■ 祁雪瑞

（河南省社会科学院，郑州 450002）

制度实现是制度得到实施并取得实效。在复杂的社会关系和利益博弈中，特别是在制度运行的外部环境较差的情况下，制度实现会大打折扣。我国已经将土地节约定为基本国策和优先战略，确定了“十二五”期间单位国内生产总值建设用地下降30%的目标，但是在制度实现过程中出现了各种违反和规避行为。目前建设用地指标已提前消费10年，[1]2006年底已逼近18亿亩耕地红线。在如此严峻的形势下，如何提高制度实现度是一个迫切需要解决的问题。

1 节约集约用地制度已经基本形成体系

对于节约集约用地，相关的法律法规都进行了原则性规定，并且有一系列的部门规章和政策进行强调和落实，如国土资源部《限制用地项目目录》（2006）、国务院《关于促进节约集约用地的通知》(2008)等等，按照“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”的框架体系，总体上设立了以下主要的节约集约用地制度：

1.1 土地利用总体规划管控制度

按照“管住总量、严控增量、盘活存量、节约集约”的用地原则，对建设用地进行计划配置。实行以人均建设用地为基本标准的建设用地规模控制，并管控土地用途。实行土地利用总体规划成果公告和调整评估制度。

1.2 建设用地使用标准控制制度

实行建设项目用地准入标准，控制土地利用强度低、投入产出效益差的项目用地。

1.3 土地利用监测监管制度

实行土地供应全程监管，以供前发布供地计划、供后规范履行出让合同（或者划拨决定书）为重点，以国土资源遥感监测“一张图”为基础，对土地供应总量、布局、结构、价格和开发利用情况实行全面监管。……