□ 廖雄军

人大制度研究

地方人大对城市区域综合整治的监督方式创新
——以广州市同德围地区综合整治为个案的研究

□ 廖雄军

地方人大对地方政府工作的监督，是法律赋予地方人大的一项重要职能。在社会管理创新的环境下，地方人大如何创新监督方式，加强对地方政府工作的监督，取得较好的监督效果，这是需要认真加以研究的课题。本文以广州市同德围地区的综合整治为例，对这一问题做些分析与探讨。

一、地方人大参与对城市落后区域综合整治模式

（一）城市边缘地区存在的社会管理滞后问题

由于历史与现实的原因，在本地城市政府财力有限、有关部门重视不够等各种主观与客观因素的综合影响下，地处城乡结合部的城市边缘地区往往是交通不便、城市基础设施不足、社会管理力量薄弱、民生问题和社会治安问题较多的落后地区。广州市边缘地区同德围的问题可追溯到20多年前：1990年，同德围被政府规划成大型的住房解困区，开始接收全市的困难户、拆迁户。1996年起，因修地铁和内环路，数以万计的拆迁户从荔湾区的老西关迁来这里。1998年左右，上千名教师也搬进了这里的“教师新村”。原本是一片农田菜地的同德围建起了一栋栋安置房、解困房、周转房、保障房。由于楼价租金相对便宜，同德围也吸引了相当多的外来工入围租住。至2000年底，同德围原有耕地已全部被征用，昔日渔村成为一个人口稠密的新兴小区，至今常住人口30万，相当于一个县城的人口规模。总面积3.59平方公里的同德街是广州市白云区面积最小的街道，却又可能是广州人口密度最高的区域。长期以来，双向两车道的西湾路和西槎路贯穿“围城”南北，成为30万居民出行的“华山路”[1]。同德围的市民对广州市的建设发展是作出了很大牺牲和贡献的，政府在他们迁出老城区之前有承诺，但由于各种各样的原因，这里的交通、环境、医疗、教育、居住等各类民生问题都没能得到很好的解决，群众意见很大，政府也多次承诺过整改，但承诺多过落实，同德围依然遭遇围城困境[2]。

（二）城市边缘地区综合整治模式的创新

城市边缘地区要迅速彻底改变落后面貌，必须有本城市高层党政领导重视，调动公众参与整治决策的积极性，集思广益，作出科学的综合整治决策并亲自抓落实，必须有政府的巨额财力物力投入。近年来，我国各地积极探索城市边缘地区综合的整治方式，创新社会管理模式，取得较好的成效。多年来，广州市民特别是同德围的居民迫切希望改变同德围地区的落后面貌，许多人自发在救赎同德围的道路上努力着，他们中有同德围本地居民，有搬迁而来的外来者，有省市区的人大代表、市政协委员，还有普普通通的外企员工，为着这片土地的突围而穷尽心智和汗水[3]。2010年5月,新上任不久的市长万庆良亲往同德围调研治堵措施,此举堪称历次同德围治堵攻坚战中级别最高的一次行动。在市长的督促下,市交委随后发布了同德围治堵23条,对导致同德围堵车的各项结症一一下药,一时间同德围交通出行大为改观,让不少同德围居民看到了希望。广州市政府在2011年12月13日提交市人大常委会审议的相关报告透露，同德围连接西槎路与增槎路的同康路改造工程最快春节前完工通车。2012年1月，广州市两会期间，广州市政协委员韩志鹏受同德围居民委托，向广州市委书记万庆良递交建议改善同德围交通的“万言书”。随后，刚刚上任的广州市委书记万庆良和广州市市长陈建华带队来到同德围现场调研。万庆良提出，要把同德围“突围”作为建设幸福广州的示范性案例，同心同德建设“幸福围”。在人大代表、政协委员和当地居民多方呼吁之下，2012年2月最新出台的同德围地区综合整治工作任务征求意见稿终于明确，严格控制保障房、经适房、商品房等新增居民点。在配套设施（特别是交通设施）不能承载的情况下，除目前已完成审批的项目外，坚决禁止新增保障房、经适房、商品房等项目，避免新增大量居住人员，加大交通供需矛盾[4]。2012年2月，多个政府部门提出了4套方案，并在此基础上形成草案，与同德围地区综合整治工作咨询监督委员会（下文简称为“同德围咨监委”）一起广泛征求同德围街坊意见，为政府科学决策提供了重要的参考依据。同德围居民组织了庞大的决策咨询监督委员会，与党委、政府一道共同出谋划策。

2012年3月19日，中国城市规划学会会员、暨南大学的胡刚教授提出“同德围模式”概念：“同德围整治是政民互动的一次良好尝试，能否上升成为中国新时期城市片区治理的一种模式，或称‘同德围模式’？”他认为这一模式的内涵是：“（1）典型城市片区：城市边缘地区，经济社会发展滞后，交通、配套、环境等民生问题众多。（2）成立了以政协委员任负责人的民间组织——综合整治工作咨询监督委员会，广泛收集民意。（3）政府高度重视，市长挂帅，各级职能部门参与，现场办公，政民互动，针对问题逐一落实。”华南城市研究院的钟炬认为“同德围模式”具有重大意义：“广州市政府如果能够把握住这次同德围片区治理的机遇，做成社会管理转型的新典范，打造出一个‘同德围模式’，意义重大。特别在政府换届之际，新的领导层亟须成功的新模式。一个乌坎村，一个同德围，一个农村，一个城市，二者相得益彰，将使广东重回改革‘排头兵’的行列。”[5]

综上所述，广州城市区域综合整治的同德围模式可用下图来表示：

（三）城市边缘地区综合整治中的人大作用

在我国现行政治体制下，城市边缘地区的综合整治工作往往由政府出面组织，整治经费主要由政府财政支出。按照我国有关法律规定，地方政府要向地方人大汇报工作，地方人大对地方政府工作负有监督责任。因此，在城市边缘地区综合整治工作中，地方人大应充分发挥其作用，尊重民意，督促地方政府及时做好相关工作，让公众满意，让所在地区居民满意。城市边缘地区的综合整治工作一般都是重大的民生工程，与其他监督方式相比，人大的监督往往具有硬性约束力，特别适用于民生工程。

近年来，我国各地积极探索城市边缘地区综合整治工作中人大发挥作用的方式，创新人大监督模式，取得了较好的成效。以同德围地区的综合整治为例，广州市人大在这方面的探索主要集中在如下几个方面：一是人大代表回应当地居民等方面的意见，向人大机构提出同德围综合整治工作的建议；二是人大机构回应公众与人大代表的建议，组织同德围综合整治工作专题询问会，让政府有关部门负责人在会上回答人大代表的询问，催促政府有关部门加快相关工作进度；三是组织人大代表到现场视察工作，检查政府有关部门的工作进程，让政府有关部门有按时完成任务的紧迫感；四是支持人大代表与其他各界人士共同组建咨询监督委员会，为政府进行同德围综合整治工作提出有针对性的建议并监督政府有关部门的工作。

二、地方人大对城市区域综合整治的监督方法创新

（一）人大代表提出建议

人大代表就地方政府工作的有关问题提出建议，由地方人大转交给地方政府部门并监督办理，是地方人大对地方政府工作监督的一种有效方式。广州市人大代表与人大机构把这种监督方式运用到同德围地区的综合整治上，取得了较好的监督效果。早在2007年11月15日，徐若清等10名市人大代表联名向广州市人大常委会提交建议，呼吁尽快将地铁开进同德围地区。近年来，广州市荔湾区人大代表梁静远多次就西村地区的交通问题在市人代会上提出议案和建议。在西村街道办的协助下，梁静远收集了不少居民的意见，2011年2月在广州市十三届人大六次会议上，联同多位荔湾区人大代表提出了《关于尽快改善西湾路北段交通状况的建议》，提出将西湾路拓宽、开通增埗河东侧规划路等建议。2011年5月，梁静远等到了市建委的答复。梁静远早已发现，西湾路与同德围命脉相连。广州市政府2012年加大了对同德围综合整治的力度，梁静远认为，西湾路应该纳入综合整治的范围。不然即使同德围通了，西湾路、西村地区继续堵，仍然解决不了同德围的问题[6]。

（二）召开专题询问会议

专题询问是法律赋予人大的权力，但长期以来，通过召开专题询问会议，让政府有关部门到会上回答问题的监督方式，地方人大却很少运用。广州市人大常委会大胆地把这种监督方式首先运用到“解决同德围地区居民出行难问题”上，并做了四个方面的探索：其一，召开专题询问新闻通气会。2011年6月14日，广州市人大常委会召开“解决同德围地区居民出行难问题”专题询问新闻通气会。广州市人大常委会财经工委主任欧阳知在会上表示，首次专题询问选择同德围交通问题，首先是人大代表就同德围交通问题提出过建议，其次是老百姓反映强烈，再者就是政府有关部门也比较重视。虽然政府部门采取了很多措施，但问题还是存在，也有很多方面需要改进，因此市人大常委会选择了这个议题。当然，专题询问主要还是为了了解情况，形成共识，解决问题。为了做好这次专题询问，市人大常委会副主任陶子基带队两次实地调查研究，并与同德围的居民座谈，去政府部门了解过有关情况，深入的调查研究就是为了更有力和更有刚性的监督。市人大常委会还在网上公开征集了网民的意见建议，掌握了同德围交通问题所在，希望通过专题询问与政府部门达成共识，共同解决好同德围的交通问题[7]。实践证明，这种专题询问新闻通气会对增强公众对同德围整治问题的关注度和形成共识有着重要作用。

其二，召开专题询问会。2011年6月16日下午，广州市人大常委会针对同德围居民出行难问题举行史上首次专题询问会。由19名市人大常委会组成人员组成的询问人、6个政府职能部门以及地铁公司相关负责人组成的应询人针对同德围交通问题一问一答，其中9名询问人连续发问。虽然有一两轮追问，但整场询问会理性、平和，涉及到同德围治堵的众多热点难点问题[8]。这种专题询问会对增强政府职能部门的责任心与抓落实的紧迫感起到了重要作用。

其三，把专题询问会作为人大对政府进行监督的常态化方式。专题询问是法律赋予人大的权利，举行专题询问会将会成为广州市人大对政府的常态化的监督方式。此次询问之后，广州市人大常委会会为此作出决议，这不是一般的审议意见，决议的力度更大，意义不一样，政府部门是要认真执行的。决议作出之后，政府部门需要在3到6个月内作出回复[9]。监督方式创新并取得良好成效后，把其提升为制度，有利于人大监督的规范化。

其四，人大跟踪检查专题询问会上提出问题的整改落实情况。在专题询问会行将结束时，广州市人大常委会副主任陶子基现场作结：“专题询问是要推动工作。应询的真功夫不在今天的回答，而是如何按照市委市政府的决策，抓落实，出成效，确保取得群众满意的实效，希望市政府有关部门继续下大力气改善同德围地区居民出行难问题。”对于应询的落实情况，人大常委会将适时跟踪检查[10]。人大把会上的询问性监督与会后的检查性监督结合起来，才能使政府更好地完成同德围地区综合整治的工作任务。

（三）组织人大代表视察

组织人大代表视察政府的有关工作，是地方人大的职能，也是对地方政府工作进行监督的有效方式。广州市人大常委会把这种监督方式运用到同德围地区的综合整治上，取得了较好的监督效果。2012年5月21日，广州市人大常委会副主任谢宝怀率领人大常委会组成人员和部分市人大代表前往白云区同德围地区视察各“突围”工程进展情况。谢宝怀一行实地察看了同康路、富康路、泽德花苑公交场等道路和公共设施建设情况，并听取了市建设、交通、交警等部门及白云区政府关于道路基础设施建设、交通秩序综合整治、公交线网优化等工作情况汇报。谢宝怀指出，“要整治好同德围，除了政府的努力，也要30万居民的配合。”[11]实践证明，这种视察活动对催促政府部门加快同德围地区的整治工作进程具有推动作用。

综上所述，广州市人大对同德围综合整治的三种监督方式是相互联系、相辅相成的关系，可用下图来表示：

三、地方人大对城市区域综合整治的监督机制创新

地方人大对城市区域综合整治的监督机制创新应体现在三个方面：一是有相应的机构作为监督组织，二是应有有效的运行机制，三是这种监督必须是有实效的。

（一）人大代表、政协委员等共同组建咨询监督委员会

“同德围咨监委”的成立是时代的需要。2012年初，广州市市长陈建华调研同德围地区时提出，整治同德围不是政府一家说了算，要让市民尤其是同德围当地居民参与进来，共同去完成这件事情。于是，成立“同德围咨监委”的想法也被提了出来[12]。2012年2月23日，“同德围咨监委”正式挂牌成立，市政协委员韩志鹏被推选为该委员会主任。这是广州首次在专项工程中成立专门的社会监督机构。该委员会成立之初，共有包括党代表、人大代表、政协委员和居民、村民、企业代表在内的代表等20人。2月24日，该委员会实现扩编，在原有的20名成员基础上新增17名居民，整个委员会成员扩充至37名，其中居民和原住村民29人，占总人数的78%[13]。扩编后，使“同德围咨监委”的代表结构更加合理。

综合来看，“同德围咨监委”这一新生事物的出现有其必然性，促成其诞生的原因：一是当地居民要求改进该地区落后面貌的迫切希望，二是人大与政协委员的呼吁，三是各级党政领导的重视，四是该地区综合整治的需要。

（二）由人大代表、政协委员等组成的咨询监督委员会功能

由人大代表、政协委员等组成的决策咨询监督委员会，应具有收集民意、监督有关部门、协调矛盾、评价工作等功能。广州市政协委员韩志鹏认为，“同德围咨监委”的工作职能是：（1）意见征集。广泛征求居民对同德围地区综合整治方案的意见。（2）过程监督。全程监督综合治理工作，及时提出意见。（3）协调矛盾。在整治过程中对居民做好解释、说服工作。（4）工作评价。对综合整治工作效果进行客观评价。政府有关部门认为，“同德围咨监委”主要由广州市白云区牵头成立，成员以同德围地区居民为主，其职能：一是在综合整治方案制订时，“同德围咨监委”从居民的实际出发提出意见、建议，和政府一道形成最优方案；二是在方案实施过程中，“同德围咨监委”对各部门的整治工作进行监督；三是政府、市民共同形成方案后，在整治工程施工过程中，出现方案中预计到的一些难以避免的“阵痛”，如施工造成的噪音、拥堵等，“同德围咨监委”又将发挥向市民提供咨询和解释的作用[14]。

“同德围咨监委”成立后，立即投入工作，他们集中力量，主要从如下几个方面开展了工作：一是经授权后代政府有关部门发布整治方案。经广州市政府、白云区政府有关部门授权，“同德围咨监委”于2012年2月25日将《同德围地区综合整治工作任务（征求意见稿）》和同德围综合整治工作任务征求意见表在大洋网等网站上全文发布，公开征求广大公众意见，征集时间截至2012年3月6日。除了网络，还将印发征求意见表给社区居民，并在同德街办事处、同德文化广场设置信箱，供不上网的居民反馈意见[15]。

二是现场发放综合整治方案征求意见表与征求居民意见。2012年3月9日下午，“同德围咨监委”组织工作人员在公共场所和小区门口向同德围地区的居民派发了1000多份《同德围综合整治工作任务征求意见表》。3月10日“同德围咨监委”在同德围文化广场摆摊听取街坊意见。3月16日，“同德围咨监委”把通过电子邮箱、问卷调查表、现场征求意见会、信箱等4个渠道收集来的近1000条群众意见进行分门别类，将已经整理出近100页的群众意见反馈情况材料，并将《同德围地区综合整治工作任务(征求意见稿)》中所列的22项重点工作之外的12条意见列出，正式提交至广州市政府。截至2012年3月17日晚上，“同德围咨监委”共收回民意问卷770份、电子邮件18 0封、群众来信16封、微博私信63封，共1029条意见，以及不少在居民意见会现场征集的意见。在有文字依据的材料中，居民对政府整治工作支持率达99.8%，仅有0.2%的群众不赞成个别项目[16]。

三是面对市长直接提出综合整治工作意见与建议。2012年3月19日，广州市市长陈建华来到同德围，专门与“同德围咨监委”的代表们座谈。代表们围绕同德围综合整治工作，提出了许多有益的建议与意见。陈建华充分肯定了委员会的前期工作，并表示，为市政工程专门成立一个民间的社会监督和咨询机构，是广州社会管理工作的一次大胆创新，是尊重市民主体地位的表现。广东省委书记汪洋提出要开展社会管理的创新，要尊重人民群众的意愿。广州市委书记万庆良提出要发扬民主、广开言路，领导干部要接地气。我看这个委员会将政府执政为民与尊重人民群众的意愿很好地结合起来，也体现了人民群众的首创精神。如果实践成功的话，这种模式可以在广州其他很多案例上推广[17]。

人大代表应在社会管理创新中发挥咨询与监督作用，推动公众参与城市公共事务的决策，为建设和谐社会作出自己的贡献。广州市人大代表曾德雄认为：“同德围咨监委”“由政协委员韩志鹏牵头，我认为这是人大代表和政协委员进一步深入地介入社会公共生活的一个很好的方式和途径，其他的公共事务也都应该这样，成立由人大代表和政协委员牵头的类似组织或机构，一方面确保公众的参与，另一方面也使人大代表和政协委员的作用进一步落到实处，更好地形成官民良性互动的局面。”[18]

综上所述，同德围地区综合整治工作咨询监督委员会的四种功能是相互联系、相辅相成的关系，可用下图来表示：

注释：

[1][13]蒋玉：《解围同德围》，载《南方》2012年第7期。

[2]万庆涛：《如何让同德围变成“幸福围”？》，大洋网2012年3月19日。

[3]靳颖姝：《救赎同德围不是一个人在战斗》，南方网2012年4月11日。

[4][6]罗苑尹等：《新增人口：广州同德围不能承受之重》，载《南方都市报》2012年4月4日。

[5]孙莹：《广州同德围模式,是名人效应还是百姓问政》，南方报业网2012年3月20日。

[7][9]朱小勇：《广州市人大常委专题询问首选同德围交通问题》，中国人大网2011年6月14日。

[8]陈邦明：《广州市人大首次举行专题询问会聚焦同德围治堵》，中国人大网2011年6月17日。

[10]秦鸿雁：《本已人满为患,还要不停盖楼?》，载《南方都市报》2011年6月16日。

[11]吴璇：《解决同德围问题要30万居民配合》，金羊网, 2012年5月22日。

[12][14]孙莹：《广州同德围30万人困居3.6平方公里无中学无医院》，东莞时间网2012年2月23日。

[15]马向新：《同德围综合整治公开征求意见》，载《信息时报》2012年2月26日。

[16][17]文远竹：《国内城市可探索“同德围模式”》，人民网2012年3月20日。

[18]张凯阳：《同德围整治要成“模式”，还需继续创新》，凤凰网2012年3月24日。

（作者单位：中共广州市委党校）