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一、突发公共事件的应急处置管理

突发公共事件应急处置管理具有高度的综合性和复杂性，对人力资源的灵活应变能力、专业技术能力、综合协调能力等多方面都具有较高要求。人力资源是突发公共事件应急管理的第一资源，是事关成败的关键因素。近年来突发公共事件频繁发生，呈现出大面积辐射性、迅速衍生性，导致处置难度明显提高，这使得应急处置对人才的要求更加严格。任何一个应急相关部门，在灾害处置管理中都要快速集中有用人才、合理使用人才、科学管理人才、灵活有效开发人才，才能促进整体目标的达成，这有赖于人力资源调度系统的构建和完善。因此，建立科学高效的现代化应急人力资源调度系统成为我国突发公共事件应急管理的当务之急。

近年来国内外学者在突发公共事件应急处置和人力资源管理方面的研究，主要集中在医疗急救及某一类具体灾害中资源调度方案的优化方面（G Barbarosoglu,Y Arda,2004；Kaan Ozbay,Weihua Xiao,Cem Iyigun；2004），而对于应急人力资源管理方面的研究则较少。梁贤艳(2008)从地方政府角度分析应急人才的数量、观念、能力、结构几个方面现存的问题，并提出了观念引导、队伍规划、培训组织、体制完善等方面的对策建议。彭毅和徐江洪(2010)论述了应急人力资源管理的重要性，从思想意识、人力资源制度、人员技能、专家库建设等方面提出当前我国应急人力资源管理中存在的问题。闺淑敏（2008）分析应急人力资源能力提升的路径。王慧彦(2009)则立足应急产业发展，提出了培养应急复合人才的建议。这些学者均从某一方面出发研究应急人力资源管理问题，没有站在系统的角度研究适合我国国情的现代应急处置人力资源管理系统，尚不能有效提高应急管理水平和灾害处置能力。

在突发公共事件应急处置实践方面，美国在本世纪初就成立了联邦应急管理局，建立了一个综合军、警、消防、医疗、民间救难组织等单位的一体化指挥、调度体系，一遇重大灾害即可迅速动员一切资源，在第一时间内进行支援工作，将灾情损失降到最低。联邦应急管理局的运营主要依赖灾难援助员工，在灾难援助员工日常管理方面建立了详细的监管政策和程序、人力资本控制和内部控制标准、定期培训和发展项目，已经形成了较为完善的应急人力资源调度和管理系统 （United States Government Accountability Office，2012）。

应急处置人力资源调度系统涵盖了应急处置人员招聘与动员、培训、考核评价以及人力资源调度、综合管理等方面的多个主体，互相交流协作，根据预先制定的功能职责，完成个别主体不能单独完成的工作，以提高应急处置人力资源的总体能力，使其更有效的服务于应急处置的目标。本文从复杂系统理论的角度对应急处置人力资源调度管理问题的特征进行分析，构建应急处置人力资源调度系统的多层次结构模型。

二、应急处置人力资源调度系统的特征

1.多层次性。层次性在一定程度上反映了系统的复杂程度，是由低层次经过中间层次再到高层次并逐级整合，最终形成系统整体层次的客观过程。应急处置人力资源调度系统可以分解为若干“子系统”，包括管理决策子系统、调度指挥子系统、信息处理子系统、行动执行子系统等。而子系统又可以再细分为若干“子子系统”，如行动执行子系统又包括消防部门、卫生部门、治安部门等。不同的子系统或者子子系统，整合在同一个等级面上，就构成了系统的一个层次，它们在系统中的结构或性质是相同或相似的。从系统理论的角度研究应急处置人力资源调度系统，需要对其划分层次，由低级到高级逐级组织整合成为一个有机整体。

采用分层模型化方法研究应急处置人力资源调度系统，针对宏观、中观、微观层次，建立相应的模型，它们的量化单位可称为粗粒度、中粒度、细粒度，应急处置人力资源调度系统可以根据主体单元的大小，主体功能分工的粗细等测度进行划分。再考虑层与层之间的关联变量，将它们组织起来，构成复杂系统的分层模型，其结构如图1所示。

以上将应急处置人力资源调度系统分为三个层次：第一层为战略层，其功能是制定应急处置人力资源调度与管理的指导思想，以及人力资源综合政策、调度指导总则、激励机制改革等。该层次的主要参与人员为高层管理决策者。第二层为战术层，其功能是按不同突发事件的具体情况制定应急处置人力资源调度的措施、临时性部门的人员分配方案、人员救助过程考核评估等，具有很强的战时特性。该层次的主要参与人员为部门主管或负责人、相关领域专家。第三层为行动层，其功能为救援行动的实施，涉及现场救助者、检测监督者、信息输送或宣传者等几个方面的人员，一般包括消防人员、医护人员、治安人员、运输人员、记者等。

不同的突发公共事件应急处置活动可以在应急处置人力资源调度系统内部、系统内外部之间、系统与系统之间等多个层次进行交互作用，也可以进行不同层次的组合，使应急处置人力资源调度系统产生复杂的应急处置调度行动，提高调度处置的效率。从层次性角度讲，不同层次具有不同的运动形式和特性，高层次具有比低层次更复杂的运动形式和特性。因此，战略层的决策者要高瞻远瞩，把握好方向，集合能够胜任行动的人员，并对其进行合理有效使用和管理；战术层要合理配置不同人才，做科学规划和不断优化调度方案，这样才能使应急处置活动事半功倍；行动层要有灵活的头脑，掌握精湛的专业技术，随时准备应对突发事件。

2.开放性。系统内的部门与部门之间、部门与系统外部环境之间都存在着知识、信息与技术的相互交流，并因此相互影响。系统的复杂性源于系统的开放性，应急处置人力资源的调度过程中系统持续地从外界环境中吸收能量、物质、信息等资源，例如动员志愿者，与相关领域的人员沟通信息，共享知识和技术，增加调度过程涉及的工具和物资等，以促进系统自身的处置能力的提高。因此，应急处置人力资源调度系统与外界环境之间是互相促进，相辅相成，共同发展的。

3.非线性与涌现性。非线性是产生复杂性的必要条件，复杂系统都是非线性系统。每个子系统具有相对独立的结构、功能与行为，各组份之间、不同层次的组份之间相互关联、相互制约，并有复杂的非线性相互作用。应急处置人力资源调度系统内的主体较多，其人力资源行为受到多方面因素的影响，会发生复杂的关系。这些因素包括国家应急处置人力资源相关政策环境的宏观影响、社会文化和人员意识的影响，突发事件爆发趋势变化和调度方案的动态变化、相邻区域衍生灾害的压力、相关利益者的情况等等，促成或阻碍着应急处置人力资源调度过程的发展，使应急处置现象在很大程度上带来系统作用的非线性特征。

涌现理论认为，涌现是一种前后关联的相互作用，由于系统的非线性特征、复杂的相互作用，造成系统中的协同效果不再是简单的加法，而会产生突发的涌现效果，即“1+1>2”。在应急处置人力资源调度系统中，各个子系统、各个相关部门在同一时刻具有同等地位和不可替代的作用，各个部门之间形成携手共进、同心协力的关系，使应急处置工作有条不紊地展开，达到高效救援处置的目标，同时整个系统由于这种合作关系的产生形成一种良性互动的过程。

4.动态性。动态性是指随着时间而变化，经过系统内部、系统与环境的相互作用，系统通过自组织作用不断适应、调节，经过不同阶段和不同的过程，向更高级的有序化发展，出现独特的整体行为与特征。应急处置人力资源调度系统的动态性体现较为明显，因为突发公共事件本身从爆发到消灭就是一个剧烈变化的过程，应急处置人力资源调度系统必须时刻要适应形势发展，自我调节，吸取外力支撑，不断演化升级，才能达到预定目标。

三、加强应急处置人力资源调度管理的对策建议

这里基于复杂系统理论，针对我国应急处置中人力资源调度所遇到的问题，提出以下对策建议：

（一）从系统个体内耗角度看，应强化应急处置人力资源本身的业务素质。

首先，做好日常应急处置调度宣传和动员工作，强调应急处置人力资源调度的重要性，使应急处置相关人员深刻理解突发事件应急处置过程的特性，人力资源调度各环节有效衔接的必要性，提高警惕，随时准备出战，深化各层次应急人员提高应急处置工作效率意识。

二是提高应急处置人员的自主学习能力，提高技术业务水平。应急处置过程中包含多种技术类工作，个人可根据自身的知识弱点进行不断的补充和积累，加强实际操作能力，进行不同技术级别的考核与评定，经过级别认证后方可参与救援实战。

三是多培养一些具有综合性技能的通才。使应急处置人员既精通专业应急技术，又擅长行政管理与决策指挥。应急救援现场往往会出现一些意想不到的情境，包括大批志愿者涌入，突发性次生事故发生等，专业应急处置人员必须兼具临时性管理指挥和紧急决策的能力。因此，平时做好全面的人力资源开发，进行深层次技术和知识的准备，以备不时之需。

四是针对不同应急处置层次人员的工作技能需求制作定期培训计划。培训内容除了必要的应急技术与知识的讲授、应急信息系统和先进设备设施的使用方法等，还要引导其编制自主学习计划，传达先进学习方法，进行启发式引导。

（二）从自组织协同角度看，应加强系统内多主体之间的协作

建立应急处置人力资源调度系统各层次内的协同工作机制。在战略层，管理决策者之间要互通信息，加强沟通和交流，建立紧急协商制度，制定科学合理的政策，激励下级单位积极协作；在战术层，规范部门技术标准，整合资源，进行知识和资源共享，共建信息平台；在行动层，建立主体间交叉互助工作组，鼓励救援执行人员在组内与组间的正式和非正式工作经验交流，加强平时的救援合作演练。

完善应急处置人力资源调度系统不同层次间的协同机制。战略层管理决策者对战术层与行动层进行必要的工作指导，可组织业务专家组深入救援基层，听取基层执行人员的建议和相关要求；战术层需要协调应急资源在部门间的配置和使用情况，完善地区间共享和沟通机制；行动层中要建立信息共享和传达机制，保证战时信息的畅通及时和真实性。

（三）从系统外部环境供给角度看，应充分利用系统外部资源，建立精湛的救援人力资源队伍

首先，制定科学的人员招纳制度及合理的薪酬与业务考核标准、激励机制和内部控制管理方法，以广阔的职业发展空间、公平规范的工作理念和个人综合能力快速提升等优越条件吸引人才。其次，要引进世界先进的应急处置监测设备、信息传输设备、救援专业知识和技术。提高社会公众对于突发公共事件应急处置的认识，培育应急处置优先于其他领域活动的大环境。另外，要加强与系统外其它领域、国外应急领域的经验交流，借鉴跨领域、跨学科的工作方式和方法。

本文初步建立了一个基于复杂系统理论层次关系原理、协同学原理及耗散结构理论的应急处置人力资源调度系统分析框架，概述了其复杂性特征，分别从系统单元内部、自组织及系统外部环境几个方面为加强应急处置人力资源调度管理提出了对策建议。研究表明应急处置人力资源调度管理受到来自系统内外多个方面因素的影响，其自组织协作将发挥非常重要的作用。同时也不能忽视来自外部环境的支撑和系统单元内部的自主学习。另外，应急处置过程中的大量问题有待于进一步研究，如在我国国情下应急处置人力资源调度机制与关键因素作用机理，应急处置人力资源社会网络间联系以及应急处置人力资源培训评价体系及救援水平监测机制等。

1.United States Government Accountability Office:《DISASTER ASSISTANCE WORKFORCE:FEMA Could Enhance Human Capital Management and Training》,Report to Congressional Requesters.2012,6.

2.G Barbarosoglu,Y Arda.A Two-stage Stochastic Programming Framework for Transportation Planning in Disaster Response[J].Journal of Operational Research Society,2004,55.

3.Kaan Ozbay,Weihua Xiao,Cem Iyigun,Melike Baykal-Gursoy.Probabilistic programming models for response vehicle dispatching and resource allocation in traffic incident management[R].Rutgers University,I&SE-Working paper,2004.

4.梁贤艳：《地方政府应急人力资源管理研究》，载《三峡大学学报（人文社会科学版）》，2008年第30卷专辑。

5.彭毅、徐江洪：《应急管理中的人力资源管理研究》，载《太原城市职业技术学院学报》，2010年第3期。

6.王慧彦：《立足应急产业发展 培养应急复合人才》，载《中国减灾》，2009年第11期。

7.闺淑敏：《灾害危机管理中的人力资源能力提升研究》，载《科学管理研究》，2008年第2期。

8.刘兴堂：《复杂系统建模理论、方法与技术》，科学出版社，2008年版。