本刊记者/刘允海

尽快实现医保城乡统筹是大势所趋
——访全国政协社会和法制委员会副主任、中国医疗保险研究会会长王东进

本刊记者/刘允海

实现基本医疗保险城乡统筹和一体化管理，是完善医保制度、体现社会公平、提高管理效率和保障绩效的客观要求，是广大人民群众和社会各界普遍关注的热点问题。故此，本刊记者走访了正在参加“两会”的全国政协社会和法制委员会副主任、中国医疗保险研究会会长王东进，特地请他谈谈对这个问题的看法。

记者：王主任您好！今年新医改将步入新的发展阶段，您认为当前推进基本医疗保险制度建设最为紧迫的任务是什么？

王东进：“十二五”时期，我国基本医疗保险制度建设要进一步转变发展方式，即转向内涵式发展。其主要特征是更加注重体制机制的创新和管理服务的提升，实现由人人享有基本医疗保障向人人公平享有基本医疗保障转变。当务之急是要毫不迟疑地加快城乡统筹的步伐，这样既可增强制度的公平性，又可提高管理和基金使用效率，符合医疗保险的客观规律，不啻是完善制度、实现公正和谐医保的不二良策。

记者：您一直高度关注医保的城乡统筹问题，并做了大量深入细致的调查研究。您认为当前城乡医保制度分设有什么弊端？

王东进：中国基本医疗保险形成目前城乡制度分设、管理分割、资源分散的“三分”格局，既有其历史的必然性，也有其历史的局限性。我们应该用历史唯物主义的态度加以审视和对待，实事求是总结经验，求真务实向前看。

随着改革的深化和事业的发展，基本医疗保险城乡“三分”格局弊端日益突显，不但增加了医保的管理成本，损害了管理效率，给城乡居民带来诸多不便，而且固化了城乡二元结构，对体现制度公平、促进社会和谐，造成了严重障碍和负面影响。突出表现是“三个重复”和“三个不利于”。

“三个重复”：一是居民重复参保。当前，各地普遍存在着城乡居民重复参保的现象。特别是农民工、乡镇企业职工、在城镇就读的农村学生、被征地农民等人群的重复参保问题非常突出。据调查，重复参保率一般都在10%-15%左右，有些地方甚至超过30%。二是财政重复补贴。全国重复参保的人数如果按10%-15%估算，一年财政的无效补贴就是240-360亿元左右（今年城乡参保居民人均财政补贴为240元）。三是重复建设经办机构和信息系统。现有的城镇基本医保信息系统略加扩容和调整即可容纳新农合对网络信息系统建设的需求。又在全国范围内建设一套新农合信息系统，则是极大的浪费。据厦门市介绍，再建一套新农合信息系统，一个市需要投入约6000-8000万元（不包括每年的维护费用）。全国600多个市，2000多个县，耗资之巨，实实令人痛惜！

“三个不利于”：一是不利于体现制度的公平性。城乡医疗保险制度分设，强化了城乡户籍观念，固化了二元社会结构，同一地区的城乡居民统筹层次、就医选择、保障范围、待遇水平等因户籍不同而存在明显差异，不能很好地体现社会保险制度的公平性。二是不利于人力资源的流动。随着我国城镇化快速推进，人力资源在城乡间的流动加快，城乡医疗保险制度不贯通，信息不共享，管理不统一，造成从业人员医疗保险关系难以接续，待遇无法衔接。三是不利于医疗保险制度的可持续发展。城乡医疗保险制度分别由不同部门管理和经办，无法统筹谋划制度的长远发展，无法统一掌控制度运行，也无法科学评估保障的真实绩效，无疑会增加体制成本，造成社会资源的严重浪费。

记者：您认为当前加快推进医保城乡统筹是否可行？

王东进：加快推进基本医疗保险城乡统筹，不仅是上有所示，下有所为，事有所需，人有所盼。也就是说，是大势所趋，人心所向，理应顺势而为。我认为统筹有基础、有条件，统筹的时机已经成熟。概括地讲，就是具备了“四个基础”：

一是法律基础。《社会保险法》已将新农合纳入基本医疗保险的范畴，并明确规定：国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作。由社会保险行政部门统筹管理城乡医保是贯彻落实《社会保险法》的必然要求。

二是制度基础。“新农合”已经由初始阶段的“农民合作医疗制度”嬗变为与城镇居民基本医疗保险制度相同的社会保险制度，即在制度框架、筹资方式、保障水平、运行机制、管理服务等方面，都具有高度的“同质性”，为推进基本医疗保险城乡统筹奠定了制度基础。

三是思想基础。推进医保城乡统筹，中央有要求，地方有需求。广大群众反映尤为强烈，希望通过一体化管理获得更便捷、优质的服务。

四是工作基础。全国已有天津、重庆、宁夏、青海、兵团等5个省级行政区、41个地级市和162个县(区、市)开展了医保城乡统筹，将城乡居民医保统一划归社保部门管理，取得了显著成效：不但规避了“三个重复”，而且降低了管理成本，提高了效率。调查数据显示，一个中等城市一年节省的管理费至少是50万元至100万元。更重要的是，增强了制度的公平性，提高了城乡居民的医疗保障水平，适应了人员流动，有效发挥了医保对医疗服务的监督制约作用，也促进了医疗卫生事业的健康发展。

记者：您认为当前推进医保城乡统筹面临的主要问题是什么？

王东进：当前，影响甚至阻碍医保城乡统筹、实现一体化管理进程的主要问题有两个：

一是认识上的误区。最突出的是囿于门户之见的“三论”，即：“穷帮富”论、“独特优势”论和“一手托两家”论。所谓“穷帮富”论，就是说城镇居民医疗消费水平比农村居民高，实施城乡统筹后会出现新农合基金补贴城镇居民医保的现象。实际上，一些实施城乡统筹的地区，仍将城镇居民医保基金和新农合基金分账运行；还有一些地区基金虽并账运行，但居民已打破户籍界限，按照“一制多档”的形式参加基本医保，根本不存在“穷帮富”的问题。所谓“独特优势”论，是强调相关业务部门懂得医疗专业知识，具有独特优势。让其“一手托两家”，既管医疗，又管医保，可以“一举两得”。须知医疗和医保是两个不同的领域，医疗方面是内行，医保方面不一定是内行。更重要的是，建立独立于医疗服务提供体系之外的医疗保险制度，并通过“第三方付费”等制度安排和机制性举措，对医疗提供方实行有效的监督制约，促其降低成本，提高服务质量和效率，抑制医疗费用不合理增长，是国际通行做法。我国计划经济时期的管理体制早已证明“一手托两家”并非优势，恰恰是监督制约机制的缺失，结果不但医保没管好，而且还影响了相关业务部门集中精力去抓医疗卫生。

二是不恰当的行政干预。毋庸讳言，在推进医保城乡统筹过程中，确实存在不恰当的行政干预问题。如果各部门都积极支持地方探索，统筹步伐会快得多，形势会好得多。

记者：如您所言，各地医保城乡统筹的进展很不平衡，方式也不尽相同。您对推进医保城乡统筹的步骤、方式有什么考虑吗？

王东进：医保的城乡统筹代表着我国基本医疗保障制度建设的历史趋势，是改革的必然要求。应在总结各地实践经验的基础上，尽快在国家层面出台医保城乡统筹和一体化管理的指导意见，明确统筹的基本原则、主要内容、管理主体、实施步骤和时限要求。

实现医保城乡统筹可以采取“三步走”的方式。第一步，整合管理资源，实现一体化管理；第二步实现行政管理的统一；第三步实现制度融合——可以在基本制度框架统一的前提下，采取“一制多档”的形式，打破城乡户籍，允许居民根据家庭经济状况自主选择参保的档次，享受相应的保障待遇，实现制度的统一性与灵活性、公平性与可选择性的有机结合。

总之，医保的城乡统筹和一体化管理宜早决断，不应再拖。早统筹，早主动，早受益；越拖越被动，越拖损失越大。一旦酿成“路径依赖”或“利益固化”，势必“积重难返”，后患无穷。城乡统筹。这些地区的实践表明：医保城乡统筹不仅是必要的，而且具有普遍可行性，地区之间的经济差距不是城乡统筹的制约因素，西部能做到的，东部、中部也能够做到，关键在于有没有城乡统筹的理念和决策。先行地区的成功实践，为全国范围的医保城乡统筹发挥着示范带动效应和路径引导作用。

应当形成这样的共识：城乡统筹医保发展已经不可逆转，早行动早主动，晚行动则被动，早行动将直接带来公平与效率，晚行动将继续付出昂贵的代价并会酿成社会风险。因此，加快医保城乡统筹步伐，促使这一制度由现实中的“三险一助”走向“二险一助”，最终迈向“一险一助”，已经成为深化这一制度改革刻不容缓的历史任务。