谷淑君

(漯河市财政局，河南 漯河462000)

近年来，为适应公共财政体制改革的要求，漯河市逐步实施了政府采购、部门预算、收支两条线、国库集中收付制度等一系列财政收支改革，有效地解决了财政支出管理中存在的一些问题。但是，目前各行政事业单位的内部控制还比较薄弱，存在着诸多问题。尽快建立健全有效的内部控制制度，能够预防、发现、纠正财务工作中的错误与舞弊，确保财务信息的真实性、财政资金的安全性、财政支出的有效性，实现行政事业单位职能管理目标。

一、行政事业单位内部控制存在的主要问题

(一)内部控制意识相对淡薄

有些单位对内部控制重视不够，重事业发展、轻内部管理，内部控制意识相对淡薄。有的单位认为行政事业单位的资金主要来自财政预算安排，只要按规定编制预算，能取得和使用资金就可以了。也有的单位认为内部控制只是财务部门的事，平时单位的财务状况由财政部门把关，单位内部控制可有可无。有的单位甚至认为建立内部控制制度不过是建章立制，根本没有认识到内部控制是一种业务运作过程中环环相扣的动态制衡监督机制，也没有认识到管理者和相关业务部门在内部控制过程中应当承担的职责。

(二)内部控制制度不够健全

我国《行政事业单位内部控制规范(试行)》自2014年1月1日起施行，目前，各单位还是处于学习培训阶段，尚未建立适合本单位实际情况的内部控制体系。多数单位只是用财经制度或工作经验来代替内部控制制度，有些单位对内部业务流程控制的设计过于简单，未能形成一个完整有效的内部控制体系。

(三)内部控制方法体系不够完善

主要表现在:1.不相容职务未分离控制。比如有些单位财务出纳兼任会计、档案保管等。2.未实行授权批准控制。一些重大的业务和事项，未实行集体决策审批或者联签制度。3.票据、印鉴管理混乱。单位票据的购买、领取、使用、核销不按规定程序建立相应台账;对票据使用情况缺乏定期或不定期抽查制度，致使一些执收部门延期上缴相应收入，甚至出现挪用公款问题;对使用后的票据不能及时办理交验、核销，容易出现收入不入账、私设“小金库”等问题。有的单位将支付款项所需的全部印章及票据交由一人保管等。4.未实行关键岗位人员的强制休假制度和定期岗位轮换制度。5.未实行员工培训和继续教育。6.预算控制相对弱化。主要表现为:一是预算编制比较简单粗糙;二是预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性。7.对内部控制制度的执行缺乏必要的监督，内部控制制度形同虚设。

(四)财务管理不够规范

主要表现在:1.财务管理制度不健全。2.资金管理混乱，专项经费被挤占、挪用。3.现金管理混乱，大额支取现金，坐支现金，套取现金，库存现金过多等。4.实物资产管理混乱。5.原始凭证管理不规范。不少单位对原始凭证审核粗糙，原始凭证规定的内容填写不全、手续不齐，购买实物的凭证只有经手人和领导签批，没有验收人签字;一些单位自制原始凭证，格式和内容都不规范。另外，部分收入挂在往来账，掩盖收入。6.经费支出缺乏严格的控制标准，较多采用实报实销制，只要有相应审批人员签字同意，会计人员就予以报销。

(五)内部控制人员职业道德修养不高，专业胜任能力不足，综合素质有待提高

目前，有一部分行政事业单位的财务工作由不具备会计基础知识的人员兼任，他们的财务知识和专业技能匮乏，业务素质不高，原始凭证审核不严，会计核算不符合制度要求，自行设置和随意使用、混用会计科目，造成会计核算不伦不类、会计信息失真，对违反财经法规行为缺乏辨别能力。相关人员不能适应内部控制的要求，造成内部控制制度执行力不强，内部控制效果较差。

(六)监督考核机制不到位

目前，大部分行政事业单位的内部审计人员一般由财务人员兼任，缺少一定的独立性。财政、审计部门作为主要的监督机构，大多偏重于对单位财政资金的运用是否合法、合规进行监督，较少对被审计单位是否建立有效的内部控制制度及有效执行进行检查，忽视内部控制制度与考核挂钩的监督机制，形成了重考核、轻内部控制的现象。

二、强化行政事业单位内部控制的对策

内部控制建设是一项系统工程，单位负责人对建立健全和有效实施内部控制负总责，管理层及内部各职能部门共同参与并承担相应的职责，同时应当重视全体人员在内部控制中的作用，为反映诉求提供信息通道。

(一)进一步强化内部控制意识，营造良好的内部控制环境

单位负责人作为单位会计工作及内部控制的第一责任人，对本单位财务会计工作的真实性、完整性及内部控制制度的合规性、有效性负主要责任，应积极支持有关部门开展内部控制。首先是按照内部控制“全面性原则”的要求，在全体人员中(包括管理层和普通人员)开展内部控制知识的普及教育，实现全程控制和全员控制。其次是按照内部控制“重要性原则”“制衡性原则”及“适应性原则”设置或调整单位内部机构、分配权责、完善内部审计机制等，创造良好的内部控制环境。

(二)完善会计基础工作，提高财务管理水平，建立健全内部控制方法体系

按照《行政事业单位内部控制规范(试行)》中“五控制目标”“四控制原则”“八控制方法”的要求，充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用，分单位层面内部控制和业务层面内部控制，制定一套切实可行的内部控制制度，做到用制度管人，责任到人，形成一个相对完整的内部控制体系。

1.不相容职务相互分离控制。单位内任何一项业务不能由同一机构或人员单独操作，必须由两个以上机构或人员经办，而且经办机构或人员能在各自的职权范围内作出处理。不相容职务一般包括:授权批准与业务经办、业务经办与会计记录、会计记录与财产保管、业务经办与稽核检查等;出纳、会计不能由一人兼任，出纳人员不兼任稽核、会计档案管理和收入、支出、费用、债权债务账目的登记工作;出纳等关键岗位人员应实行强制休假和定期岗位轮换制度;印章和支票分开保管，不能由一人保管支付款项所需的全部印章和票据;不能由一人办理采购与付款全过程业务;不能由一人办理债务业务的全过程。

2.授权审批控制。必须在授权范围内办理业务，对一般授权业务，每项经济业务都有人把关，防止授权不当或滥用职权现象的发生。审批人应当在授权范围内审批，不得越权审批。禁止任何个人(包括单位负责人)拥有可以超越内部控制制度的权力，重大对外投资、资产处置、大额资金调度和其他重要经济业务事项应实行集体决策。

3.预算控制。单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。确保预算编制、审批、执行、决算与评价等不相容岗位相互分离。(1)按照基本支出预算的综合预算、优先保障、定额管理的编制原则及项目支出预算的综合预算、科学论证合理排序、追踪问效的编制原则来编制预算。(2)明确各项收支费用的方向及用途，专项资金力求细化到具体项目，防止支出超预算、随意扩大预算范围等行为的发生，做到科学化、精细化管理。(3)在部门预算执行环节，发挥财政国库支付执行机构的作用，强化刚性预算意识。(4)严格按照内部控制制度办事，预防发生集体舞弊行为，着重抓好专项资金的使用和管理，严防套取财政资金、挪用专项资金、随意更改预算、占有、破坏集体财产等行为的发生。(5)加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

4.收支业务控制。单位的各项收入应当由财会部门归口管理并进行会计核算，严禁设立账外账。有政府非税收入收缴职能的单位，应当按照规定项目和标准征收政府非税收入，按照规定开具财政票据，做到收缴分离、票款一致，并及时、足额上缴国库或财政专户，不得以任何形式截留、挪用或者私分。财政票据、发票等各类票据的申领、启用、核销、销毁均应履行规定手续。不得违反规定转让、出借、代开、买卖财政票据、发票等票据，不得擅自扩大票据适用范围。按照支出业务的类型，明确内部审批、审核、支付、核算和归档等支出各关键岗位的职责权限。实行国库集中支付的，应当严格按照财政国库管理制度有关规定执行。

5.政府采购业务控制。应当建立健全政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理等政府采购内部管理制度。根据本单位实际需求和相关标准编制政府采购预算，按照已批复的预算安排政府采购计划。根据规定的验收制度和政府采购文件，由指定部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收，并出具验收证明。

6.资产控制。对资产实行分类管理，建立健全资产内部管理制度，加强对现金、银行账户、实物资产、无形资产和对外投资的管理，按照国有资产管理的相关规定，明确资产的调剂、租借、对外投资、处置的程序、审批权限和责任。

7.建设项目控制。建立与建设项目相关的审核机制，项目建议书、可行性研究报告、概预算、竣工决算报告等应当由单位内部的规划、技术、财会、法律等相关人员或者根据国家有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核，出具评审意见。按照规定的时限及时办理竣工决算，组织竣工决算审计，并根据批复的竣工决算和有关规定办理建设项目档案和资产移交等工作。

8.合同控制。明确合同的授权审批和签署权限，妥善保管和使用合同专用章，严禁未经授权擅自以单位名义对外签订合同，严禁违规签订担保、投资和借贷合同。

(三)加强内部控制人员培训，提高综合素质

加强内部控制人才队伍建设，培养具有良好职业道德修养和专业胜任能力的高素质人才。1.各级财政部门和单位要积极开展《行政事业单位内部控制规范(试行)》相关内部控制知识培训，重视多种形式的继续教育，理论联系实际。2.内部控制人员自身也要注重业务学习，不断更新、拓展自己的知识和技能。3.内部控制人员要树立良好的法治观念和高尚的品德与职业道德，加强爱岗敬业、遵纪守法、坚持原则等职业道德教育。

(四)完善内部控制的监督机制

内部控制的监督机制分为内部监督和外部监督。内部控制内部监督是对内部控制设计与运行情况进行监督检查，评价内部控制的有效性，对于发现的内部控制缺陷，及时加以改进，是实施内部控制的重要保证。内审部门和内审人员，应具有相对的独立性，对内部控制的执行、财务情况进行检查和监督。单位负责人应当指定专个部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价并出具单位内部控制自我评价报告。内部控制外部监督是本单位以外的监督，主管部门、财政部门、审计部门应加强对行政事业单位内部控制建设的指导和监督。对于内部控制建立及运行过程中的缺陷，外部监督应有针对性地提出处理意见和建议，并督促有关单位进行整改。

［1］敖冰星.内部控制的形成与发展［D］.复旦大学，2012.

［2］徐黎，张庆阁，席丽君.企业内部控制制度实施问题及对策研究［Z］.国家科技成果:南阳理工学院，2009-10-22.

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