李高仑，张仰正，何同溪

（山东黄河河务局，250011，济南）

一、山东引黄供水现状

黄河是山东最大的客水资源，流经山东省9个市的25个县 （市区），河道长628 km。黄河多年平均进入山东的径流量为363亿m3，是山东沿黄及胶东半岛地区重要的供水水源，在全省经济、社会发展中占有举足轻重的战略地位。

山东引黄供水始于20世纪50年代初期，70年代年均引水44.7亿m3、80年代年均引水 74.7 亿 m3、90年代年均引水75.2亿m3，20世纪头10年年均引水52.6亿m3。

山东现有万亩以上引黄灌区58处，其中 30万亩（15亩=1 hm2，下同）及以上大型灌区35处，设计灌溉面积3 744万亩，有效灌溉面积3 166万亩。这些引黄灌区分布在沿黄的菏泽、济宁、聊城、德州、济南、淄博、滨州、东营等8个市，涉及55个县（市、区），近5年年均农灌用水量为46.41亿m3；山东引黄工业用水涉及济南、青岛等8个市，重点用水户共有40个，另外还有通过自来水管网供水的城市工业用水，近5年平均引用黄河水1.96亿m3；山东城镇引黄生活用水逐年增加，目前共有29个引黄平原水库用于33个县（市、区）供水，供水人口 1 201万人，近5年年均供水3.58亿m3；随着社会经济发展，山东沿黄各级政府对生态和居住环境改善日益重视，生态用水需求也在逐年增加。

二、山东黄河水资源管理调度情况

1999年国家授权黄委对黄河水资源实施统一管理调度以后，山东黄河水资源的统一管理、统一调度得到了切实加强。一是以取水许可管理为核心，严格把握山东黄河水资源开发利用“红线”。二是建立健全各项规章制度，制定了《山东黄河引黄供水调度管理办法》《山东黄河水量调度工作责任制》《山东黄河水量调度规程》等规章，实行了引黄供水订单制度和引黄供水通知书制度。三是加大水资源的日常管理和引水的监督检查力度，严格实施计划用水。四是以科技为导向，为水资源管理与调度提供技术支持。五是积极开展山东黄河生态调度实践。通过合理配置、精心调度，彻底改变了过去争水、抢水的无序状态，在来水连续偏枯的情况下，实现了连续12年不断流，有效地改善了河口地区的生态环境和河道的萎缩退化；在引水量大幅度减少的情况下，基本满足了城乡居民生活和工业生产用水需要；通过轮灌和限制引水，统筹兼顾了上下游、左右岸的均衡用水；通过集中供水，使严重干旱地区和高亢偏远地区用上了黄河水，基本上避免了农业大面积减产、绝收现象的发生。

三、存在的主要问题

1.水资源总量严重不足，但是用水浪费依然存在

目前引黄灌区灌溉仍多以传统的大水漫灌、串灌方式为主，一些灌区引黄渠道的衬砌率很低，灌区配套设施明显不足，跑冒滴漏严重。引黄灌区水的利用系数基本在0.45左右，仅是发达国家的一半。山东引黄供水主要是用于农业灌溉，灌溉用水约占引黄总水量的85%，节水任务艰巨，节水潜力巨大。

2.引黄供水环节复杂，水权不明晰

目前黄委颁发的引黄取水许可证持证单位为引黄渠首管理单位,不是用水单位，部分地方管理部门和用水户对流域取水许可管理认识淡薄，认为取水许可监督管理对象是持证单位，在流域机构对具体用水户实施监督管理时，不能积极配合；同时利用平原水库供水的工业和生活用水项目，大多需要经过多个环节，供水工程复杂，管理单位众多，从取水到用水环节复杂，水权不明晰，造成了用水户水权意识淡薄，也给水资源的监管带来很大困难。

3.流域与区域管理脱节

随着山东沿黄社会经济的快速发展，近年来新建、改建、扩建引黄用水项目增加较多，但是地方上的灌区改造和一些工业、生活引黄用水项目的立项审查不经过流域管理部门，没有进行水资源项目论证，很多项目都建成运用了，但流域管理部门还不知道，造成了擅自改变取水用途和无证用水行为的发生。

4.农业用水占用了主要的用水指标，沿黄多数地区新增工业和生活用水无水权指标可用

沿黄地区是山东省的主要产粮区，过去经济较为落后，因此农业灌溉用水占用了主要的引黄指标。随着沿黄地区经济社会的快速发展，这些地区新增用水项目逐年增多，工业、生活、生态用水需求显著增加，然而其新增用水项目却面临无水权指标可用的严峻局面，严重制约了这些地区经济社会的可持续发展。

5.现阶段取水许可控制指标分布不合理

2010年2月山东省发布了《山东境内黄河及所属支流水量分配暨黄河取水许可总量控制指标细化方案》,将70亿m3黄河耗水量指标细化到了黄河干支流和14个市级行政区。这一细化方案延续了过去的分配方案，考虑了各地经济社会的长期发展，但是不符合当前各地的实际需求，与14个市级行政区当前的实际引黄水量差别较大。黄委2010年对颁发的所有到期的取水许可证进行了换发，按照许可总量控制原则，本次换发证以该细化方案作为各市本次换证许可总量控制的依据,这就造成了部分市级行政区引黄水量指标严重不足，而另外一些市级行政区却出现引黄水量指标闲置的现象。

四、建立山东黄河水权转换的必要性

1.水权转换是实施最严格水资源管理制度的必然结果

取水许可制度是水资源管理的核心，只有严格实行水资源论证和取水许可管理，才能使用水总量控制落到实处。黄河水资源是山东沿黄地区及胶东半岛地区重要的供水水源，目前山东沿黄多数地区已经无预留取水许可指标，新、改、扩建项目没有用水指标，如果为了控制用水总量而单纯地限制新增用水项目，将会严重制约这些地区经济社会的可持续发展，因此在实施最严格水资源管理制度的同时，必须建立引导机制，推行水权转换。

2.水权转换是促进节约用水的有力手段

缓解山东水资源紧缺的根本出路在于节约用水，实施水权转换将在几个方面对建立健全节约用水的体制和机制起到极大的促进作用。一是可以强化最严格的水资源管理制度。实施水权转换，将进一步加强用水户的水权意识，规范取用水行为，真正形成以取水许可为核心的水资源管理机制，推进节水型社会建设。二是可以加快灌区节水改造。山东引黄灌区用水效率较低，灌溉水利用系数只有0.4～0.5，远远低于发达国家的水平，节水潜力较大。但是由于灌区缺少资金，无力进行系统性的大规模节水改造。通过水权有偿转换，可以充分调动灌区自我节水改造的积极性，同时灌区也可以获得必要的经费，有针对性地进行节水改造。三是有利于限制高耗水项目。新、改、扩建项目必须通过有偿转让获得取用水权，将会极大地限制高耗水工业项目建设和高耗水服务业发展。

3.水权转换是实现山东黄河水资源合理配置的有效途径

目前山东黄河水资源配置中存在的主要问题就是地区间和行业间分布不平衡，不利于优化经济结构和用水结构。通过水权的有偿转让，既可以帮助促进灌区实现节水改造，又可以满足新增高效用水项目的用水需求，推动当地经济社会的快速发展，实现黄河水资源的可持续利用和山东沿黄经济社会的可持续发展。

五、推动山东黄河水权转换的几点建议

1.建立以用水户为单元的黄河取水许可管理制度，进一步明晰水权

明晰水权是实施水权转换的前提和基础，但是目前引黄取水许可持证单位为引黄渠首管理单位,不是具体的用水户，造成一证多户、水权不清。针对引黄供水环节复杂的情况，必须合理划定用水户，以具体用水户为单元发放取水许可证，进一步明晰水权。目前用水户分为三类：一是直接取用黄河水的引黄灌区；二是通过引黄灌区渠道和平原水库直供的非农业用户；三是通过引黄灌区和平原水库经自来水厂管网供水的城镇工业和生活用水。对于前两类用水户可以直接作为许可对象，对于第三类则应把自来水公司作为取水许可的对象。

2.实施最严格的水资源管理，确保取水许可和计划用水管理落到实处

按照我国水资源管理制度，水权的分配和确认是通过取水许可来实现的，因此严格的取水许可审查审批和监督管理是实现水权转换的保证。当前国家提出实施最严格的水资源管理制度是推行山东黄河水权转换的良好契机。一是地方政府要严把用水项目立项关，对于引用黄河水的新、改、扩建项目，必须通过黄委水资源论证审查，方能立项；二是强化监督管理，坚决杜绝无证取水和不依照取水许可规定条件取水的行为；三是严格依据取水许可进行用水计划管理，对超计划用水严格实行加价收费制度。全面维护取水许可制度的权威性，真正增强用水户的水权意识。

3.建立流域与区域相结合的水资源管理工作机制

一是共同审查机制。山东引黄供水项目涉及面广，供水环节复杂，流域管理需要地方相关的部门通力协作，共同监管。流域机构在审查水资源论证和审批取水许可时，也要邀请地方水行政主管部门参加，充分听取地方相关部门的意见。二是共同执法机制。由流域机构定期组织进行取水许可联合执法检查，流域管理机构和地方水行政主管部门共同参加，对违规用水项目加大处罚力度，并在媒体上公开通报。三是相互配合机制。在抗旱工作中实现信息共享，流域机构及时向地方水行政主管部门和用水户通报黄河水量调度情况，当地的旱情、墒情及水资源使用情况等必要的信息也应及时反馈到流域管理机构。

4.积极推动实施山东黄河水权转换

近几年黄委与宁夏、内蒙古自治区紧密协作，共同探索开展的水权转换试点工作取得了良好效果。黄委也相继出台了《黄河水权转换管理实施办法（试行）》和《黄河水权转换节水工程核验办法》等政策性文件，确立了黄河水权转换从前期技术报告的审查、水权转换申请的审批、节水工程竣工后的核验和发证等环节的基本管理制度。山东省应充分借鉴宁夏、内蒙古的经验，尽快建立以政府为主导，流域与区域管理相结合的水权转换管理模式，积极推动实施山东黄河水权转换，解决目前山东黄河水资源行业间和地区间配置不平衡的突出问题，以实现水资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。