”因此，《文物保护法》并非真正意义上保护古生物化石的专门性法律。

第二，就法律内容而言，目前各种古生物化石保护法律法规中的法律责任部分需要进一步加强。各种破坏、盗掘、倒卖、走私古生物化石的行为之所以猖獗，很大程度上在于缺乏行之有效的法律责任。古人云：治乱世，用重典。目前针对古生物化石的各种违法犯罪行为的法律责任相对较轻，不能很好地起到威慑作用。罚款是常见的方式，但就罚款的数额来说，应与违法活动的获益挂钩，远远大于违法活动获益，体现出惩罚性。

第三，立法存在空白。以刑法为例，在刑法领域并未针对古生物化石的犯罪行为单独定罪量刑，而是将古脊椎动物化石作为文物进行刑法保护，然而并不是所有的古生物化石都适用刑法有关文物的规定，只有古脊椎动物化石、古人类化石才能视同文物适用刑法的相关规定。其他古生物化石，即便这些古生物化石可能更为珍贵，科学研究价值可能更高，但是也得不到刑法的保护。

第四，现有法律规定不明确，衔接不紧密，甚至出现冲突。其一，《古生物化石保护条例》 “法律责任”部分的每一个条款均指出“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但何种情况下才构成犯罪以及构成何罪，都缺乏相应的刑法规定。其二，《文物保护法》中明确指出“具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石同文物一样受国家保护”，但是在其配套法规《文物保护法实施细则》中则规定 “古脊椎动物化石和古人类化石的保护办法以及历史文化名城的保护管理办法，另行制定。”这就等于完全排除了该细则对古生物化石保护的适用，前后不一致。

5 小结

不可否认，运用法律对古生物化石进行保护是非常有效的方法，在制止、打击乱采滥挖和倒卖走私方面，法律有其独特的优势。但目前立法上的不完善在一定程度上影响了法律功能的有效发挥，为此，应进一步完善我国的古生物化石保护法律体系，明确古生物化石的法律地位界定，完善各项法律法规对古生物化石的保护，并协同一致各种规定，避免执法中的混乱。

[1]邹海林.临夏立法保护古生物化石资源[EB/OL].http:∥gansu.gansudaily.com.cn/system/2006/11/09/010179258.shtml

[2]李晓琦.走私古生物化石行为的刑法解释立场[EB/OL].http:∥www.gdzf.org.cn/gdfxh/gdfx/zt141q/201104/t20110406_150947.htm)

Theresearchonthefossilprotectionlegislationofourcountry

ZHANG Jian-hong

(North China Institute of Science and Technology,Beijing101601，China)

The fossil protection litigation in our country is late,and there have become the fossil protection legal system whose main is the fossil protection ordinance since1990s.The legal system has regulated important issues about the fossil such as exploration,collection,circulation,entry and exit,and legal responsibility.However,the legal provisions are insufficient in suppressing,punishing and stopping all kinds of Illegal and criminal behaviors for fossils.the deficiency and leak in legislation have resulted in lawless,so it is very important to improve and perfect the fossil protection legislation.

fossils;legislation;the fossil protection ordinance

D922.16

A

1004-4051(2013)06-0022-03

2013-01-20

张剑虹(1979-)，女，山东临沭人，法学博士，现任华北科技学院副教授。E-mail：jianhongzhang@126.com。