王 爱 云

（本文作者 中国社会科学院当代中国研究所副编审 北京 100009）

1949年至1978年间，由于大规模经济建设的需要，我国以招工等形式从农村招收了大量劳动力到城市就业。农村劳动力到城市转移和就业是工业化进程的必然结果，也是我国劳动力转移的主要方向。与此同时，这一期间我国也持续存在着大量城镇人口向农村转移、到农村就业的现象。有学者对这种劳动力从城市到农村转移、就业的现象予以了关注和研究，他们多以城市化的标准来看待这种现象并以 “逆城市化”来评价其作用和影响，认为这种方式 “在很大程度上抑制了中国的城市化进程”①邱国盛：《当代中国逆城市化研究 （1949—1978）》，《社会科学辑刊》2006年第3期。，并且 “使农村成为缓解城市压力的一个缓冲区，加重了农村发展过程中的承载力，延缓了农村现代化进程”②王凤梅、郝锦花：《1949至1978年间以逆向为主的人口流动对中国农村现代化进程的影响——以山东省为例》，《东岳论丛》2011年第4期。。但历史的发展往往是多面相的，要达到客观评价历史，必须从多方面弄清历史的本来面目，而不能仅从某一角度评判历史的是非得失。对于1949年至1978年我国城市劳动力向农村转移和就业这一问题的研究尤需如此。在我国工业化进程中为何出现了城市劳动力的逆向流动？中央出于何种理论认识和战略考虑而作出这一决策？这一抉择对城市和农村发展究竟产生了何种影响，对当今的就业又有怎样的启示？这些问题的回答，都需要结合当时的历史实际，实事求是地予以考察、分析和总结。

一

从1949年至1978年，我国城市劳动力向农村的转移一直没有间断，比较频繁。这种转移基本不是自发出现的，而是在党和政府动员、组织、引导下呈现的一种就业安置，其中较大规模的、明确以解决就业为目的的有以下几次：

（一）50年代动员城市的失业人员下乡从事农业生产

早在新中国成立之初，为了安置庞大的城市失业人员①1949年，我国城市失业人员达474.2万。见《中国劳动工资统计资料 （1949—1985）》，中国统计出版社，1987年，第109页。，人民政府就将动员新中国成立前流入城市的破产农民回乡参加农业生产作为其中一项重要措施。这些人员看到土改后地主恶霸被打倒，农民分到了土地，生活得到了改善，所以很愿意回乡参加农业生产。据劳动部统计，1950年各级政府就动员和组织了16.5万原籍在农村的失业人员回乡参加农业生产②《当代中国的劳动力管理》，中国社会科学出版社，1990年，第47页。，1951年至1952年，又有约13万失业人员被安置在农村③《全国各地三年来劳动就业和失业救济工作获显著成绩》，《人民日报》1952年11月13日。。

动员一向居住在城市但不适合参加工业生产、却具备参加农业生产条件的失业人员下乡从事农业生产，主要是农业合作化运动以后进行的。1955年农业合作化运动进入高潮后，农村出现了劳动力不足的现象，而城市失业问题仍然很严重④1955年，城市失业人员仍有315.1万。见《中国劳动工资统计资料 （1949—1985）》，第109页。，于是党和政府明确把从事农业生产劳动作为解决城市失业问题的主要出路，“从1956年开始，按照各地情况，分别在5年或者7年内，解决城市中的失业问题，使现有的城市失业人员都获得就业的机会。除了在城市能够就业的以外，他们的就业途径，是到郊区、到农村、到农垦区或者山区，参加农、林、牧、副、渔各种生产事业和农村的科学、文化、教育、卫生事业”⑤《建国以来重要文献选编》第8册，中央文献出版社，1994年，第58页。。根据这一思路，当时采取两种方式由政府出钱组织城市失业人员下乡参加农业生产：一种是把城市失业人员连同家属一起成户地分散安置在农业生产合作社中，叫做“移民插社”；另一种是成批动员组织失业人员、无业人员到地多人少地区去组织农业生产合作社或者参加国营农场开荒生产，时称 “移民垦荒”。据劳动部的资料，仅1955年下半年至1956年3月，北京、天津、上海、沈阳、旅大、重庆、浙江、黑龙江等六市二省，就安置了86万失业人员及其家属参加农业生产⑥王钧：《彻底消灭失业是建国十年来最光辉的成就之一》，《劳动》1959年第19期。，迅速缓解了当时面临的严重就业压力。

1957年初，为了抑制当时的经济过热，国家采取了压缩基建规模、停止从社会上招工等措施。在这种形势下，劳动部加紧了对失业人员下乡的动员，强调指出：社会上仍未就业的失业人员，主要出路在农业和某些服务业，可以动员家在农村的回乡生产、组织移民插社和垦荒⑦转引自顾洪章主编：《中国知识青年上山下乡大事记》，人民日报出版社，2009年，第14页。。此后，又有大批从农村流入城市的人口被动员回乡。就连人民解放军也开始分期分批地动员随军军官家属还乡生产、劳动就业、安家落户。根据1957年11月中旬的统计，14个单位还乡生产的军官家属已经有2万多户，3.6万多人；有的单位还乡生产的军官家属已达到随军家属总数的81%①《人民日报》社论：《一个有重大革命意义的措施》，《人民日报》1957年11月28日。。1958年，在 “大跃进”运动的热潮中，城市职工急剧膨胀，1958年国民经济各部门职工增加2093万人，比前6年职工增加总数还多595万人②据《中国劳动工资统计资料 （1949—1985）》第16页相关数据计算。。在这种形势下，出现了劳动力不足的现象，我国宣布旧社会遗留的失业问题已经基本解决。

（二）1955年至1958年动员城市中小学毕业生参加垦荒和农业生产

除了失业人员，城市新增劳动力的就业也是党和政府面对的主要问题。尤其是新中国成立初期，由于教育底子比较薄弱，加上发展缺乏计划性，造成 “小学发展过多，高等及中等专业学校、高级中学发展较少”③《中国教育年鉴 （1949—1981）》，中国大百科全书出版社，1984年，第89页。，致使城市里既不能升学也不能就业的中小学毕业生逐年增多。到1955年11月，全国城市具有高小以上文化程度的停学待业青年达70万人④《青年团中央书记处关于社会知识青年就业问题的调查报告》（1956年8月2日）。。如何解决他们的就业问题，党和政府一直没有找到有效的对策。

1955年4月，团中央代表团访苏时了解到苏联的城市青年移民垦荒运动，认为 “从城市中动员年轻力壮、有文化的青年去参加垦荒工作是有好处的，也是今后解决城市中不能升学和无职业青年就业问题的一个办法”。这一看法得到中共中央的肯定。7月6日，团中央发出《关于组织青年参加边疆建设问题的一些意见》，指出 “可以动员一部分城市中未升学的初中、高小毕业生及其他失业青年参加垦荒工作”，并着手开展动员和组织工作。到1957年，国家一律停止从社会上招收工作人员，这意味着城市中几乎所有部门都同时向求职者关上了大门。大批城市青年在升学、就业方面遇到双重困难，成为1957年社会舆论沸沸扬扬议论的焦点问题，“好些地方学生闹事”⑤毛泽东在省市自治区党委书记会议上的讲话 （1957年1月）。，发泄自己的不满。他们的就业成了一个亟须解决的社会问题。在这种情况下，1957年2月18日至4月14日，刘少奇南下调查，将中小学毕业生的就业出路问题作为调查重点内容之一。4月18日，《人民日报》发表了刘少奇所写的社论《关于中小学毕业生参加农业生产问题》，明确指出：“就全国说来，最能够容纳人的地方是农村，容纳人最多的方面是农业。所以，从事农业是今后安排中小学毕业生的主要方向，也是他们今后就业的主要途径。”1957年9月，中共八届三中全会通过的《1956年到1967年全国农业发展纲要（修正草案）》明确指出：“城市的中、小学毕业的青年，除了能够在城市升学、就业的以外，应当积极响应国家的号召，下乡上山去参加农业生产，参加社会主义农村建设的伟大事业。”此后各大城市组织开展了动员中小学毕业生参加农业生产的工作。

尽管在农村由于 “社里感到没有文化，许多工作做起来有困难”，因此 “县、乡、社都是欢迎城市初中毕业生参加农业生产的”⑥《农业社迫切需要知识青年——关于学生参加农业生产问题的一个调查》，《劳动》1957年第16期。，而且各级政府部门都做了很多动员工作，但是由于采取了自愿原则，真正愿意到农村去的待业青年并不多，所以这项工作的实际效果并不理想。1955年至1956年全国先后组建了50多批远征垦荒队，共3.7万人⑦《当代中国的青年和共青团》 （上），当代中国出版社、香港祖国出版社，2009年，第260页。；1957年至1958年上半年，全国只有1.5万城镇中小学毕业生到农村参加农业生产⑧转引自刘小萌：《中国知青史——大潮 （1966—1980年）》，中国社会科学出版社，1998年，第17页。。“大跃进”运动开始后，各部门大量增加劳动力，动员中小学毕业生参加农业生产的运动随之中止。

（三）60年代初精减职工，压缩城镇人口

“大跃进”运动期间，由于建设规模急剧扩大，劳动力招收调剂权力下放，各部门、各地区从城市和农村招收了大量职工，我国职工人数从1957年的3101万迅速增加到1960年的5969万，城镇人口也从1957年的9949万增加到1960年的13073万 （其中由农村迁入城镇的大约2218万）。为了保证城市粮食供应，在1959年、1960年连续减产的情况下，政府对农民征购粮的数字大增，两年净征购率达到28%和21.5%，大大高于1957年的17.4%。即便如此，许多城市已经面临几乎没有库存粮食的窘境，1960年底全国82个大中城市的库存粮食只有正常水平的1／3。1960年6月，北京、天津和辽宁的几个主要城市的库存粮食只能维持不到10天的供应，上海大米库存则天天告急。

1961年5月，中共中央在北京召开工作会议，决定实行城市职工精减政策，精减的对象主要是1958年1月以来参加工作的来自农村的新职工，要求他们返回原来的农村参加农业生产；1957年底以前参加工作来自农村的职工，自愿要求，也可以离职回乡①《建国以来重要文献选编》第14册，中央文献出版社，1997年，第505页。。由于被压缩回农村的大部分是刚刚从农村到城镇一两年的农民，和农村保持着紧密关系，在城市里尚未真正站稳脚跟；在困难时期城市里的粮食和副食品供应紧缺，而一些农村的粮食供应相对好一些，很多人自愿回农村老家；加上政府对被精减下放的人给予比较合理的经济赔偿，有的措施还比较优惠，所以精减职工工作的开展比较顺利。据统计，自1961年1月至1963年6月，全国职工减少了1887万人，城镇人口减少了2600万人，吃商品粮人数减少了2800万人②《建国以来重要文献选编》第16册，中央文献出版社，1997年，第551—552页。。到1963年底共精减职工2546万人，其中回农村、安置到农村务农的有1641万人，占精减职工的67%③顾洪章主编：《中国知识青年上山下乡始末》，人民日报出版社，2009年，第33页。。这次精减职工、压缩城镇人口是社会主义建设时期最大规模的一次城市劳动力向农村转移。

（四）1962年至1966年知识青年上山下乡

1962年，全国城市社会青年约200万人，绝大部分是未升学就业的学生和被精减下来的青年职工。他们家庭生活比较困难，多数要求劳动就业。根据这种情况，中共领导人指出：“城市人口每年要增加100多万，总有一部分要下乡安置，要到农业上去找出路……我们要为今后若干年内安置城市多余劳动力打好基础，所以说这是一项长期任务”，“城市工业能吸收的人总是有限的，今后几年不可能增加太多。我们安置城市下乡人员是积极的，是为了发展生产、扩大就业范围、解决城市多余劳动力的出路问题”④转引自《知青下乡是一个复杂的历史过程》，《青岛早报》2008年4月6日。。这样，在精减职工和压缩城镇人口政策顺利实施的基础上，党和国家从1962年下半年开始在全国范围内有组织有计划地动员城镇知识青年下乡。

最初安置城市青年主要是国营农场，由于农场职工的地位高于下乡农民，有固定工资，生活有保障，农场的集体生活容易被青年接受，因此工作开展得比较顺利。据团中央1963年统计，1961年以来到国营农场的知青有115126人⑤定宜庄：《中国知青史——初澜 （1953—1968年）》，中国社会科学出版社，1998年，第205页。。但是农场能容纳的劳动力有限，而且国家财政的负担也重，于是自1963年6月安置的主要方向改为插入人民公社生产队，其次是插入国营农、林、牧、渔场，再次是扩建、新建国营农、林、牧、渔场。1964年1月17日，中共中央、国务院发出《关于动员和组织城市知识青年参加农村社会主义建设的决定 （草案）》，同时在粮油供应、安置经费的拨付、下乡人员的专用建房木材等各方面都采取了配套措施。此后，各级政府把安置工作纳入正常工作日程，知识青年下乡插队也由点到面在全国范围内发展起来。据统计，从1962年秋至1966年8月“文化大革命”爆发前，全国共有129.28万城镇知识青年奔向农村和边疆，其中去农村插队的87.06万人，占67%；到国营农场和生产建设兵团的42.22万，占33%⑥《中国劳动工资统计资料 （1949—1985）》，第110页。。这一措施对于解决当时城市青年待业是很有效果的。

（五）1968年至1978年知识青年上山下乡运动①虽然 “文化大革命”时期的知识青年上山下乡运动的内涵和外延都发生了质的变化，带有鲜明政治运动的色彩，但是解决 “老三届”毕业生的就业出路毕竟是这一时期知识青年上山下乡的主要原因之一，所以仍然在本文予以考察。

1966年 “文化大革命”爆发，紧接着兴起的是全国性的红卫兵运动。从1966年下半年开始到1968年上半年，各地学校基本停课，大学不招生，工厂不招工。六六、六七、六八三届初、高中毕业生1001万人留在城镇无事可做，如何安置他们成了当时的紧迫任务。知青上山下乡再次提上国家议事日程，1968年4月，中共中央、国务院就黑龙江省《关于大专院校毕业生分配工作的报告》批示：毕业生分配是个普遍问题，不仅有大学，且有中小学；各地方、各部门、各单位、各大中小学校领导机关和负责人，应当按照面向农村、面向边疆、面向工矿、面向基层，对大中小学一切学龄已到毕业期限的学生，一律作出适当安排，做好分配工作。根据这一指示精神，一些大中城市开始恢复中断了两年的知识青年上山下乡工作。1968年12月，毛泽东发出 “知识青年到农村去，接受贫下中农的再教育”的号召，全国很快出现了一个大规模上山下乡的热潮。仅1969年，就有267.38万知青下乡②《中国劳动工资统计资料 （1949—1985）》，第110页。。

1970年后，随着生产建设事业的恢复和扩大，城市用人增多，新毕业的初、高中毕业生和历届未下乡的毕业生，又大都在城镇就业。下乡人数逐年减少，1972年只有67万人。但是，由于招工过多，1971年至1972年出现“三个突破”，即职工总数突破5000万人，工资总额突破300亿元，粮食销量突破800亿斤，造成供给与消费的严重不平衡和劳动生产率的大幅度下降。1973年再次决定调整国民经济，精减职工，减少招工，上山下乡又成为城镇知识青年安置的主要方向。从1974年到1977年，累计下乡769万人，平均每年下去192万人。据统计，从1969年至1978年这十年期间，全国共有1400多万知青上山下乡③《中国劳动工资统计资料 （1949—1985）》，第110页。。

（六）1973年精减职工回乡务农

“四五”计划盲目追求高速度和高指标，导致1971年国民经济出现了 “三个突破”的严重失控现象。1972年，“三个突破”问题继续发展，这一年职工人数又超计划增加183万人，年底职工人数达到5610万人；粮食销售量达到4635万吨，超出计划235万吨。为了解决粮食问题，除了增加净进口外，还挖了国家的粮食库存685万吨，形成了当时所说的 “一个窟窿”。④董辅礽主编：《中华人民共和国经济史》上卷，经济科学出版社，1999年，第481页。面对这种严峻形势，1972年至1973年，在周恩来主持下进行了经济调整，精减职工是其中一项重要措施，主要是控制职工人数和吃商品粮的人口，超计划招工的地区和部门立即停止招工，自行招收的及早减下来，走后门进来的必须退回去，不合规定迁入城镇的要动员回农村，另外还决定1973年至1974年不再招收新职工。从各地精减职工的实际做法来看，这次精减的对象主要是1971年11月底以前参加工作的临时工，不符合1971年临时工转正式工的合同工也一律精减，精减辞退的职工原家在农村的，鼓励回乡参加农业生产劳动。在全国的努力下，不但将1972年超计划自行招收的职工减下来，还动员了一部分1970年以来招收的临时工、绝大部分基本建设占用的常年民工和不合国家规定进入城市的人口回乡务农。精减职工和城镇人口后，1973年全国粮食收购968亿斤，粮食销售近956亿斤，做到了国内粮食收支平衡。

二

新中国成立后前30年间，我国一直持续存着上述城市劳动力到农村转移和就业现象，个中缘由，比较复杂，主要有以下几点：

首先，从指导思想来看，消灭失业、实现普遍充分就业是当时中国共产党人的普遍认识，这是组织城市劳动力到农村的理论出发点。

中共对失业、就业问题的认识来源于马克思主义经典作家，尤其是苏联的有关理论和实践。马克思主义经典作家认为，失业即相对过剩人口是资本主义积累的产物，造成失业的根本原因是生产资料的资本主义私有制。因为随着资本积累的增长和资本有机构成的提高，必然出现两种对立的趋势：一方面是资本对劳动力的需求相对减少，另一方面是劳动力的供给绝对增加，这两种趋势作用的后果就造成了相对过剩人口。相对过剩人口是资本主义所特有的人口规律，“工人人口本身在生产出资本积累的同时，也以日益扩大的规模生产出使他们自身成为相对过剩人口的手段”①《马克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社，1972年，第692页。。所以说失业是资本主义制度的产物。要消灭失业现象，就必须推翻资本主义制度。马克思设想，当无产阶级通过社会主义革命取得政权、建立社会主义制度后，由于社会主义的基本经济规律和社会生产的有计划性，无政府状态的竞争和周期性的经济危机就会消失，劳动力能够实现有计划地使用，因而失业最终也会消失，“如果明天把劳动普遍限制在合理的限度，并且把工人阶级的各个阶层再按年龄和性别进行适当安排，那末，要按照现有的规模继续进行国民生产，目前的工人人口是绝对不够的”②《马克思恩格斯全集》第23卷，第698页。。

应该说，马克思的以上思想是对未来社会主义社会的理想就业模式，在这个社会中，社会统一调配生产和分配，生产要素得到最大限度的利用，所以劳动者普遍就业，没有失业。但是现实中的社会主义国家尤其是苏联，并没有认识到其社会主义制度离马克思设想的共产主义第一阶段—— “完全的”、 “发达的”社会主义还有相当大距离，在进行社会主义改造和全面推进社会主义建设过程中，始终把失业作为资本主义制度的产物，认为 “只有社会主义经济制度，才保证有劳动能力的社会成员普遍充分就业”，从而把彻底消灭社会失业现象作为体现社会主义优越性的重要内容。在这种理论认识指导下，苏联在1930年宣布 “消灭了失业现象，保证了居民充分就业”，而之所以能够做到这一点，苏联认为 “这是国家社会主义工业化和农业集体化的直接结果。国家社会主义工业化和农业集体化，为吸收一切有劳动能力的居民参加社会生产和有计划地利用劳动资源，创造了必要的条件”③苏联部长会议国家劳动工资委员会编，洛东渠译：《苏联劳动与工资》，商务印书馆，1977年，第171、18—19页。。

新中国成立后，全国迅速掀起了学习苏联的热潮，无论是中共领导人还是劳动部门，接受苏联的社会主义劳动就业理论，学习苏联消灭失业的 “先进经验”，成为理所当然。“苏联早在1930年就消灭了失业现象，人民普遍地获得了就业的机会，苏维埃人民在从事英勇豪迈的社会主义劳动的同时，不断地提高了物质生活和丰富了文化生活。苏联，是社会主义建设的模范，是我们最好的榜样。”④《马文瑞部长在劳动部十月社会主义革命四十周年庆祝大会上的讲话》，《劳动》1957年第23期。消灭失业、努力实现全员就业由此成为中共党人的奋斗目标。

在这种目标下，党和政府首先必须千方百计解决城市失业问题。1949年至1957年间，党和政府作出一系列政策和决定，采取各种措施如以工代赈、生产自救、还乡生产、转业训练、介绍就业等方式来安置城市失业人员。1950年到1957年，我国共安置城市失业人员237.8万人，仍有200.4万失业人员⑤《中国劳动工资统计资料 （1949—1985）》，第109页。。1958年全国各地掀起 “大跃进”运动后，城镇经济对劳动力的需求急剧膨胀，不仅吸收了城镇失业人员和新成长的劳动力，还招收了大量农民进城做工。在这种形势下，我国宣布 “失业现象在我国已经彻底被消灭了。一切有劳动能力的人都参加了力所能及的劳动，社会劳动力已经更广泛和更有组织地利用起来，出现了 ‘人人有工作，户户无闲人’的新局面。这是社会主义制度无比优越性的充分表现”⑥王钧：《彻底消灭失业是建国十年来最光辉的成就之一》，《劳动》1959年第19期。。

“消灭失业现象只是实现全民的劳动权的一个方面”①马文瑞：《为促进生产力高速度发展和改善职工生活而奋斗的十年》，《劳动》1959年第19期。，我国每年还有数百万新成长起来的青年要求就业，国家对这些新的劳动者也要负责安排工作，实现普遍就业。尤其是社会主义改造完成后，社会主义公有制在我国国民经济中占绝对统治地位，私营经济基本上被消灭，就业门路只限于全民所有制和集体所有制企事业单位。与此相适应，国家逐步建立统包统配的就业制度，尽力解决城市就业问题，也取得了很大成就。例如，1949年至1957年，我们解决了1300万人的新增就业问题，平均每年160多万人②宋平：《劳动就业问题》，《劳动》1957年第21期。。但是城市仍然存在大量剩余劳动力，“在第二个五年计划期间，城市新增的青年劳动力中包括大学、中等专业毕业生和一般到达年龄的青年在内，需要就业的将有六百多万人。而第三、四个五年计划期间，需要安排就业的人比现在还要多……根据第二个五年计划期间各项指标估算，职工总数约需增加五百五十万人……这样，约可安排四百四十万城市劳动人口就业。在六百多万需要就业的城市劳动人口中，大约还有二百多万人必须从各方面采取措施进行安排”③《建国以来重要文献选编》第10册，中央文献出版社，1994年，第576—577页。。如何安排他们的出路成为党和政府殚精竭虑的问题。

这些剩余劳动力不允许失业，又不能在城市就业，到农村去就成为解决这一问题的主要思路。在这一点上，也是有苏联的实践经验作参考的。苏共中央1954年2—3月全会就作出大量开垦荒地的决定，到1956年，有35万青年志愿者到边远地区垦荒建场④章叶：《苏联在农业生产上的新胜利》，《人民日报》1956年10月5日。。“从城镇动员人力到农村生产，是苏联目前总的趋势”⑤顾洪章主编：《中国知识青年上山下乡大事记》，第3页。，这是根据苏联经验得出的结论，并逐渐成为中共领导人的共识。

其次，从当时的经济结构来看，产业结构、所有制结构制约了城市吸纳劳动力的能力，使农业成为剩余劳动力的蓄水池。

城市剩余劳动力的产生和向农业的转移，与1949年至1978年间的国民经济结构，尤其是产业结构、所有制结构对劳动力吸纳能力的制约有很大关系。

1949年至1978年我国产业结构是在优先发展重工业的工业化战略下形成的。按照西方发达国家的工业化道路，在工业化初期阶段，资本是稀缺要素，而劳动力十分丰富，所以一般首先发展节约资本、充分利用劳动力的劳动密集型轻工业，在吸收了大量农村剩余劳动力，劳动力变得短缺且价格上升、成本提高时，才转向节约劳动的资本密集型重工业。新中国成立后，为了迅速建立起独立的相对完整的工业体系，在较短时间内由农业国变为工业国，在苏联模式的影响下，我国从 “一五”计划开始确定了优先发展重工业的工业化战略。从1952年至1983年，在农、轻、重各部门基本建设投资中，重工业占74.2%，轻工业占10.1%，农业占15.7%；1963年至1965年间，轻工业投资比例仅占5.8%⑥《中国工业的发展统计资料 （1949—1984）》，中国统计出版社，1985年，第7页。。长期推行快速优先发展重工业战略使我国的工业化取得了很大成就，但使城市就业能力受到很大限制。因为就劳动力的吸收功能而言，重工业远不如轻工业，重工业吸纳的就业量大约相当于轻工业的1／3。据统计，每百万元固定资金所容纳的劳动力，重工业为94人，轻工业为257人，其中属于手工业的工艺美术、服装、日用五金等行业则高达800人⑦马洪主编：《现代中国经济事典》，中国社会科学出版社，1982年，第219页。。

第三产业是可以大量吸收劳动力的产业，50年代后期中共中央也认识到发展第三产业对吸收劳动力就业的重要作用，一度强调 “手工业和服务性行业也将是劳动就业的一个辅助方面。最近上海、江苏、广东等地方劳动部门因地制宜地积极帮助将近一万多失业人员参加了手工业、服务性行业和各种社会辅助劳动，这是一个好经验”⑧《建国以来重要文献选编》第10册，第332页。。但是为了满足和保证重工业发展的所需资本，党和政府又被迫实行高积累、低工资、低消费的政策，由此导致第三产业的萎缩和萧条，进一步减少了城镇就业机会。据有的学者统计，1952年至1978年间，从事第三产业人员的比重呈大幅度下降趋势，从1952年的60.2%下降到1978年的36.7%①参见苏少之：《1949—1978年中国城市化研究》，《中国经济史研究》1999年第1期。。

单一的所有制结构也是限制城市就业能力的一个重要原因。私营企业和个体经济主要是经营轻工业、商业、饮食、服务业、手工运输、搬运业等，这些行业的资本有机构成比较低，可以容纳众多的就业人员。1956年，在基本完成生产资料的社会主义改造后，私营经济基本上被消灭，城镇个体从业者由1953年的898万人减少到16万人。在面临严重就业危机时，国家对个体经济的政策一度放松，如1957年个体从业者一年之内就增加到106万人，1964年城镇个体劳动者一度达到227万人。但是 “文化大革命”期间个体经济被视作资本主义的温床而受到严厉限制，到1978年全国城镇只剩下个体劳动者15万人。②《中国统计年鉴 （1984）》，中国统计出版社，1984年，第107页。

轻工业、服务业等未得到应有的重视，重工业吸纳劳动力有限，这样大量劳动力就只能被滞留在第一产业之中。城市不仅无法容纳过多的农村劳动力，而且有时就连自身自然增长的几百万劳动力都难以承受。在这种形势下，农业自然就成为城市剩余劳动力的转移去向。就此，1957年6月26日，周恩来在第一届全国人民代表大会第四次会议上明确指出：“我们的工业还很落后，国家机关和工业企业的职工已经增加过多，今后每年只能根据生产和事业发展的需要，吸收必要的人员。因此，在很长的时期内，劳动就业的主要方向仍然是参加农业劳动。”③周恩来：《政府工作报告 （之三）》，《人民日报》1957年6月27日。

再次，从发生的时机看，历次较大规模的城市劳动转移都是在城市发展超过了农业的负担能力、城镇粮食供应紧张的形势下，党和政府不得不作出的策略调整。

向农村转移的城市劳动力，除了城市自然增长的部分，还有很大部分是国民经济扩张时期从农村过量招收的职工。在国民经济扩张中，尤其当经济建设投资过大时，盲目招工造成职工人数大大超过了生产需要。到国民经济紧缩时期，这些过量招收的职工就不得不予以精减。如下图所示，1953年至1978年间，我国经济出现了多次周期性波动，其中有六次大的波动，即1953年经济扩张和1954年至1955年衰退，1956年 “冒进”和1957年衰退，1958年至1959“大跃进”和1960年至1962年大衰退，1964年至1965年的繁荣和1968年至1969年的衰退，1970年的繁荣和1972年的衰退。前述动员城市剩余劳动力到农村从事生产劳动基本都在经济收缩时期发生。可见，动员城市人口下乡回乡是党和政府在应对经济过热时所采取的一项政策。而之所以采取这样的决策，与农业生产尤其是粮食供应对城镇人口、城镇劳动力的制约密不可分。

在我国城市化过程中，城市发展直接受到农业生产水平的制约，因为城镇能吸收多少非农业人口，主要取决于农村能提供多少商品粮。1949年至1978年间，我国曾多次出现粮食供应紧张的状况，其中大多是由于经济建设过热时职工队伍扩大、城市人口增加超过当时商品粮食负担的可能而造成的。第一次是1953年，该年是 “一五”计划的第一个年头，有些部门和地区产生了急躁情绪，工业和基本建设增长过快，企业职工和城市人口增加，1953年城市人口比1952年增加663万，结果粮食供应日趋紧张。据粮食部报告，1952年7月1日到1953年6月30日，国家共收入粮食547亿斤，支出粮食587亿斤，动用库存40亿斤。为了保证城镇居民粮食等基本消费品的供应，国家不得不采取紧急措施，开始对粮棉油等重要农副产品实行统购统销。第二次是1957年，1956年我国经济建设出现了过热现象，当年新增职工230万人，超过计划近2倍，城市人口比上年增加了900万。征购的粮食数量已不能适应当时城市人口的规模。到1957年6月底，库存粮食从原来的427亿斤下降到364亿斤，减少了63亿斤。第三次是1958年至1960年的 “大跃进”造成的。城市人口从1957年的9900万人迅速增加到1961年的1.3亿人，粮食产量却急剧下降，由1958年的4000亿斤降至1960年的2870亿斤，1960年的粮食产量还低于1951年的2874亿斤。结果国家粮食库存连续减少，粮食供应出现严重紧张局面。第四次是1972年，1971年开始执行 “四五”计划，追求高速度高指标，使1971年职工人数超过5000万，1972年职工人数达5610万人，1972年粮食销售量达927.2亿斤，但全国粮食统购量只有792.7亿斤，出现了134.5亿斤的缺口，不得不动用库存和进口。①以上所述数字，均引自武力主编：《中华人民共和国经济史 （1949—1999）》上册，中国经济出版社，1999年，第253、340、457、675页。

1953年至1978年中国GDP增长率 （%）波动图

要解决这种粮食危机，要么向农村多要粮食，加大粮食征购力度；要么动员城市人口下乡。统筹考虑，比较二者的利弊得失而择其善者，是当时中共中央作出决策的主要出发点。毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》报告中指出：“我们的方针是统筹兼顾，适当安排。无论粮食问题，灾荒问题，就业问题，教育问题，知识分子问题，各种爱国力量的统一战线问题，少数民族问题，以及其他各项问题，都要从对全体人民的统筹兼顾这个观点出发。”②《毛泽东文集》第7卷，人民出版社，1999年，第228页。这一点上，陈云的论述最具代表性。他分析指出，富余的城市人员不下乡，会有四点害处：第一，向农村多要粮食，只能向高产地区要，这样会把高产地区的生产积极性打下去，对农业发展不利。第二，农民粮食进一步减少，会把饲料粮拿来吃掉，牲口势必大量死亡，在农业生产主要靠畜力和粪肥的条件下，损失太大。第三，向农村征购的粮食多，农民吃不饱，就会挤掉经济作物，这对人民生活和整个国民经济发展不利。第四，除向农民征购粮食外，还必须进口粮食，势必削减成套设备和重工业原料的进口，从而大大影响国家工业建设。动员城市人员下乡、回乡搞农业，第一，可以减少国家供应粮食，“下乡一千万人就可以少供应粮食四十五亿斤，两千万人就是九十亿斤”。第二，可以多增产一些粮食和其他农副产品。③《陈云传》（下），中央文献出版社，2005年，第1240、1242页。这样，精减职工、动员城市人口下乡就成为解决粮食供应危机的最有效办法。

最后，加强农业建设和农村建设的切实需要，也是党和政府组织城市剩余劳动力到农村的出发点。

粮食问题的产生归根到底是由于农业生产的落后造成的。要解决农业落后的问题，在改造落后农业的物质条件不具备的情况下，中共只能将希望放在生产关系的变革上，希望通过改变农业生产经营组织和调动农民的积极性来加快农业发展。于是，在中共领导下，我国先后实现了农业合作化和集体化。在发展农业合作化过程中，农业合作社需要大批有知识有技能的管理人才，“今后建设农村需要几百万甚至上千万个农业生产合作社的主任、生产队长、会计和技术人员，需要千千万万的拖拉机手和联合收割机手”①刘瑞龙：《积极参加农业的社会主义改造事业是农村青年的光荣任务》，《中国青年》1954年第6期。，这是处于文盲、半文盲状态的农民难以胜任的。

如何改变这种局面？苏联的经验再次启发了中共领导人。在苏联，“1928年末和1929年初开展的农业集体化过程，对于消灭失业具有重大的意义”，因为 “大型的集体农庄，依靠工人阶级在以现代化技术装备生产、补充专业人员和生产组织者干部方面的大力援助，把许多新的土地投入经营耕作。早在合作化的开始时期，播种面积就已经扩大了30—50%”②苏联部长会议国家劳动工资委员会编，洛东渠译：《苏联劳动与工资》，第170页。。这样，动员城市人口尤其是知识青年到农村去，帮助改变农村落后局面，推进农村社会主义建设，就成为中共领导人的战略考虑。1955年9月，毛泽东指出：“全国合作化，需要几百万人当会计，到哪里去找呢？其实人是有的，可以动员大批的高小毕业生和初中毕业生去做这个工作。问题是要迅速地加以训练，并且在工作中提高他们的文化和技术的水平。”12月，毛泽东又强调：“组织中学生和高小毕业生参加合作化的工作，值得特别注意。一切可以到农村中去工作的这样的知识分子，应当高兴地到那里去。农村是一个广阔的天地，在那里是可以大有作为的。”③《毛泽东文集》第6卷，人民出版社，1999年，第454、462页。可见，除了减轻人口就业压力，避免引起社会动荡这类较为被动的原因之外，让中小学毕业生、知识青年投入合作化运动并期望他们在农村有一番作为，成为未来国家发展农业、建设农村的骨干力量，从而改变农村落后面貌，确是中共领导人的真诚愿望。

农村是否能容纳城市剩余的劳动力，中共领导人根据当时农村的实际情况，作出了肯定的回答。其一，农业合作化过程中出现了劳动力不足的现象。在很多地方开展农业合作化后，生产规模扩大，经营部门增多，劳动力感到不足。毛泽东断定：“这种情形，现在还只是在开始，将来会一年一年地发展起来。农业机械化以后也将是这样。”④《毛泽东文集》第6卷，第458页。其二，经济扩张时期从农村抽调大批劳动力到城市，使农村劳动力大幅度减少。以1960年为例，农业战线主要是粮食生产第一线的劳动力就比1957年减少了4000万人⑤袁伦渠主编：《新中国劳动经济史》，劳动人事出版社，1987年，第133页。。要恢复农业生产，增加农业劳动力无疑是最有效的措施。因此1960年8月中央在《关于全党动手，大办农业，大办粮食的指示》中，要求各行各业必须把支援农业放在头等重要的位置，坚决缩短基本建设战线，从各方面挤出一切可能挤出的劳动力，充实农业战线，首先是粮食生产战线。60年代初全国精减下来的2500多万职工中，有67%的职工回到了农村。农业生产第一线的劳动力，1962年底达到了21373万人，超过了1957年的20566万人⑥《中国统计年鉴 （1989）》，中国统计出版社，1989年，第101页。。这些精减回乡的职工在城市见过世面，大部分思想文化素质较高。他们回乡之后，不久便成为农业生产的骨干，还有相当多的人担任了社、队干部，成为恢复和发展农业生产的一支重要力量。

从更远的战略目标来说，当时中共领导人是有建设社会主义新农村，将农村城镇化的设想的。毛泽东在《读苏联 〈政治经济学教科书〉的谈话》中提出：“在社会主义工业化过程中，随着农业机械化的发展，农业人口会减少。如果让减少下来的农业人口，都拥到城市里来，使城市人口过分膨胀，那就不好。从现在起，我们就要注意这个问题。要防止这一点，就要使农村的生活水平和城市的生活水平大致一样，或者还好一些。”①《毛泽东文集》第8卷，人民出版社，1999年，第128页。毛泽东设想要把农村建设得和城市一样吸引人，或者还更好一些，发展乡村型的城市或像城市一般的乡村。人民公社就是建设社会主义新农村的一种实践探索，毛泽东希望通过人民公社全力发展工业、农业和商业，完成公社工业化、农业工厂化，从而使全国农民逐步地共同富裕起来。60年代尤其是“文化大革命”前，中共中央号召组织知识青年上山下乡插社、插队，基本也是作为 “建设社会主义新农村”的光荣道路来发动的。但是由于 “文化大革命”的干扰和 “以阶级斗争为纲”的工作中心，通过农业现代化、农村工业化进而就地实现城市化的探索一直没有实现。

三

1949年至1978年间劳动力从城市到农村转移就业，是党和政府为消灭或减少失业、解决一部分人的就业问题，解决国家面临的困难而作出的一种探索。这种探索适时解决当时城市和农村面临的问题，成为应对危机的一种合理抉择。但是从长远来看，这种做法所取得的效果与中央的预想大相径庭，对目前我国解决就业问题提供了深刻的经验教训。

对城市而言，这种劳动力转移减轻了城市的就业压力，缓解了城市粮食供应危机，对维护城市社会稳定和正常发展起到了重要作用。城市劳动力下到农村，减少了城市用粮，如从1961年底到1963年10月底，全国非农业人口口粮和食品工业用粮销量减少了138.4亿斤②柳随年：《六十年代国民经济调整的回顾》，中国财政经济出版社，1982年，第133页。，从而保证了城市必需的粮食供应。与此同时，城市人口的精减和职工工资、商品粮销售的减少也有利于提高留在城市的居民的生活水平和福利待遇。例如，从1963年8月起，在减少大量职工后，国家得以拿出一部分钱来给全民所有制工人和行政18级以下干部 （调整面40%）增加工资，并且扩大计件工资的范围，整顿和改进了奖励制度、津贴制度。

对农村来说，大批劳动力回到农村、下到农村，不仅增加了农业劳动力，促进了农业生产的恢复发展，而且对于农村面貌的改进也发挥了一定作用。城市下乡人员中，中小学毕业生、知识青年具有一定的文化水平，失业下乡人员、精减回乡职工都在城市见过世面，视野较宽、素质较高，这些人到农村后为农村带去了知识和技术，很多都成为农业生产的骨干和领导干部。政府对回乡、下乡人员都给予一定的补助和安置费用，这就给农村带去了一定数额的资金。据统计，1950年至1957年，政府用于资助返乡生产的城镇失业人员的费用共有881万元③王钧：《彻底消灭失业是建国十年来最光辉的成就之一》，《劳动》1959年第19期。；从1962年至1979年末，国家财政累计为下乡知识青年划拨包括插队补助等安置费在内的拨款75.4亿元④顾洪章主编：《中国知识青年上山下乡始末》，第309页。。其中有些经费成为社队购置农业机械和化肥、农药或用作其他投资的重要经费来源，有些则成为下乡人员在农村盖房、成家的基本经费，这对于促进农村经济发展、改变农村落后面貌都发挥了一定的积极作用。

从应对危机的角度来看，劳动力从城市到农村的转移为解决严重就业危机作出了探索，积累了一定的经验。1949年至1978年间城市劳动力向农村的转移，基本都是为了解决国家的种种困境而采取的应急措施，它对于解决就业危机、维护社会稳定都有积极意义。正因如此，在我国面临沉重的城市就业压力的情况下，有学者建议将回乡就业作为转移劳动力的一种有效补充途径⑤许昆鹏、吴秀敏：《回乡就业：目前农村剩余劳动力转移的有效补充途径》，《农业经济》2004年第1期。，更有学者提出解决社会就业问题的根本出路在农业和农村⑥余云辉：《解决社会就业问题的根本出路在农业和农村》，凤凰网财经频道2009年6月22日，http：／／finance.ifeng.com／topic／dxsjy／job／zcpl／20090622／823470.shtml。。在实践中，为了拓宽大学生就业途径、缓解大学生就业压力，从2008年起，国家采取了积极鼓励和引导高校毕业生面向基层、面向农村就业的一项重要措施——大学生 “村官”计划。到2011年，全国各地已有15.9万名大学生 “村官”到新农村建设一线创业。应该说，这种做法是基于改革开放前劳动力从城市流向农村的探索，汲取历史经验而采取的一种举措。

从长远来看，1949年至1978年劳动力从城市到农村转移就业的实际效果却差强人意。这期间虽然大批城市劳动力响应政府号召，不畏艰苦，自觉奔赴农村，但是能够真正扎根农村的为数很少。据共青团中央1964年给中共中央的报告，1957年下乡的1.5万城市中小学毕业生中，约有1／4巩固在农村，留在农村的不过4000人①定宜庄：《中国知青史——初澜 （1953—1968年）》，第131页。。自1962年至1979年全国1776万多上山下乡知识青年中，调离农村的达1490.46万，留在农村的仅286万②《中国劳动工资统计资料 （1949—1985）》，第110、111页。。1979年以后知识青年大规模回城，成为新的就业危机。60年代精减下乡的职工中，也有部分人员由于在农村生活困难而一再要求复工，自1965年起国家不得不对1957年底以前参加工作的生活困难者予以救济。归根到底，这说明1949年至1978年所发生的劳动力从城市到农村转移就业不是真正基于就业市场的需要，而是政府根据各种形势引导进行的。在农村，城镇经济极不发达，除了务农劳动，实际上根本没有适合城市人的行业，所以对农业生产劳动很陌生的城市人很难在农村长期生活。

这种实际状况对我国目前继续探索从城市到农村的就业道路留下了深刻的启示。其一，在城乡二元结构体制下，农业和农村难以成为解决城市劳动力转移就业的主要出路，城乡之间客观存在的巨大差别也绝不是靠城市劳动力转移就业就能改变的。中共领导人动员组织城市剩余劳动力到农村，是抱着长远理想的，即“要使城乡结合起来，工农业结合起来，体力劳动和脑力劳动结合起来，将来要使这三大差别逐步减少、消失。这是最有前途的，党没有消灭的一天，这项事业就没有消灭的一天，将来总有一天把农村变成城市”③《当代中国的青年和共青团》（上），第262页。，但是缩小消除城乡差别，根本在于打破城乡二元结构。其二，要缓解城市就业压力，实现城市劳动力到农村就业，必须在农村创造良好的就业环境和就业机制，走农村城镇化建设和科技兴农道路，吸引城市中无用武之地的闲置人才转向农村发展，使城市人在农村真正有业可就，有用武之地。其三，解决城市到农村的就业问题，要依靠市场调节，遵循劳动者自愿原则，政府可给予积极引导，但绝不能强制。

正因为接受了这些深刻教训，近些年来我国在解决严重的城市失业、就业问题时，确立了 “劳动者自主就业，市场调节就业，政府促进就业”的就业方针，不再把大规模组织动员下乡、回乡从事农业生产作为主导措施。例如，90年代中期面对结构调整中国有企业3000万人员下岗失业问题，中共中央通过建立再就业服务中心保障下岗职工基本生活，通过实施再就业工程帮助他们实现再就业，维护了社会稳定的大局。即使在实行大学生 “村官”计划时，国家并未要求他们在农村终老一生，而是从一开始就考虑好其未来出路，包括支持考研、考公务员、选拔到县乡工作、扶持自主创业和在农村继续任职等众多选择。这样，大学生 “村官”条件更优于知青，他们投身新农村建设的主动性更强，从而能够更好地实现既解决部分大学生就业困难、又极大地促进社会主义新农村建设的战略目标。