□文/谢在阳 于 婷 孟德锋

（1.南京审计学院金融学院；2.南京审计学院会计学院 江苏·南京）

农田水利是现代农业建设的基础之一，是经济社会发展不可替代的基础支撑。当前，农田水利设施建设和管护问题不但是学术研究的热点，更是我国政府公共支出政策的重点。本文通过对江苏省小型农田水利设施的投资、建设和管理情况的调查分析，分析目前小型农田水利投资现状，以便为促进我国农业传统工程水利向现代资源水利、可持续发展水利转变提供科学依据。

一、小型农田水利设施基本情况

（一）调查内容。2012 年7 月，南京审计学院暑期社会实践农村水利建设小分队进行了“农田水利建设及灌溉管理改革”专项调查。该调查依据江苏不同经济发展水平的三大区域，选择了经济欠发达的苏北地区的盐城市，和经济发达的苏南地区的南京市，在南京和盐城各选择了2个样本县，分别为南京市的六和区和溧水县，以及盐城市的滨海县和射阳县。在每个县通过填写县级灌区调查问卷和访谈了解当地小型农田水利设施投资、建设和管理现状，并就存在的突出问题和县级水利部门负责人进行了探讨，还进一步了解他们对于未来发展趋势的看法和建议等。

（二）小型农田水利设施情况。南京市境内河流湖泊众多，小型农田水利设施以水库、塘坝和泵站为主。六合区地处江淮流域分水岭，属于长江流域和淮河流域的面积比约10∶1；溧水县分属石臼湖和秦淮河两大水系。小型农田水利设施上，2011年六合区小型水库51 座，泵站818 座，灌溉渠道总长度1，559 千米，水利工程年供水量达68，802 万m3。溧水县小型水库73 座，泵站394 座，灌区长度1，593.76 千米。

盐城市地处平原，天然河道数量少，小型农田水利设施主要是人工修建的各类渠道和泵站。滨海县境内主要是射阳河和废黄河两条天然河流，射阳河流域面积占到61%；射阳县就射阳河一条天然河流。小型农田水利设施上，2011年滨海县泵站总数为2，253 座，灌溉渠道总长度达到7，589.5 千米，其中干渠和支渠分别达到了306.1 千米和639.6 千米；相对而言，射阳县泵站总数相对较少，但也有1，347 座，灌溉渠道只有1，960 千米，其中干渠和支渠长度分别为39.4 千米和107.7 千米。（表1）

表1 2011年样本县小型农田水利工程基本情况

表2 小型农田水利工程投资来源分布情况（%）

图1 小型农田水利工程投资额变化趋势图

二、小型农田水利工程投资基本趋势

（一）小型农田水利工程投资力度逐年加大。2011 年中央一号文件的出台，为小型农田水利工程建设营造了良好的政策环境，推动了小型农田水利工程的投资额不断攀升。盐城市滨海县2009 年小型农田水利工程投资额为3，780.6 万元，2011 年已经上升到近7，965.63 万元，增加了1.1 倍，而射阳县则在原来较大的投资力度上更上了一个台阶，由9，024.2 万元，上升到了1.36 亿元。（图1）

（二）小型农田水利工程投资对中央及省级财政资金的依赖加大。为了更好地了解各级政府依据各自职责投入水利建设资金的变化情况，我们对2009～2011 年各县小型农田水利工程投资来源结构进行比较分析，总结出三个特点：

1、中央财政资金投入逐渐加大，尤其2011年，上涨幅度较快，这直接体现了国家加强农村水利建设的重视程度在不断提升。省级财政资金所占比重也呈直线上升的趋势，在个别县甚至占比超过一半，说明江苏省在小型农田水利建设中认真落实好国家的方针政策，更加致力于农田水利基础设施的改善，目前已经成为支持小型农田水利建设的主要支撑力量。

2、市县财政资金是小型农田水利工程投资的重要支持力量，但近几年这一作用有所减弱。2009 年三个样本县中，市县财政资金所占比重都在1/3 左右，但之后，除南京市溧水县这一比例略有增加外，盐城市2 个县的这一指标已经下降到1/5 左右。

3、社会资金的支持力度也在逐渐下滑。群众投资在3 年中的投资力度有所下降，到2011 年溧水县这一指标仅为8.9%，滨海县甚至低到1.88%，在所有投资来源中占比最低。此外，民营资本对小型农田水利工程投资为0，而从援助项目资金或银行贷款等其他渠道的投资比例也呈明显的下滑趋势。（表2）

（三）小型农田水利工程投资基本成效。中央一号文件指出“突出加强农田水利等薄弱环节的建设，要求加快小型水库的除险加固”等。调查显示，小型农田水利工程投资的重点集中在了泵站改造等水利设施维护工程，对于原本已经存在的基础水利设施进行了维修保护，进一步提高了设备的运作效率。溧水县每年新增防渗渠道在20 千米左右，对河道的整治，该县政府的投入较大，2010 年为67.5 千米，到了2011 年上升为90.7 千米。此外，在加固水库和泵站改造方面，该县也加大了管理和投入力度，近三年都呈向上的趋势，同样在小型水源工程建设方面也不例外，2009 年、2010 年都新建设了100 座左右。滨海县2009 年、2010 年新增防渗渠道各为10.4 千米、7.3 千米，而2011 年增加到了17.2 千米。泵站改造是盐城2 个县小型农田水利工程建设的重点，滨海县和射阳县在2010 年和2011 年改造的泵站数量都在2，000 座以上，其中，滨海县2011年改造的泵站数量比2010 年增加了790座，而射阳县2011 年比2010 年多改造405 座。（表3）

三、小型农田水利工程管理改革进展

目前，江苏省在小型农田水利领域进行的管理改革，主要是在世界银行引导下开展“参与式灌溉管理制度”改革的试点并推广，建立并完善农民用水者协会在调动农民的积极性、提高用水管理效率、促进灌溉管理的专门化方面的积极作用。

（一）农民用水者协会数量及动因。调查显示，4 个样本县已经成立运营的农民用水者协会数量还不多，最多的7 个，最少的2 个，其中南京市六合区的2 个农民用水者协会基本是以乡镇一级行政区域建立的农民用水者协会，规模比较大，而其他3 个县的农民用水者协会则都以村集体为基本单位建立。仅从数量上看，目前，参与式灌溉管理制度在江苏省的推广并不算顺利。（表4）

调查中，我们询问了农民用水者协会成立的动因，尽管回答有一定差异，但一个共同的原因在于当地“水资源管理无效”。总结起来，主要表现在两个方面：（1）自从取消农业税后，小型农田水利工程的建设和管理维护责任并没有分清楚，农民的传统观点认为这还是政府的事情，而政府则认为由农民来管更好，两者认识上存在的差异导致小型农田水利管理主体缺位；（2）由于农民专注于自己的田地和利益，对小型农田梳理工程的参与度低，对其运行维护的责任感不强，所以在用水时一哄而上，经常发生用水纠纷，而平时对小型农田水利工程漠不关心，导致这些工程失修、损毁问题出现。

表3 小型农田水利工程投资的基本成效

表4 农民用水者协会成立动因及制约因素

（二）农民用水者协会进一步发展的制约因素。和国际上的农民用水者协会类似，江苏省农民用水者协会管理的渠道也主要是支渠及支渠以下的渠道，只有较少的协会管理范围包括了干渠。在调查中，我们希望了解农民用水者协会是否愿意在目前基础上负责更高级别的渠道维护，回答几乎都是否定的。农民用水者协会自身运营中还存在着很多困难，制约了他们负责更高级别的渠道的意愿。

调查显示，农民用水者协会面临的困难主要表现在四个方面：（1）缺乏资金。虽然一些协会是由财政资金或者国外援助项目资金推动下成立的，但协会后续的发展乏力。从水费中抽取的运营维护费仅够协会的日常运转，一旦遇到大额的农田水利工程，则基本丧失其作用；（2）缺乏技术装备。在一些有项目资金支持的农民用水者协会，必要的技术装备，如量水设备等对协会开展工作起到了较大作用，但是更多的协会则缺少这种必要的设备，使其还局限于原有技术装备下的管理，这限制了其管理能力的提高；（3）缺乏技术人员。因为农村大部分年轻劳动力外出务工，参与小型农田水利工程的管护人员大部分为中老年人，年龄偏大、文化水平不高，因此只能起到基本的看管作用，无法达到对泵站、水闸机电设备的维修保养等较高水平的管护要求；（4）成员活动协调困难。由于农民用水者协会管理面积大，囿于某一灌区范围内各村组的第二、第三产业发展不同，人们参与灌溉管理的机会成本不同，而且具有灌溉季节性等特点，成员之间协调一致有很大难度。

四、研究结论和政策建议

（一）研究结论。通过对江苏省南京和盐城两市小型农田水利工程的调查，研究发现，2011 年中央一号文件下发后，江苏省小型农田水利投资力度增加，投资额大幅提升，增加部分主要来自于中央和省级财政资金的支持，其中省级财政资金所占比重超过一半，成为支撑小型农田水利投资的主要力量；而市县级财政资金所占比重则呈现下降态势，但仍发挥着主要作用；群众资金和其他来源资金的比重下降过快，需要引起重视。在小型农田水利工程管理改革上，出于水资源管理无效等原因，各地都开始建立农民用水者协会，开展参与式灌溉管理制度改革，但目前仍局限在个别村镇，农民用水者协会的发展还存在着较多的困难，其中最突出的是缺乏资金，其次是缺乏技术装备。另外，农民用水者协会还缺技术人员，而且一些地方的协会在组织成员活动上存在较大困难。

（二）政策建议

1、完善财政资金和社会资金对小型农田水利投资稳定增长的投入机制

（1）加大公共财政资金支持力度。中央财政资金要继续发挥积极引导的作用，通过实施农田水利建设重点县、中低产田改造等项目加大对粮食主产区和农业生产大县的农田水利投资力度。省级财政资金也要结合本地实际，在公共财政预算范围内加大农田水利建设资金的比例，通过设立小型农田水利建设专项补助资金的方式，为农民修建小型农田水利设施提供资金支持，同时省级政府要用足用好从土地收益中提取的水利建设专项资金。县级财政资金也要有计划地设立小型农田水利工程建设专项资金，通过整合各政府部门的农田水利建设项目资金，有计划地对各乡镇的小型农田水利工程进行整修、改建。县级政府要尽可能拓展资金来源范围，加强对农田水利项目资金的监督管理，提高资金的使用效率。

（2）建立和完善社会资金支持小型农田水利投资的机制。可以设立地方政府农田水利建设融资平台，引入国家开发银行、农业开发银行等政策性银行的水利建设贷款；可以通过捐赠、拍卖冠名权等方式鼓励社会名人等支持农田水利建设；进一步落实好“民办公助”的财政奖补政策，按县级统一规划，多筹多补，发挥“一事一议”在筹集农田水利建设资金上的作用，简化操作程序，充分发挥农民修建小型农田水利设施的主体作用和主观能动性。积极吸收民间资本和信贷资金，积极开展较大规模的农田水利设施收益权质押贷款等方式融资。

2、加快推进农田水利工程管理体制改革

（1）加强农田水利管理改革的组织领导工作。县乡政府要提高认识，将农田水利管理改革编入县级农田水利建设专项规划中，明确目标和责任，抓好项目实施，加强监督检查，积极鼓励和扶持农民用水者协会等专业合作组织的发展，充分发挥其在工程建设、使用维修、水费计收等方面的作用。

（2）进一步探索小型农田水利工程管理方式。在划分公益性、非公益性和准公益性三类小型农田水利工程的基础上，坚持“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，继续推进小型农田水利工程产权改革。非公益性的工程设施可以通过拍卖、租赁、承包等方式交给企业或农民个人经营，公益性和准公益性的工程设施可以交由农民用水者协会等专业合作组织来管理，在明确各类小型农田水利工程所有权和使用权的基础上，发挥财政资金的引导激励作用，对运营规范、管理有效、农户参与度高的农民用水者协会进行奖励性的补助。可以结合上级下发的各类农田水利建设项目的资金要求，有计划、分批次地对农民用水者协会的技术装备进行支持，或改造升级。县乡两级水利部门要进一步加强对农民用水者协会的业务指导，通过定期或不定期地召开农民用水者协会的经验交流会，推广各个协会在动员成员参与、协调成员活动等方面的经验和做法。

［1］孟德锋，张兵，刘文俊.参与式灌溉管理对农业生产和收入的影响——基于淮河流域的实证研究［J］.经济学（季刊），2011.3.

［2］孟德锋，张兵.农户参与式灌溉管理与农业生产技术改善：淮河流域证据［J］.改革，2010.12.