沈洪亮

（嘉兴市湘家荡发展投资集团有限公司，浙江 嘉兴 314002）

随着我国公共财政体制的逐步建立，对地方政府投资的范围和方式存在着争论，同时关于投资规模、结构和效益问题的理论探讨也一直是完善公共财政体系的核心内容。研究现阶段地方政府特别是占我国地方政府最大比例的县域政府投资，合理确定投资规模，优化投资结构，充分发挥投资效益，对推动区域经济发展具有重要的现实意义。嘉兴县域政府适度投资规模最优选择及对策建议如下：

1在投资结构上，合理界定县域政府投资范围

在任何社会中，社会总投资都是由政府投资和非政府投资两部分组成。政府投资和非政府投资相比，有自身明显的特点：

1.1 非政府投资是由具有独立法人资格的企业和个人从事的投资，作为商品生产者，它们的目标是追求盈利，而且，这种盈利是根据自身所能感受到的微观效益和微观成本计算的；而政府投资追求的目标是国民经济的整体效益，它可以从社会效益和社会成本角度来评价和安排自己的投资，其本身可以微利甚至不盈利。

1.2 企业或个人主要依靠自身的积累和社会筹资来为投资提供资金，自身积累规模和社会筹资都受到种种限制，一般只能从事周转快，见效快的短期项目；而政府的财力雄厚且资金多半是无偿的，可以投资于大型项目和长期项目。

1.3 非政府投资不太容易顾及非经济的社会效益，而政府投资由于在国民经济中居于特殊地位，可以从事社会效益好而经济效益一般的投资，可以而且应该将自己的投资集中于那些“外部效应”较大的公用设施、能源、通信、交通农业等有关国计民生的产业和领域。在社会效益和经济效益的衡量中，更注重前者。

2在投资数量上，坚持量力而行适度超前

县域政府性投资规模，特别是短、中期投资规模，必须考虑地方政府债务的风险。虽然，迄今为止我国还没有出现那个地方政府因债务危机而破产，但过度投资对本区域经济社会长远、健康发展带来的严重后果必须有一个清醒的认识。所以，县域政府性投资规模的决定，一定要通过一定的指标模型计算出政府性负债风险警戒指标、投资规模警戒指标，在风险可控的前提下，适度超前。

在“为官一任，造福一方”的传统政绩意识，争做“领头羊”、“排头兵”、尽快进入“第一方阵”的竞争意认，维护和发展本地利益的责任意识，这些影响投资过度扩张因素一时难于消除的情况下，以及现行体制构架下，必须发挥人大的立法监督作用。县域政府性投资规模、政府性负债指标，由人大以决议的形式来确定，一旦确定，不得随意改变，政府必须围绕这个目标去执行。

3在投资决策上，完善科学的决策体系和决策追究制度

要保持县域政府性投资规模适度，关键之一就是要改进政府投资项目的决策管理。建立科学的决策程序，实行集体决策，规范决策行为，明确决策责任。按照有利于项目推进的原则，分类明确项目前期工作责任主体，并创造条件逐步实行前期可行性研究招标制，设立项目储备库和评价制度。政府投资项目一般应经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，有条件的地区可以举行听证会，广泛听取各方面的意见和建议，避免“政府失灵”现象的产生。

4在公共投资领域中吸纳私人投资

一是凡通过市场调节可以较好解决供求问题的领域，政府没有必要进行管制，可以放开由企业投资经营；二是凡能在政府监管下由企业投资经营的领域，政府没有必要投资经营；三是政府投资后凡能以商业方式经营的，政府没有必要直接经营。

据此，县域政府可以将道路、桥梁、港口、水厂、电厂等基础设施的专营权拍卖给私人、企业和外商，以缩小政府非竞争性投资的范围；可以将一部分垄断性行业的现有国有企业资产或将要建成投人使用的资产出售或实行股份制改造，以尽快收回政府投资；对不能出售和股份化的企业，可以采取租赁、托管和公司化的方法转变为商业化经营，以缩小政府直接经营的范围；对一些非竞争性领域还可以通过纵向和横向的分散化引入市场竞争机制，以缩小政府需要管制的范围。为了改善政府的管制，应根据垄断性行业的不同情况，分别引进价格限制、进入限制和利润协议等不同的管制方法。在区域基础设施供给严重不足的情况下，县域政府应主要采取利润协议方式，重点则是保障投资经营者获得适度的利润。

5政府投资项目建设实行“代建制”新模式。由于地方政府投资的无偿性，各相关单位在公益性项目建设中客观上存在着追求大规模、高标准、多投资的欲望，再加上对建设项目投资建设管理不熟悉，往往造成概算超预算、决算超概算，一圈下来投资规模翻了一番。为了克服这一弊端，改善对地方政府投资公益性项目的管理，可以实行“代建制”新模式，变各单位零散管理为集中统一管理，由政府的项目中心或指定国有公司，代表县域政府负责此类项目的建设管理，实行统一“代建”，建成后向使用单位交钥匙。“代建制”的具体操作方法是，先由有关部门提出项目，交由项目管理中心进行设计招标或委托设计，使用单位参加设计方案的审查。设计、项目概算等经政府批准后，再由项目代建公司组织施工、监理和设备材料采购招标。在项目建设管理中，项目管理中心负责投资、质量、工期的控制，待工程验收合格后，交由使用单位使用。这种形式的优点是将公益性项目管理由分散管理变为集中管理，提高了项目管理的专业化水平，同时也易于对建设规模、建设标准和概算投资的控制。

6建立政府投资绩效评估体系

6.1 经济性评价标准

政府投资项目的成本包括固定资产投资、流动资金、营运费用或日常管理和维护费用，将这些成本与实际耗费进行比较，如通过计算固定资产闲置率、闲置固定资产占压资金额原材料节约量、资金有效率、项目成本差异比率和损失浪费率等进行评估。

6.2 效率性评价标准

所谓效率，是投入与产出的比值。对于政府投资项目，衡量其效率性可以利用下列指标：资金到位率、资金利用率、投资产值率、投资效果系数、投资利税率和投资收益率等。

6.3 效果性评价标准

具有明显的国民经济效益、社会效益和环境效益是地方政府投资项目的一个特点，因此效果性分析包括：①国民经济效益的评价：地方投资项目的国民经济效益评价根据项目所在行业的不同而有差别。如：对于交通运输项目，它的国民经济效益评价主要通过各种运输费用的节约、运输时间的节约、拥挤程度的缓解、运输质量的提高和设施设备维修养护费用的减少等方面衡量。②社会效益的评价：可以通过考察项目对当地社会环境、扩大就业、地区收入分配、居民的生活条件和生活质量、收益者范围及其地方社会发展等方面的贡献，以做出定性的评价。

[1]欧阳昌明.地方政府投资行为的宏观分析[J].当代财经，2006年第1期.

[2]李一花.中国地方政府投资研究[M].经济科学出版社，2003版.