内蒙古口岸开放成效与不足分析

2012-08-27杨文兰李金玲

财经理论研究 2012年6期

杨文兰李金玲

(1．内蒙古财经大学商务学院，内蒙古呼和浩特 010070;2．内蒙古财经大学高教研究所，内蒙古呼和浩特 010051)

根据《西部大开发“十二五”规划》的部署，内蒙古被确定为向北开放重要桥头堡，深化内蒙古与俄罗斯、蒙古国等国家的经贸合作与技术交流，发挥内引外联的枢纽作用将是我国十二五时期提高向北开放质量和水平的根本保障。

一、内蒙古口岸开放取得的成效

1991年中央决定开放满洲里、丹东、绥芬河、珲春四个北部开放口岸，1992年3月，国务院批准开放包括内蒙古满洲里、二连浩特在内的13个陆地边境市、镇，并赋予边境地区优惠政策，自此，内蒙古这个封闭落后的少数民族地区走上了对外开放的道路，20年来，依托口岸开放，不断加强与俄蒙的合作，在口岸经济发展的各个层面取得了不俗的成绩。

(一)口岸开放数量不断增加

1991年，自满洲里成为首批北部开放口岸至今，内蒙古已开放19个口岸，其中对俄开放的公路铁路口岸6个，对蒙开放的公路铁路口岸10个，还有海拉尔、满洲里及呼和浩特三个航空口岸。另外巴格毛都口岸开放正处于调研论证阶段。若干个向北开放的口岸，成为内蒙古乃至中国与俄蒙经济与文化交流的重要窗口，也成为中国与俄蒙货运通关、客运往来的重要通道，促进了内蒙古与俄蒙经贸关系的发展，也进一步提升了中俄、中蒙之间经贸关系发展。

(二)口岸客、货运量不断提升

20世纪90年代以来，随着中蒙、中俄经贸关系正常化以及内蒙古各口岸相继开放，为中俄、中蒙货运及客运量提供了便利。而中俄、中蒙经贸关系大发展也带动了口岸货运量的不断提升。见表1。

从表1可以看出，内蒙古口岸运输能力迅速提升，以货运量及客运量为例，2011年进出境货运量突破6000万吨，达到6172．8万吨，2011年与1996年相比，货运量增加了约14倍;与2000年相比，增加了约7倍。2011年进出境的客运量达到447．2万人次，与1996年相比，客运量增加了约4倍，与2000年相比，增加了近2倍。运输能力的提高，不仅带动了内蒙古经济的发展，也促进了中俄、中蒙之间的经贸关系的发展。

表1 1996、2000、2011年内蒙古口岸运输能力对比分析

(三)边贸企业队伍不断壮大

口岸开放及国家赋予的边境贸易的优惠政策，使内蒙古从事边境贸易的队伍不断壮大，主要集中在口岸城市。截止到2011年底，在内蒙古共有边境贸易企业1437家，其中包头9家，呼伦贝尔市(不包括满洲里)28家，锡林郭勒盟(不包括二连浩特)33家，巴彦淖尔市105家，阿拉善盟47家，满洲里市712家，二连浩特市503家。其中民营企业占95%，国有企业仅占0．5%，边贸企业为内蒙古边境贸易发展作出了重要贡献。

(四)边境贸易额不断提升

依托国家赋予的沿边开放及税收优惠政策，内蒙古边境贸易额不断扩大，2011年，内蒙古边境贸易进出口达46．58亿美元，同比增长39．2%，占全区进出口贸易总额的39%。其中进口44．16亿美元，同比增长41．13%，边贸出口2．42亿美元，同比增长11．6%。

依托与俄蒙边境相邻的优势，俄蒙多年来位居内蒙古第一大、第二大贸易伙伴，在中俄及中蒙贸易中地位重要、作用突出。以2011年为例，2011年内蒙古对外贸易总额119．39亿美元，其中与俄罗斯双边贸易额28．93亿美元，同比增长20．5%，对蒙双边贸易额28．45亿美元，同比增长68．3%，两项合计57．38亿美元，占内蒙古对外贸易总额的48．1%。内蒙古与俄罗斯的双边贸易额占中俄贸易总额的3．7%，内蒙古与蒙古的双边贸易额占中蒙贸易额的44．2%，尤其是与蒙古的双边贸易额在中蒙贸易额中作用非常突出。

(五)口岸经济发展初具规模

口岸经济是以口岸为核心，直接或间接依托口岸而存在和发展的跨行业、跨地域、多层次复合经济。内蒙古是个多口岸地区，具备发展口岸经济条件。

1.国际物流业日趋成熟，成为口岸经济的支柱产业。随着中俄、中蒙贸易快速发展，国际物流业在口岸经济中特别突出。内蒙古各口岸都建立起了与口岸相适应的物流园区，以策克为例。根据2010年《策克口岸总体规划》，总规划面积48平方公里，其中铁路监管区6．34平方公里，铁路物流用地5．22平方公里、公路监管区12．1平方公里、公路物流用地5．06平方公里，四项合计28．72平方公里，占总规划面积的59．8%，即三分之二用地与物流有关。目前，物流园区和煤炭加工项目已累计完成13亿元投资，庆华—马克商贸公司、酒钢集团、浩通能源公司、太豪国际物流公司及策克煤炭运销公司等6个海关监管储煤场及物流区建成并投入运营，为策克口岸货运提供了便利。

2.口岸资源落地加工业蓬勃发展，成为口岸经济新的增长点。内蒙古各口岸依据俄蒙对开口岸资源进口的情况，建立起煤炭、木材加工等项目，延长了产业链，提高了其附加值。满洲里目前已经形成了以木材加工业为基础，包括化肥、化工、卫生洁具、服装和家具等在内的口岸加工，2009年满洲里口岸进口木材累计完成810．8万立方米，占我国进口俄罗斯木材的44%，锯材进口181．5万立方米，占进口总量的23．4%，落地加工量306．4万立方米，大约30%的企业有深加工项目，并且逐步向打造品牌方面发展。策克口岸目前主要是围绕煤深加工项目来发展加工业。目前，在额济纳旗工商部门注册登记从事口岸煤炭经营的企业达69家，已实现进口原煤的企业达25家，庆华—马克公司300万吨/年重介洗煤项目、锦达煤业公司200万吨/年跳汰洗煤项目、星晨煤业200万吨/年洗煤项目等煤炭深加工相继上马实施，年洗精煤近700万吨，公路外运原煤800余万吨(2011年)，有利地带动了地方经济的发展。

3.旅游商贸业发展迅速，成为口岸经济发展的亮点。内蒙古各口岸与俄蒙对接，对开展边民互市贸易和旅游贸易具有独特的条件。以满洲里为例，每年旅游出口在3亿美元以上(边民互市贸易区出口额在1亿美元左右，市区出口在2亿美元以上，)。2011年，旅游区入区人数总计1807373人，日平均4952人。其中，俄商进出区人数为69360人，日平均190人，与去年同期比下降3．09%;中方进出区人数1772693人，日平均4857人，与去年同期比上升6．85%。旅游区出口过货量1746吨，日平均4．78吨，与去年同期比上升16．99%。旅游区交易额34680万元，日平均95．01万元，与去年同期比下降3．09%。旅游贸易出口商品主要有服装、箱包、建材、日用品及部分水果、食品。大批俄罗斯游客通过满洲里口岸进入市区进行商品采购，繁荣了市区的商业，带动了满洲里的餐饮、住宿、旅游、交通等行业，促进了国内商贸流通的快速发展。

(六)口岸开放富裕百姓、稳定边防

口岸的不断开放与开发，在稳定边防、解决就业方面具有特殊的作用。

1.满洲里口岸。自1988年满洲里发展边贸以来，极大地促进了当地经济发展，2011年，边境贸易进出口总额为22．93亿美元，外贸依存度达到101．4%。在解决就业方面，作用突出，据资料显示:边贸企业由2000年的100家发展到目前的700多家，边贸企业数量的快速增加，极大地促进了满洲里就业。满洲里市边贸企业的从业人员由2000年的不足500人发展到目前的1万人，就业人数翻了20倍。

2.二连浩特口岸。在“十一五”期末，依托口岸经济发展，二连浩特全市完成地区生产总值47．6亿元，财政收入完成13．2亿元，城乡居民及牧民收入分别达到22281元和7490元。2011年全市地区生产总值完成57．1亿元，财政收入14．3亿元，城乡居民及牧民收入分别达到25801元和12330元，进出口货运量达到1030万吨，进出口贸易36．9亿美元，海关税收达到30．7亿元。

3.策克口岸。2011年全年进出口货物总量1034万吨，口岸税收达到6．89亿元，国地税税收3．03亿元，额济纳旗地方财政总收入为7亿元，口岸地区税收占地方财政总收入的比重为143%。

二、内蒙古口岸开放存在的问题

20年的口岸开放，使边境城市经济腾飞，但口岸开放与开发就如同改革开放一样，是摸着石头过河，是在摸索中积累发展经验，问题在所难免。

(一)口岸过度开放与无序竞争问题

口岸开放提高了内蒙古对外开放力度，促进了内蒙古与俄蒙经贸交流，特别是促进了口岸所在地经济腾飞。但口岸的开放也带来了系列问题。

1.口岸重开放、弱开发问题突出。在国家沿边开放、向北开放及西部大开发等诸多优惠政策的鼓舞下，内蒙古自治区及各沿边地方政府积极争取口岸开放，但口岸的开放不仅仅是开放问题，更重要的是开发问题。在目前，国家鼓励口岸的开放，但对口岸开放提供的支持资金较少，更多需要地方政府加大对口岸的投资，但地方政府财力有限，难以满足口岸开发需要的建设资金。而口岸都远离政府中心，经济发展都较落后，对基础设施投入较少，因此我们经常会看到口岸开放了，但周围的配套设施较差，不能满足现代口岸通关的需要。

2.口岸功能类同、无序竞争问题严重。俄蒙资源丰富，俄罗斯石油、木材，蒙古国煤炭及各种有色金属等成为内蒙古各口岸进口的主要产品，说得更直白些，就是盯住俄蒙的矿产资源及木材。在俄蒙不断限制资源产品对中国出口的同时，各口岸为了争取有限资源进口，不惜使用各种手段，不规范的竞争手段不断涌现，最终获利的是俄蒙，而我们的企业却处于水深火热之中。

3.口岸过度开放，引起蒙方不安。因历史原因，蒙方对中国心存戒备，而内蒙古从东到西系列口岸的开放，会引发蒙方的不安，从心理上更加排斥和反感中国，反而会限制内蒙古与蒙方深入合作，对于俄蒙这样与中国有历史的邻邦而言，口岸开放不是越多越好，要适度。

(二)口岸产业“空洞化”问题

纵观内蒙古口岸经济发展模式，各口岸大同小异:过货、资源落地加工以及商贸旅游几乎是口岸业务的主要方面，而真正属于口岸本土化的基础产业少之又少。“酒肉穿肠过”、“过路财神”等说法就是对口岸经济的真实写照。正是因为口岸没有真正属于自己的产业，导致了口岸经济随俄蒙经济及政策的变化而起伏不定，稳定性较差，目前的口岸经济模式难以维持。

1.洗煤项目难以维持。从内蒙古口岸经济发展情况来看，资源落地加工是许多口岸发展的主要项目，但资源来自于俄蒙，根据蒙古国产业政策，其自身已开始在坑口建设各种洗煤厂，原煤约在2017年不再出口，已建立起来的大型洗煤厂无原煤可进，洗煤业务也就无从谈起。

2.原煤进口属于“微利”。“矿业立国”是蒙古国振兴经济的发展战略，但矿产卖给谁、以什么价格卖以及以什么形式卖是蒙古国深入思考的问题。经过多年与世界各国的博弈，蒙古国已形成了自己的一套独特做法。煤炭是我国进口蒙古国的主要产品，为使其自身利益最大化，蒙古专门有考察团，不间断到中国考察煤炭市场，只要中国的煤炭价格一上涨，蒙古出口的煤炭价格马上上涨，使内蒙古煤炭进口企业始终处于“微利”甚至“无利境况。

综上所述，口岸缺乏自身的产业，口岸目前的产业形态，其上游部门掌控在外方手中，使口岸经济发展始终处于一种不稳定状态。

(三)口岸建设“过度市场化”问题

口岸是一种资源，内蒙古口岸建设中因政府资金短缺，借助于社会资金对口岸设施进行修建，其结果导致了口岸管理权的分散。口岸属于国家资源，最大的受益者应该是国家，其次是当地百姓。任何个人和企业都无权拥有它，任何企业都不可以拥有特权，但在口岸过度市场化及企业化的今天，出现了一些有特权的企业，干扰了政府决策的制定与执行。

(四)口岸通关中“一关两检”问题

根据我国相关规定，口岸通关涉及海关、国检及边检等相关部门。海关负责征税、国检负责检验检疫、边检负责护照、人员行李、运输工具等检查。三个部门各自为政，有独立的一套管理办法，造成了在口岸通关中环节多、费用高，不利于口岸通关的顺利进行，这在我国沿边开放口岸中是一个普遍存在的问题。而内蒙古地区各口岸，对接俄蒙的口岸本身基础设施、人员工作效率以及检验检疫标准不同，导致口岸通关的延缓。

(五)国外用工制度限制问题

1.中蒙两国政府尚未签署“劳务准入”协议。为保障国内就业，各国都有一些对外籍劳务人用工限制的规定，但俄蒙尤为严格。蒙古国用工比例为9:1，即10个用工中，9个为蒙古国人，1个外籍人。俄罗斯为增加就业，限制中方劳务人才，实施打工卡制度。以2011年为例，在俄罗斯的布里亚特共和国只有20个打工卡，这远远不能满足我方企业的建设需要，也阻碍了内蒙古企业走出去。

2.护照代替边民通行证带来的不便。2007年以前，边民持边民通行证即可办理出国手续，但2007之后，开始实施护照，劳务护照2011年开始实施，给一些口岸企业带来了沉重的经济负担。

三、提升口岸开放质量与效益的对策措施

(一)科学布局口岸开放，避免口岸无序竞争

1.做好调研与规划。调研既包括国内，也包括国外。要做到细致深入，而不是走马观花。特别是要深入了解沿边对应各城镇资源禀赋情况、工业发展情况、基础设施情况，找到双方的契合点，即双方都有需要的地方去开放口岸，而不是一厢情愿的去开放。目前，口岸开放带有很大的盲目性，国内外双方找不到利益的契合点，是一种单方面行动，有时还要为对方口岸架桥铺路，不仅得不到对方的响应，反而会引起对方的反感。

2.口岸开放要统筹安排。国家赋予沿边地区口岸开放的各种优惠政策，但究竟在哪儿开、如何开、自治区政府既要考虑地方政府的利益诉求，还要考虑自治区的统一规划及俄蒙可接受的程度等，特别是要考虑到口岸开放究竟会产生多大的经济效益和社会效益等是必须深入思考的问题。

3.功能定位要准确。目前，内蒙古各口岸功能雷同，缺乏基于口岸自身特点的经济模式，导致随着口岸的不断开放，各口岸竞争加剧。我们不否认竞争会带来效益，但过度竞争，也会导致两败俱伤。

(二)提升并拓展传统模式，避免口岸产业空洞化

1.改资源落地加工为坑口加工。目前，口岸多以资源落地加工项目为主，但从长远考虑，俄蒙对资源及木材出口的限制不断增多，未来，一些企业可能面临无资源可加工的窘境，而我国对资源、能源的需求将是一个长期的过程。因此，一些拥有矿产权的企业可考虑就近加工，把可利用的产品运回国内，不仅符合对方的利益诉求，而且还为我国节约了水、地，减少了污染等。

2.把国内加工转移至口岸加工。从目前口岸的现有经济发展模式来看，缺乏加工贸易企业。我们与俄蒙经济发展互补性较强，许多轻工业品及日用消费品在俄蒙很有市场。但基本上都是从区内外经过长途运输运至口岸。在口岸发展加工贸有运输节约、出口便利的条件，对口岸地区来说是拓展经济发展模式的一个好途径。

3.建立跨境经济合作区。与俄蒙相比，我们在农业生产、建筑、加工等方面都具有很强的优势，加强与俄蒙的产业合作、在适宜地区建立与俄蒙的跨境经济合作区是双方产业合作、深化口岸经济发展的重要模式。