基层人大工作与政治文明建设大家谈

滕修福：“空投”候选人跨选区选举并不违法2011年12月17日《人民代表报》刊登了武春先生的文章《“空投”候选人跨选区选举违法》（以下简称“武文”）。“武文”认为：“推荐有关候选人到不是候选人登记的选区进行选举，这种做法的主要错误是没有按照选区进行提名，违反了选举法第二十九条的规定。”安徽省芜湖市三山区人大常委会滕修福撰文认为，“空投”候选人跨选区选举并不违法，特撰此文与武春先生商榷。“武文”所说的“空投”，指的是在县乡两级人大代表直接选举中，把不是本选区的选民提名推荐为人大代表候选人的现象。这一现象多出于领导干部身份的“职务代表”候选人、人大常委会候选人身份的“法定代表”候选人等，这种带名额定向提名推荐代表候选人到所属区域选区，一般不占该区域应分配代表名额。“武文”引用的选举法第二十九条第一款是这样规定的“全国和地方各级人民代表大会的代表候选人，按选区或者选举单位提名产生”；“武文”的解读是：“一个选民只能在一个选区登记，并在登记的选区参加选举，选举权和被选举权只能在自己登记的选区实现。”从武文解读可以看出，“武文”的观点之一是，代表候选人“按选区或者选举单位提名产生”，就是要在本选区或选举单位提名产生代表候选人；观点之二是，选举权与被选举权是不能分离的，也就是说在哪里有选举权，才能在哪里有被选举权，否则就违反“按选区或者选举单位提名产生”的法律规定。“武文”首先误读了代表候选人“按选区或者选举单位提名产生”的法律规定。选举法规定，代表候选人“按选区或者选举单位提名产生”是指代表候选人以“选区或者选举单位”为单位提名产生，而不是非要提名本选区选民。关于这一解读，从选举法第三十九条的表述可以得到印证。选举法第三十九条规定：“选举人对于代表候选人可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何选民，也可以弃权”。这一条款中的“可以另选其他任何选民”，可以解读为只要是选民都可以去选，并不局限于本选区选民。此外，关于是否可以提名推荐选区以外的选民作为代表候选人的问题，根据全国人大常委会法工委的解释，选民联名推荐的代表候选人可以不是本选区选民，但必须是本行政区域选民。全国人大常委会法工委的解释虽然算不上法律法规，但应该算得上权威解读。“武文”可能认为选举权和被选举权是不可分离的，其实并非如此。从法律表述上来看，宪法第三十四条、选举法第三条等有关条款对选举权与被选举权的表述都是分开的。从法律的规定和实际操作来看，特定人员有选举权，却没有被选举权。有被选举权，不一定就有选举权。如人大代表可以选任何选民当“一府两院”首长，但选民没有选举“一府两院”首长的权利，因为选民的选举权被代表了。其次，“武文”“选举权和被选举权只能在自己登记的选区实现”的观点也是没有法律依据的。如果是这样，那么新选举法就不需要增加第四十五条关于“公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表”的规定了，只规定“选民不得在本选区以外当选”就得了。“武文”认为，“空投”候选人跨选区选举“导致的结果是，该候选人在另外的选区行使被选举权，在自己登记的选区行使选举权和被选举权（从理论上讲在自己登记的选区是可以通过另选他人的形式当选的），也即在一个选区有选举权，在两个选区里有被选举权，使得选举权与被选举权实施的范围不一致，这显然也有悖于宪法精神”。“武文”所说的情形是有可能出现的。因为选民的被选举权是被动的，所以新选举法增加了第四十五条关于“公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表”的规定加以完善。但文章不认同“选举权与被选举权实施的范围不一致，这显然也有悖于宪法精神”的观点。因为以宪法为母法而设计的我国人民代表大会选举制度，是直接选举与间接选举相结合的选举制度，选举权与被选举权的实现不可能绝对一致。例如：每个选民都有选举代表的权利和被选为代表的权利，每个选民有被选为“一府两院”组成人员的权利，但并没有直接选举权，因为你的选举权被代表了。

卢鸿福：请求人大解决政府内部问题是一种职权错位在听取和审议专项工作报告时，一些工作部门常常请求人大常委会“督促政府重视支持某项工作”、“督促政府解决机制、编制问题”等等，更有甚者，一些政府副市长（县长）汇报某些专项工作报告时也提出同样的请求。湖南省娄底市人大常委会卢鸿福撰文说，工作部门为推动某项工作，请求人大督促政府引起重视，借人大监督之力以达到解决问题的目的，可以说用心良苦，无可厚非。这一方面反映出工作部门解决问题的迫切和无奈，另一方面也从一定程度上反映出，随着民主政治建设的推进，人大的权威和地位越来越高，人大的职能作用逐步得到显现。但是，工作部门的请求却不能不引起我们的深思。如果工作部门请求人大就某项工作作出决议决定、请求对某部法律开展执法检查、请求人大加强工作监督，那么工作部门的请求理所当然，这是属于人大职权范围内的事情，人大应该给予重视和支持。现在的问题是工作部门提出请求人大支持的事项却是政府职责范围内的事情，以通过人大这一“曲线”来达到目的，却值得商量。按理说，政府各工作部门是组成政府的成员单位，部门工作是政府工作的重要组成部分，在政府统一领导下协调一致地开展工作。对于职能部门而言，在职能范围内能解决的问题，应主动负责解决。对确实解决不了、涉及面广、难度较大的问题，应实事求是提出解决的办法，报政府研究决定。总而言之，属于政府职责范围内的事项，应该由政府内部的协调机制予以解决，而非借助第三方力量来助推。因此，工作部门请求人大来督促政府解决问题，实质上是一种职权的错位。诚然，按照法律规定，政府由人大选举产生，对人大负责，受人大监督。政府工作存在的问题可以通过人大行使监督职权促使问题得到解决。但对政府存在问题的发现，不应该由工作部门提出，而应该通过听取和审议专项工作报告、执法检查、备案审查、视察调研、工作评议、询问质询等方式，向政府提出建议批评和意见。有问题找人大，固然能够解决一些难题，但却于法不符，于理不合，甚至产生一些不必要的、工作上的误解，于事无补。从现实来看，一些政府领导对工作部门这种做法，也有怨言。地方人大也应该超脱于具体事物之外，更不能当工作部门的传声筒、吹鼓手，而应该依法行使监督职能，以推动存在问题的解决，促进政府工作。

王军杰：莫让部门利益污染法治水源日前，浙江省宁波市人大常委会法工委有关调研报告称，一些当初由政府部门提出急需立法的地方性法规，在法规实施后却得不到很好执行。其主要原因是，人大在法规草案审议过程中淡化了部门功利色彩，未达到维护部门利益的目的，因而部门执法不给力。对此，宁波市人大常委会老干部们大力抨击，要求人大今后在工作中“浓缩”立法项目，加大执法监督力度，让地方性法规真正为地方经济社会发展撑起“保护伞”（《宁波日报》2012年1月2日）。山东省招远市人大常委会王军杰撰文说，随着民主与法制建设的逐步推进，依法治国已成为全社会的共识。近年来，我国在法律体系建设方面取得了长足发展，作为立法机关的各级人大为此作出了大量努力。吴邦国委员长在2011年的人大工作报告中指出，到2010年底，党的十五大提出的立法工作目标如期完成，中国特色社会主义法律体系已经形成，我国经济、政治、文化、社会等各方面总体上实现了有法可依。同时，地方人大的立法工作也取得丰硕成果，这些地方性法规条例既对我国的法律体系起到了很好的辅助和补充作用，对保障国家法律法规在地方的贯彻执行也起到了积极的推动作用。然而，在一些地方，明显带有部门“功利色彩”的立法也很常见。在我国现行立法和行政管理体制下，相当数量的法规草案是由相关行政部门起草，提交立法机关审议通过的。不可否认，由相关行政部门起草法规草案有其合理性的一面。行政部门对于相关领域有着丰富的管理经验，对于问题的把握较为清楚，能够对法规的制定提供很好的参考。但是，这种方式也有其不可避免的潜在弊病。一些行政部门在起草法律法规草案时，过于强调本部门的权力而弱化相应的责任，偏离整体的国家政策方针和公共利益，而力图通过法律法规来巩固和扩大本部门的各种职权以及本部门相关企业、相关个人的既得利益，往往在立法中更多地争取行政许可权、处罚权和收费权，而很少顾及公民、法人和其他组织的权利和义务。在这种情况下，“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”等现象就在所难免。如果说政府执法是法治的水流，那么人大立法则是法治的水源，而立法中的部门利益“法制化”则会从源头污染整个法治环境，其严重后果不言而喻。各级人大必须对此保持清醒认识，在立法中要坚持从国家利益出发，从最广泛的民意出发，真正体现公共意志，真实反映广大人民的意图和利益，彻底杜绝部门或地方利益的垄断保护，决不允许部门利益“法制化”污染立法源头。提高立法质量的途径是充分发扬民主。同样，要杜绝部门利益“法制化”也必须以“开门立法”取代“部门立法”。实践证明，“开门立法”不仅可以有效地避免法规成为某个部门的一己之私，提高立法的公正性和普惠性，而且可以拓宽社会各界参与立法工作的渠道，体现以人为本、立法为民的宗旨，增强立法工作的公开性、民主性和科学性。因此，在立法中要推行立法回避制度，凡涉及某部门利益的立法起草工作，该部门原则上应当回避，不能参与更不能主持立法起草工作。同时，各级人大要大胆解放思想，积极探索创新立法工作的方式和方法，尝试立法招投标等新举措。涉及行业部门的法律起草，不妨由立法机关公开向专家学者和非政府组织采取立法招投标形式，委托地位相对超脱的专家顾问团进行起草，从而彻底断绝部门利益的纠结。2008年温家宝总理在中国政法大学视察时说：“天下之事不难于立法，而难于法之必行。有法不依，不如无法。”因此，各级人大在提高立法质量的同时，有必要加强对政府部门执法的监督，确保地方性法律法规不折不扣地得到贯彻实施。同时，宪法也规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。”地方人大应当认真履行职责，用好法律赋予的对“一府两院”的监督权，严格落实执法责任制和执法过错追究制，对在执法中片面追求部门利益而乱作为，或因对部门无利益而不作为的，都要严肃追究其失职的法律责任，以严格的监督来保证法律的落实，以严厉的问责来维护法律的尊严，从而确保地方性法律法规真正“立”起来，使其为地方经济社会发展撑起“保护伞”。

赵立新：对监督法一处文字表述的理解吉林省人大财经委赵立新撰文说，监督法已颁行五年多了，这部法律为指导和规范各级人民代表大会常务委员会的监督活动发挥了极其重要的作用。在进一步学习、领会监督法的过程中，发现了法律条文中一处文字表述问题，现在此提出，以求教于方家。我们首先比对一下监督法第十四条和第二十七条的内容。第十四条规定：“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告……”第二十七条规定：“常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出报告……”监督法第十四条是规定对专项工作报告审议意见的处理方式，第二十七条则是规定对执法检查报告审议意见的处理方式，就立法本意而言，应该说处理方式应是一致的，但稍稍注意一下便可发现这两个条款的细微差异：对专项工作报告审议意见的研究处理情况需向常务委员会提出书面报告，对执法检查报告审议意见的研究处理情况需向常务委员会提出报告。从上述条款文字表述来看，监督法对此规定并不完全一致。换句话说，按现行表述，对执法检查报告审议意见的研究处理情况既可以口头也可以书面向常务委员会提出报告。那么，导致这种差异的理由和逻辑内涵在哪里呢？笔者思考的结果是，这种不一致或者说是差异很可能是法律颁行时文字表述的一处瑕疵。其理由如下：其一，监督法规定了七种法定的监督方式，听取、审议专项工作报告和法律法规实施情况的检查是其中的两种，各种监督方式之间并无位阶高低之分，也就是说无论是听取、审议专项工作报告还是执法检查，二者的监督地位是平等的，从而便可以推导出对它们的监督处置也应是一致的。其二，第十四条和第二十七条所规定的报告内容都是对相关审议意见的研究处理情况，这样就从报告内容上否定了处理方式存在差异的理由。其三，提交报告的主体都是人民政府、人民法院或者人民检察院，这样也不存在因为报告主体不同而导致差异的理由。其四，接受报告的主体都是本级人大常委会，这样便也否定了因为接受报告的主体、层级不同导致处理方式存在差异的理由。以上是从法理和逻辑上所做的简要分析，除此之外，笔者还找到一处参考依据。2006年6月24日，时任全国人大法律委员会副主任委员的乔晓阳在十届全国人大常委会第二十二次会议上作了关于监督法修改情况的报告，报告的第三部分“修改的主要内容”中的第五方面“关于执法检查”所附的第三个问题中有下述一段话：“执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告。常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级政府、法院或者检察院研究处理。政府、法院或者检察院应当将研究处理情况向本级人大常委会提出书面报告”……（见中国民主法制出版社《监督法辅导讲座》）第237页至238页），请注意，这里在论述到有关执法检查报告审议意见研究处理情况的报告的提交形式时，明明白白用的是“书面报告”字样，这样就和对专项工作报告审议意见的处理方式完全统一起来。当然，乔晓阳的报告只是对监督法修改情况作的说明，最后颁行的法律条文与修改中未定稿的法律条文可以不一致，但我们从这里却能够洞见立法本意以及条文表述的衍变轨迹，再结合相关法理分析，从中得出大致符合实际的结论来。

杨维立：人大“专职委员会”值得期待2012年1月9日，人大代表审议广州市人大常委会工作报告。广州市人大常委会主任张桂芳在参与分组讨论时称，人大既要敢于监督又要善于监督，2012年，人大将进行制度创新，从代表中选举产生5名专业人才成立专职委员会，提高常委会专业程度（据《信息时报》2012年1月10日）。江苏省盐城市亭湖区人民检察院杨维立撰文说，随着社会主义法治国家建设进程的进一步加快，公民的法制意识、民主意识不断增强，对人大常委会的期望值也越来越高。尤其是目前我国正处于社会转型期，各种社会矛盾交织，新旧体制胶着，不同群体之间利益碰撞，价值取向各异。在新的历史条件下，人大监督工作出现许多新的变化和问题，也面临许多新的课题和挑战。监督工作任务越来越重，情况越来越复杂，难度越来越大。这就要求人大常委会与时俱进，根据实际采取新方式、新思维。不仅要有敢于动真碰硬的勇气，而且还要讲究策略，创新机制，提高监督工作的针对性和实效性。广州市人大首创专职委员制度，从代表中选举产生5名专业人才成立“专职委员会”——“专职委员不同于兼职的，将脱离原单位，把组织关系都移过来，相当于驻会，专门从事市人大及常委会分派的工作。”这无疑是一项值得期待的新尝试，有益的新探索。客观上，地方人大常委会组成人员通常只有几十人，其中有不少人是兼职的。而监督工作面广量大，既要及时找准问题和漏洞，又要提出建设性意见和前瞻性建议，谈何容易？从实际情况来看，光靠人大常委会自身的有限力量是难以适应的。“隔行如隔山”，每个领域都有自己独特的知识体系。如果人大常委会因专业力量不足，闭门造车，监督工作抓不住要害，难免会放“隔山炮”，容易被人“忽悠”。到头来，非但解决不了实际问题，而且还会浪费资源，自损人大公信力。如今，广州市人大常委会有了自己的“专职委员会”。据介绍，这几名专才将覆盖立法、农业、财经、城建、法律事务等五个部门。一个是专门学预算的，因为我们财经方面的人才很缺。还有一个是专门管立法的，他曾经长期从事律师工作，并有管理律师的经验。还有长期从事农业政策研究的专业人才；另外是学城建的，从事规划工作的，以充实城建工委。如此一来，人大常委会可望能取专家之长，补己之短，与专职委员相互配合，形成合力。可以准确查找问题、迅速查明“病因”，变“普遍用药”为“对症下药”，提出建设性方案，且事半功倍。人大常委会监督决议、审议意见的落实情况，有了常驻人大常委会的“专职委员会”相助，实质上就是着力加强常委会与人民群众之间的密切联系，将民意触角延伸到基层、延伸到百姓中。国际上，在议会组建专业小组是通常的做法。因为议会作为一些国家的权力中心，管理的事务很多。目前，美国参、众两院就有几十个专业委员会，分别由议员中的业界精英组成，具体到如药品管理方面，也都有专门的委员会，进行专业决策和管理。“他山之石，可以攻玉”。尽管国情和社会制度不同，但道理相通。如何提高专业化程度正是各地各级人大常委会努力解决的课题。这里，广州市人大建立“专职委员会”，在提高人大常委会监督工作专业化程度上，迈出了可喜一步，无论从设计的思路还是有效性而言，都称得上是一项实事求是的明智之举。这里，还有以下几点期待：其一，广州市人大常委会在成立“专职委员会”的同时，迅速建立起配套的专职委员工作制度，规范专职委员的履职行为。完善激励竞争机制、考核奖惩机制，提升专职委员会的工作效能。对他们的工作表现，从有效的评价、激励与制约机制入手，实行责、权、利挂钩，明确目标和责任，使专职委员们既有动力，也有压力，尽心尽职地开展监督工作。其二，人大代表中不乏优秀人才。我们还期盼形成这样的运作机制，不妨好中选优，优中选强，选择最合适的代表组成兼职的“智囊团”，为人大常委会当参谋助手，出谋划策。专职兼职相结合，人大代表中的专业人士共同助力人大常委会提高专业化程度，效果一定会更好。其三，我们更期盼广州市人大建立的“专职委员会”在实践中能卓见成效，而由此演练的种种实质性进步，能“以点带面、举一反三”，推动人大监督工作向纵深发展，促进民主法治建设不断取得新成效。

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