张 舟，谭 荣，吴次芳，王庆日，许 实

（1.浙江大学公共管理学院，浙江杭州310029；2.中国土地勘测规划院，北京100035）

改革开放以来，土地非农化为城市发展提供了载体，地方政府通过低廉的征地成本攫取土地红利[1]。时至今日，守住18亿亩耕地红线的压力日益增大，农地非农化也引发了复杂的社会矛盾[2]，因此国土资源部多次表态将进一步缩小征地范围。然而城市的发展需要净地的支撑，一些城市新增建设用地潜力相当有限，但存量建设用地中却存在着大量低效用地，若想实现保耕地、保增长的要求，这些城市就必须提高存量土地的利用效率，土地二次开发利用成为了必然选择[3]。深圳市是一个土地资源十分稀缺的城市，刚获批复的《深圳市土地管理制度改革总体方案》使它再次成为全国土地制度管理改革的试验区，肩负着为全国其他城市解决可持续发展中土地瓶颈问题探路的重任。深圳市已经开展的一项重要工作就是以城市更新、土地整备等手段对存量建设用地中的低效用地进行处理，为进一步发展提供土地空间。在深圳市的实践中，市场主导的城市更新近些年取得了不错的成效，而政府主导的土地整备却面临着较大的实践困境。这是否意味着在土地二次开发中政府不如市场有效率，还是现行规则的设置造成了政府治理的实践困境，即到底是治理结构选择不够好，还是具体制度安排有问题。为了回答上述问题，本文以深圳市为例，力图探索使政府治理下土地二次开发走出实践困境的改进之道。……