申 浩，荆一昕

（黄河水利职业技术学院，河南 开封 475004）

0 引言

黄河开封段由开封市西北方向进入，流经黑岗口、柳园口、刘店、东坝头等乡镇，朝东北方向，流入山东省东明县。 黄河滩区土地是滩区内群众赖以生存和发展的基石，是群众生活的“命根子”。 由于槽高、滩低、堤根低洼的特殊地势，黄河滩区旱涝灾害严重，农业生产条件较差。 每遇洪水漫滩或涝年，滩区排水困难，大片堤根洼地积水成灾，而基础水利设施建设薄弱、不配套，滩区内洪、涝、渍、旱等灾害较为频繁，耕地数量和质量无保证，粮食产量低下。因此，如何使滩区土地得到有力保护，进一步加强滩区土地建设，成为当务之急。

1 研究区域土地利用类型分析

黄河开封段滩区是黄河的主要蓄滞洪区，全长103 km，两岸均修有大堤，堤距5.5～12.7 km，河槽宽1.5～7.2 km，共有滩地92.94 hm2，宽0.3～7.1 km。 黄河滩区有中滩、低滩和高滩。 高滩是1855 年兰考铜瓦厢决口改道后，受溯源冲刷的影响形成的。 黄河开封段滩区内土地除738.62 hm2居民点与工矿用地外，其余4311.52 hm2土地的利用皆与农业生产有关，土地利用在空间分布上具有明显的差异性。 滩面向大堤和下游倾斜，堤根低凹。 高滩上多已耕种，村庄众多，并有不少集镇，因受河势变化的影响，中滩人口少，需要通过河道整治加以保护开发。 以前，当蓄滞洪区启用后，国家只对分洪区的群众给予低标准的补助和救济。 近年来，随着蓄滞洪区内经济社会的迅速发展，分蓄洪水造成的损失越来越大，蓄滞洪区的分洪运用决策也越来越难。 河南省黄河滩区政策调研组曾建议，黄河滩区应执行2000 年国务院颁布的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》[1]。

1.1 研究区域土地安全建设状况

滩区内的安全设施和地貌主要是滩区生产堤、控导护滩工程、村庄避水台（村台、房台）、道路、串沟、洼地和堤河。 由于滩区土地管理体制尚不健全，基础设施不配套等原因，目前滩区安全建设状况还远远达不到保护滩区内人民群众生命和财产安全以及正常工农业生产的要求。 具体表现为：（1）河道在一般水量时，用于保护滩区农业生产建设的生产堤，主要分布在低滩区与中滩区分界处，堤高一般为1～3m。 由于建设标准低下，难以满足农业生产需求。 （2）历史上大堤决口、漫水时，水流集中冲刷而形成的串沟，给农业生产造成严重影响。 （3）由于修堤取土而形成的洼地（又称“堤河”）大部分与串沟相通，在水量较大时，一般会阻断滩区与大堤的交通，给滩区群众在洪水时的安全撤退带来很大困难。（4）避洪工程设计标准偏低，难以抵御洪水侵袭。 截至2002 年，由国家补助，共建设避水台7 355 hm2，修建撤退道路1 117 km，完成有效土方14 055 万m3。由于滩区避水设施标准较低，因而满足不了洪水期间避洪需要[2]。 （5）生产道路、安全撤退道路少，而且建设标准偏低。

1.2 研究区域土地利用现状

运用蓄滞洪区分蓄洪水，将淹没滩区内农田、村镇、企业，使群众遭受重大损失。 虽然小浪底水库的运用大大提高了下游防洪标准，为滩区土地利用创造了有利条件，但是，小浪底至花园口间还有270 万hm2流域面积尚未得到工程控制，100 年一遇的洪水流量在花园口站仍达15 700 m3/s；20 年一遇洪水在花园口站的洪水流量为12 370 m3/s。 这些洪水对下游威胁仍然很大[3]。

此外，流量为8 000 m3/s 以下的洪水还会经常在花园口发生，仍然会使下游黄河滩区土地利用、群众的生命和财产受到严重的威胁。 因此，滩区土地利用应服从防洪的要求，其任务相当艰巨。

图1 黄河开封段滩区面积变化趋势Fig.1 Yellow River Kaifeng section beach area variation trend

黄河开封段滩区面积变化趋势如图1 所示。 根据图中的数据可以总结出以下事实：（1） 研究区域耕地总面积由1980 年的8 078.6 hm2增加到2009年的9 293.6 hm2，净增加滩地面积1 215 hm2。 其中，高滩地由1980 年的2 097.7 hm2增加到2009 年的3 989.7 hm2，净增1 892 hm2，增幅为90.2%；中滩地由1980 年的2 671 hm2增加到2009 年的3 325 hm2，净增654 hm2，增幅为24.5%；低滩地由1980 年的3 310 hm2减少到2009 年的1 979 hm2，净 减1 331 hm2，减幅为40.2%。（2）3 种滩地的变化规律大体上是连贯的，高滩地、中滩地面积除个别年份（2004～2005年）减少外，均逐年增加，低滩地面积除个别年份（1997～1998 年增加）外，均逐年减少。 （3）研究区域滩地总面积以及3 种滩地面积的变化均与同年份黄河水流量、河面宽度有一定关系。

2 研究区域土地利用结构与空间分布

2.1 土地利用结构

土地利用结构亦称土地结构或土地利用构成，指一个国家、地区或生产单位的土地面积中直接生产用地、间接生产用地和非生产用地之间的比例关系，如农、林、牧、渔各业用地分别占总面积的比重等。 土地利用结构直接反映一定时期内的土地利用状况，可用以分析土地国民经济、区域经济、企业经济中各部门的作用程度、经济效益及其潜力，以及开发的可能性。 从经济发展的需要和可能来看，根据土地结构，可以预测和规划今后一定时期内土地资源的开发利用及其发展趋势[4]。 土地利用数据的测定，可按利用现状进行分类调查、统计。 同时，为使土地利用结构在时间、空间上有可比性，分类指标内容必须一致。 面积数据除按已知数据和地面测量外，还可利用航空、卫星遥感技术进行测量。

若以各种用地的作用和利用价值为指标进行分类，可以用各类生产建设用地和非生产建设用地分别占土地总面积的比例来表示。 前者如农业、工矿用地等（直接生产建设用地）和城乡居民点、交通用地等（间接生产建设用地），后者如沼泽地、沙漠、戈壁，冰川、永久积雪、裸岩、裸土等不能利用或暂时不能利用的土地。 土地利用结构反映一个国家或地区土地资源的可利用和已利用的程度及开发利用潜力。 如农业内部的土地利用结构，即指农、林、牧、副、渔等生产部门用地分别占土地总面积的比例及其组合特点，它从土地利用角度反映农业生产的结构特征。

2.2 研究区域“三滩”结构分析

通过对黄河开封段30 年数据进行整理，并结合黄河数字化测图成果，可以得到各年份“三滩”范围示意图。为了研究方便，从中选取1980 年、1990 年、2000 年、2009 年4 个年份的示意图 （如图2 所示）作为分析对象。

从这组图中很容易发现，30 年来黄河开封段的“三滩”变化主要集中在A、B 两个区域，并且，由于黄河地表径流减少而导致的河面变窄，也在一定程度上使“三滩”范围逐渐扩大。 在30 年间，黄河开封段流向基本稳定，河道没有发生大的改变，从而为滩区有效利用土地提供了客观支持。

3 研究区域土地利用建议

全区目前有滩地139 405 hm2（其中，高滩3 989.7 hm2、中滩3 325 hm2、低滩1 979 hm2），是一个巨大的耕地后备资源库。 然而，研究区域土地利用效率低下、经济发展速度缓慢的现状正制约着滩区发展。本文根据滩区土地性质和开发利用的需要，以及滩区在黄河防洪中的基本功能，结合当地实际情况，从滩区土地规划、开发、复垦、整理等方面提出建议。

3.1 滩区土地利用规划

黄河滩区既是黄河下游的行洪河道，又是黄河滩区人民群众生产、生活的必备场所。 由于黄河河道宽、滩地宽，滩区内建设有大量的村镇，居住着大量的人口。 因此，一方面要防洪，一方面又要发展经济，这就造成了黄河滩区经济发展相对落后的局面。于是，如何合理安排防洪安全和滩区经济发展，成为一个急需解决的问题。

黄河滩区拥有大量的泥沙资源，近几年，黄河滩区兴建了大量的砖瓦窑厂，对发展滩区经济起到了很大的促进作用。 但无序的建窑、乱挖乱采，不仅损害了大量的耕地，也对黄河下游防洪安全造成威胁[5]。 为了进一步综合开发利用黄河滩区，使滩区群众脱贫致富奔小康，逐步形成黄河防洪与滩区治理开发相互协调、相互支持的良性运行机制，当地政府应当在不影响防洪的前提下，做出以下努力。

（1）巩固防洪工程。 防洪工程是黄河下游防洪的重要屏障，工程强度直接影响防洪安全。 开封黄河防洪工程现有黄河大堤堤防87.67km，河道工程15处、坝垛护岸506 道。 研究区域内，中滩、高滩地区由于长期处在淹没线以上，土质疏松、缺少黏着性，一旦发生较大洪水，将会有大量滩区泥土被冲刷带走，直接威胁到黄河大堤的安全。 因此，巩固现有防洪工程、在危险地区提高防洪级别，应该成为做好黄河防洪工作的重点。

（2）循环利用泥沙资源。 根据开封黄河滩区地貌形状的特点，在进行泥沙资源开发利用时，应采取规范整治西部，大力开发中、东部区域的策略。 针对目前滩区砖窑厂乱占土地严重，取土采沙无序、盲目的现实，应认真研究处理好科学合理的砖窑厂布局，改变混乱建设、无序发展的状况；正确处理好依法核准用地与维护滩区农民赖以生存的可耕土地的关系、合理划分可行的取土区与规范整治乱挖乱采行为的关系，实现滩区砖窑厂建设发展与滩区泥沙资源可持续开发利用的良性对接。

（3）土壤改良规划。 黄河滩区存在大量的荒地、沙地、废坑塘。 利用黄河泥沙对土壤进行改良，不仅可以增加种植面积，还可以提高农作物产量。

（4）适宜放牧区规划。 开封黄河滩区属于暖温带季风气候，海拔在65～80m 之间，年平均气温约14℃，年日照时数为2267.6～2 529.7 h，日照率在51%～57%之间，多年平均无霜期为213 d，初霜期在10 月下旬，终霜期在3 月下旬，年平均降水量为634.2 mm，其中，6～9 月份降水量占全年降水量的68%。 中滩和低滩因地势低洼，滩面宽阔，个别地方常年积水，水草植被较好。 主河槽游荡摆动，洪水漫滩机会多，距离村庄较远，人为活动较少，种植农作物是广种薄收。

基于上述条件，中滩和低滩适宜种植牧草、发展养殖，适宜放牧品种为牛、羊，适宜圈养柴鸡、鸭子、鹅等家畜品种。 现在个别人已经在黄河滩区进行圈养柴鸡、鸭子、鹅等家畜。

（5）适宜种植区规划。 开封黄河滩区土壤系黄河泥沙多年淤积而成，大都属于潮土类的脱潮土亚类和黄潮土类，也有少量风沙土分布。 由于河流的分选作用，由河槽至南岸土壤沙质化程度逐渐降低，土壤肥力逐渐提高。 高滩和中滩区多分布重壤土、沙壤土和沙土，亦有部分淤土，低滩地以淤土和沙土为主。 土壤含盐量一般在0.1%～0.3%之间，pH 值在7～9 之间，偏碱性。土壤含水量在10%～20%之间，低滩含水量高，高滩和中滩含水量低。 因此，建议以“保护生态，适度开发”为原则，将滩区开发成开封市绿色农产品生产基地和高效农业生产示范园区，实现土地资源的永续利用，带动滩区群众走共同富裕道路。

（6）滩区城镇建设规划。 开封县黄河滩区涉及袁坊、刘店、杜良、曲兴4 个乡镇的47 个行政村、83个自然村，滩区人口8.94 万人。 其中，袁坊、刘店两个乡（包括乡政府驻地）全部在黄河滩区。 城镇建设直接影响黄河行洪安全和滩区群众的生命财产安全。因此，人民群众对黄河滩区城镇建设规划的管理的参与尤为重要。

城镇是区域经济、政治、科技、文化、教育、信息的聚集中心，也是国民经济的增长中心，其实质就是用科学发展观指导城市规划、实现城镇建设和经济社会、人与自然的协调发展。 要从防洪安全、防汛道路、工程保护、防灾减灾、迁安救护、密度容率、建筑高度等方面严格审查。

（7）滩区地下水的治理。 黄河滩区内有许多企业、养殖户、经济林种植户等经营性取水户，这些取水户用不到黄河水，如果在黄河滩区无序开发地下水资源，将是对地下水资源的掠夺，所以应加大对滩区地下水资源的管理，如：滩区内选用地下水作供水水源，日取水量超过5 000 t 的；孔深在700 m（含）以上的供水工程和地下热水开发，应组织专家论证，报河道主管机关批准后方可实施[4]。 严禁在地下水资源保护区（含补给区）内建设有污染源的企业，已建的要限期整治或搬迁。

（8）防汛道路。 虽然在黄河大堤上修建了标准的公路，但一旦深入滩区就会发现，交通问题已经成了滩区人民脱贫致富的瓶颈。 目前滩区内公路稀少，高标准的柏油路更少，大多为砂石路和土路，而且路况较差。 如果发生洪水漫滩，村庄的道路被冲毁，群众撤退困难，甚至来不及转移。 建议按照3～5 km 的间隔修建通往大堤的柏油道路，路面宽度在8 m 以上。这样，既有利于发生大洪水时滩区群众的撤离，又为新农村的建设打开了希望之门。

3.2 滩区土地利用开发

目前，滩区经济主要以农业为主，农作物有小麦、玉米、大豆、花生等。 由于结构比较单一，经济效益一直较低。 因此，应结合滩区特点进行产业结构调整，种植业、养殖业、加工业等相结合，注重发展绿色产业，加大投资力度，并不断提高科技含量，扩大建设规模，强化基础设施管理，在滩区逐渐形成林、粮、果、菜等种植、养殖全面发展的局面。

笔者认为，用现代化科学方法管理农业，加大科技投入，提高产品的科技含量，把滩区农业改造成布局较为合理、技术先进、管理科学的特色农业，应该从以下几方面入手。

1）多方筹资，增加投入，加强滩区农业基础设施建设。

近几年来，国家十分重视黄河河道治理和利用，开封市应积极争取国家投资，建设一批高质量的水利工程，并加固围堤，确保黄河在百年一遇特大暴雨时不漫顶，可防御较大的洪水。 黄河主河道基本固定，尤其是小浪底水利枢纽工程建成之后，滩地的保险系数大大提高。 因此，加大投资力度，加强基础设施建设，是综合开发黄河滩区、兴县富民的好举措[5]。 具体措施包括：（1）建设县乡滩区开发基金会。基金来源可以是滩区的土地出让金或提取的土地承包费。 （2）争取国家对滩区开发项目立项以及争取国内外银行的贷款。（3）利用非农资金。可在中滩区建立养猪场和养鸭场，在高滩区发展种植业。 （4）切块承包，延长承包期。 这项举措可以极大地调动农民自身向滩区投资的积极性。

2）因地制宜，合理规划，实行规模经营。

多年来，由于黄河河道流动和河水漫淤积，自然形成了高滩、中滩和低滩的“三滩区位”。 开封市应根据各区位不同的地理情况、土壤性质、肥力状况等，因地制宜，合理规划，使“北林、南牧、中间田”的生产格局更加巩固。 在高滩区发展苹果、小杂果、速生林。 在低洼地挖塘抬田，实行“田塘合一”，坑塘内养鱼，塘周围种植苹果树、蔬菜，养鸡、养鸭、喂猪，再用猪、鸡、鸭粪便养鱼，形成良性循环。 在中滩区发展小麦、玉米、大豆、花生等粮食作物和经济作物。在低滩规划牧场，发展畜牧业，饲养牛羊等食草家畜。

规模化生产和集约化经营势必要求与之相适应、相配套的市场，应当把产地变市场，促进流通。可在沿黄河滩区建立西瓜、花生、畜禽、水产、果品等批发市场。

3）全程管理，配套服务，使农副产品就地增值。

通过对黄河滩区的综合开发利用，不但可以增加耕地面积，同时也可以培肥地力，提高土地质量。多元化的种植、养殖结构，可获得粮棉油、果药蔬、畜禽渔等丰富的农副产品。 如，滩区盛产花生，开封兴盛德在滩区建立大型花生生产基地，将花生加工成各种食品，畅销国内。 同时，要继续坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则，在沿黄县市开发四大生态农业区，满足人口增长和经济社会发展的需要。

3.3 滩区土地复垦整理

黄河滩区土地复垦整理既是保持耕地总量动态平衡、坚守耕地红线的需要，又是保证城镇化、工业化发展的需要，还是保证粮食安全、保障社会稳定、改善黄河滩地生态环境、发展山水园林城市的需要。 1.2 亿hm2耕地是全国一条不可逾越的红线，落实到开封市就是： 耕地保有量为192.4 万hm2，基本农田为164.1 万hm2，而匮乏的耕地后备资源使得开封市只有通过开发黄河滩区才能完成国家赋予的耕地保护任务。 开封市市区现有建成区面积76 km2，预计到2020 年总规模将达140 km2[6]。为保证这一目标的实现，需要将0.6 万hm2耕地调整为建设用地，加上沿黄三县（市）需要转用的近0.27 万hm2耕地，共计0.87 万hm2耕地需要由黄河滩区来补充。 对黄河滩区实施有效开发，增加耕地面积，可为经济社会发展置换用地空间。 未来15 年，开封市将净增人口50 万左右，这给粮食需求带来较大压力。因此，开发黄河滩区，对保障粮食安全和社会稳定具有重大意义。滩区植被覆盖率低，农民自发对滩区进行粗放式垦殖，导致这里生态环境质量较差。 通过综合开发，可将黄河滩区建设成融生态农业、旅游观光于一体的综合示范区增加观光旅游的新景点，全方位促进该市经济又好又快地可持续发展。

上游小浪底水利枢纽工程、控导工程和围堤等护滩工程的修建，将黄河下游的防洪能力由100 年一遇提高到1 000 年一遇，使黄河滩区的开发变为可能。 黄河滩区地势平坦，光热和水资源丰富，气候适宜；土壤多为沙质土，富含大量的有机物质，通过农田水利设施配套建设和土地平整，适宜种植多种作物。 黄河滩区集中连片，陇海铁路、连霍高速、国道G310 紧邻滩区，黄河大桥、浮桥的开通，使滩区交通四通八达。 这些有利条件，将使得开发黄河滩区更加可行。

4 结语

随着市场经济不断发展，滩涂的开发利用已成为热点和耕地后备资源的重要组成部分。 地籍管理工作的技术性特点决定了该部分工作可以依托社会力量。 因此，地籍管理的市场化体制也将逐步建立，并不断完善。 针对土地管理由保障型向调控型转变的背景，地籍科学应当对新形势下地籍管理的职能定位、管理体制、运行机制、业务范围、产业特征等进行研究。 在此过程中，水域地籍管理应当成为地籍管理学科中一个独立的分支学科，为我国38万km2内陆湿地和水域的科学利用提供依据。

只有具备科学、合理的研究理论，才能有严格、公平的土地管理效果。 水域地籍管理的研究将为占我国国土面积4%的内陆水域提供更为合理的管理模式、运作方法，使内陆水域真正成为当地老百姓的衣食之源，成为政府调控利用土地的有力后盾。

[1] 阎恒，王建国. 黄河长江经济开发比较研究[M]. 郑州：黄河水利出版社，1997：51.

[2] 端木礼明，成刚. 河南黄河滩区综合治理与开发措施探讨[J]. 中国水利，2003（6）：485.

[3] 胡一三，中国江河防洪丛书·黄河卷[M]. 北京：中国水利水电出版社，1996：17.

[4] 赵春明，邓坚，李宪文，等. 起草蓄滞洪区运用补偿办法的几点体会[N]. 中国水利报，2000-08-23（2）.

[5] 于迎涛. 黄委与河南省老年科协共商黄河下游滩区治理大计[N]. 黄河报，2004-10-23（1）.