我国农地发展权研究进展

2012-08-15张华友李明鸿郭啟阳

合作经济与科技 2012年6期

文/张华友李明鸿郭啟阳

（西南大学经济管理学院重庆）

农地发展权是西方发达国家为了解决土地开发过程中利益冲突而被设计出来的，该制度在明晰土地开发权利及其归属、保护耕地和生态环境、保存古建、消除权益不公等方面发挥了重要作用。我国学者从上世纪九十年代初就提出要引进农地发展权制度，以完善我国土地权利体系和土地开发制度，为保护农地资源，控制耕地流失服务。我国目前正处于城市化快速推进时期，耕地资源和生态环境的形势非常严峻。近年来，我国学术界逐渐重视对农地发展权制度的研究，并取得了一定的成果。然而，国内学术界对该制度的研究仍处于起步阶段，很多基本理论问题还没有解决。本文在参考了大量相关文献的基础上，从农地发展权的内涵、定价﹑配置及其与农民利益保护等方面分析了近年来我国农地发展权的研究成果，并且提出了研究中存在的不足和未来需要加强研究的方向。

一、农地发展权的内涵

我国当前对于土地发展权和农地发展权的研究还处在初级阶段，学术界尚未达成统一而准确的认识，将土地发展权和农地发展权混为一谈的情况比较普遍。事实上，土地发展权和农地发展权在范围﹑内涵﹑特征等方面有很大的区别。

柴强（1993）在分析了各国（地区）土地权利设置情况的基础上提出了土地发展权的概念，认为：“土地发展的基本观念，是发展土地的权利，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权……所谓土地发展权，就是土地变更为不同性质使用之权，如由农地变更为城市建设用地，或对土地原有的使用的集约度升高。”张安录（2000）将农地发展权称为可转移发展权，即“允许土地使用受限制的土地所有者将其土地发展权卖给土地使用不受限制的土地所有者，进行额外土地开发。”杜业明（2004）认为农地发展权特指某组织或个人在以下两种情况下获取收益的权利：一是农用地转为建设用地；二是农村存量建设用地直接进入土地一级市场。周建春（2005）认为农地发展权又称土地发展权或土地开发权，是指将农地改为最佳利用方向的权利，也可狭义地定义为改为建设用地的权利。它是内生于土地所有权而又可从土地所有权中分离出来的一种用益物权。侯丽华等（2005）认为土地发展权应包括：农地变更为非农用地的发展权或称之为农地发展权；未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权；在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权；在建设用地上进行建设的发展权。范辉等（2005）认为土地发展权的含义可以具体地分为：农地发展权、建设用地发展权和未利用土地发展权，并且详细分析了农地发展权与土地发展权的异同。万磊（2005）认为土地发展权是指对土地在资源利用方面改变原有的利用形式，进行再开发的权利。即突破原有的土地利用形式，在空间维度上向纵深方向发展、在使用上变更土地用途之权。王万茂等（2006）对土地发展权和农地发展权的概念及内涵做出了比较详尽的阐述，认为土地发展权是指土地变更用途使用之权和对土地原有集约度的改变，土地发展权应包括：农地发展权、市地发展权。农地发展权指土地用途由农用地转为建设用地的不同用途使用之权。并且提出我国的农地发展权应主要包括以下三方面内容：①国家通过征地将农村集体农用地转为国家建设用地使用；②农村集体农用地依法被转为农村集体建设用地使用；③国有农用地依法转为国有建设用地。

二、农地发展权的定价

国内学者关于农地发展权价格的研究相对较少，重点探讨了农地发展权的价格评估，另外涉及了农地发展权价格的一些基本理论，包括涵义﹑特点﹑形成机理和影响因素等方面。

王小映（2003）根据土地用途转换和土地增值的关系，认为在土地用途转换过程中由土地用途价格差异形成的土地增值，与土地利用规划限定的土地发展权相对应，也可称为土地发展权收益。孙弘（2004）认为土地发展权价格是“价格束”的“一枝”，实质上就是土地利用方式改变后的土地价格与现状利用方式下的土地价格之差，并提出了决定土地发展权价格的三大要素：位置、用途和容积率。周建春（2005）认为农地发展权价值是假设农业生产处在正常生产条件下能获得正常的社会投资平均利润的情况下，因失去将农地改为建设用地的权利而应得到的补偿。范辉等（2008）主要研究了关于农地发展权价格的一些基本理论问题，对比分析了农地发展权价格的两种涵义，总结了农地发展权价格的特点、形成机理和影响因素。祝平衡（2009）具体分析了土地发展权价值构成，提出土地发展权价格包括改变土地用途所产生的价格差，改变土地利用强度所产生的价格差以及由于经济社会发展和土地利用规划导致土地区位的改变所产生的价格差，并进一步分析了影响土地发展权价格的因素。

关于农地发展权的价格评估，张安录（2000）提出可转移发展权（农地发展权）的价格可以通过建构发展权市场来确定。胡兰玲（2002）借鉴了法国上限密度限制的做法，提出限度内的空间建筑权转让时，价款由当事人自行约定；为鼓励开发者向国家购买超过限度的建筑权，国家可以采取低价策略，出售高空或地下建筑权应收取少量费用或不收费。周建春（2005）认为计算农地改为建设用地的增值是在假设农业生产为正常生产的前提下进行的，在此前提下的农业地租或农业生产资料价值也是正常生产条件下的地租或地价。这是所有的农地都能得到几乎相等的补偿，而农地发展权则依土地的面积、位置、生态景观等条件不同而价格不同。王顺祥（2005）提出了计算征地综合区片价格的两种思路：以集体建设用地有偿使用价格量化农地发展权；以工业基准地价为基数，确定国家与集体的分成比例后量化农地发展权，并分析了两种思路的优劣。汤芳（2005）根据影响土地价格的因素和定价的原则，在提出一系列合理假设的基础上，提出了符合我国现有市场环境农地发展权的定价模型，即：农地发展权价格等于非农用地的市场价格减去开发成本，再减去农地的农用价值。王万茂等（2006）认为农地被征用时农民获得的补偿可以是：农地所有权中的一部分加上农地使用权（承包经营权），再加上农地发展权；而国家则可以通过税费的方式进行农地发展权的二次财富分配来拿回（拿回比例需根据国家宏观经济发展确定）本该属于国家的农地发展权补偿。范辉（2006）根据农地发展权的内涵和土地开发费用及利润不属于农地发展权价格的内涵，得到：农地发展权价格等于市地价格减去农用地价格，再减去土地开发费用及利润。祝平衡（2009）提出了一系列土地发展权价格的测算公式，其中包括当该农用土地改变后的土地用途分别为工业、住宅、商业时的价格公式。

三、农地发展权的配置

农地发展权配置的研究实质上就是要解决农地发展权归属和收益分配的问题，这也是国内学者当前探讨的热点。迄今已经形成了归公论、归私论和分享论等三种主要观点。

归公论，又称“涨价归公”，主张农地发展权应该归国家所有，使用者若要进行开发必须先向国家购买发展权。沈守愚（1998）根据马克思的二元结构理论，认为集体土地所有权与归国家所有的农地发展权可以同时并存。胡兰玲（2002）也赞同将土地发展权归属于国家所有，因为“将发展权与土地所有权分割处理，以发展权属于国家的方式将公共投资产生的开发利益返还给社会”可以根除一些弊端。刘卫东等（2004）认为，土地用途变化产生的土地资产增值与原土地所有者、使用者的投资和劳动没有任何关系，是土地利用规划或城市规划用途管制的结果，因此它所带来的土地资产增值应当归全社会所有。张友安等（2005）也赞成土地发展权归国家所有，国家是土地发展权配置与流转管理的主体。王万茂等（2006）从历史及国家长治久安、长远发展的角度分析，认为农地发展权应归属于国家所有。张磊等（2007）认为农地发展权设定为国家所有更具有可操作性和现实针对性。

归私论，又称“涨价归私”，主张农地发展权归农民和农村集体所有，国家可以向农地所有者购买发展权。黄祖辉等（2002）认为“涨价归公”的错误理念导致了非公共利益征地行为，主张应该在农地用途转换的过程中区分公益用地和非公益用地，非公益用地应该对农民补偿，即使非要坚持“涨价归公”，也应该通过税收的方式。贾天啸（2003）认为土地发展权收益归农村集体用于发展非农产业、公益事业和安置就业等方面。杜业明（2004）也主张农村土地发展权应该归属于农民，并提出：“现行农村土地发展权制度不均衡是造成我国耕地锐减、土地利用秩序混乱的根本原因，并将导致其自身的变迁。”

分享论主张农地发展权应该由国家、农民及农村集体经济组织共同分享。周诚（2004）认为“涨价归私”与“涨价归公”两大派别的观点都各有缺陷，于是提出：在政策上折衷、糅和两大派别的精神和做法，统筹兼顾，减少矛盾，切实做到“合理补偿，剩余归公”。高勇（2004）按照马克思的地租分配理论，认为级差地租I应该归土地所有者所有，级差地租Ⅱ应当由土地所有者和征地者共同所有，即发展权收益应由国家和农民共同分享。杨明洪等（2004）认为农民集体作为土地所有者应该分享土地发展权价值，并提出推行“片区综合补偿价”是解决农民集体分享土地发展权价值的关键。季禾禾等（2005）主张国家作为农地发展权的权力主体代表，同时农民应该参与对发展权权益的分享，并且可通过建立农民基本生存保障体系的形式落实农民对发展权的分享。万磊（2005）利用法经济学方法分析了“涨价归私”与“涨价归公”的效率，得到两种方案都难以达到效率最优，认为农村土地发展权应归属农村集体，为均衡利益及体现国家管理权威，政府可以对所有土地发展权的实施以一定税率征收税赋。朱启臻等（2006）分析了归公论和归私论的弊端，认为农地发展权由国家和失地农民分享，既能使失地农民的发展得到有效保障，也可以有效遏制征地权的滥用。吴宇哲等（2008）认为归公论有失公平，归私论与中国的发展阶段不相吻合，也赞同分享论。刘祚祥等（2008）运用产权经济学的基本原理与产权博弈的方法来研究我国农地产权合约，得出我国“土地发展权”是农民、村集体与政府三方长期博弈的均衡解的结论，并进而论证“农地发展权分享”合约将是我国在既有约束条件下利益各方基于理性选择的结果。藏俊梅等（2008）从产权的角度，也认为农民应当参与农地发展权的权益分享。

四、农地发展权与农民利益保护

关于农地发展权与农民利益保护，国内学者近年来进行了一些初步探索。揭示了当前农地非农化过程中失地农民权益受损的普遍现象，分析了其内在的深刻原因，探讨了农地征用与征地补偿的具体措施，并提出了一系列保障失地农民权益的长效机制和政策建议。

黄祖辉等（2002）探讨了非公共利益性质征地行为对农民土地发展权的侵害以及造成的不良影响，并提出了土地发展权补偿的两条途径。刘永湘等（2003）分析了农民集体所有土地发展权的压抑与抗争，并认为对农民集体土地发展权真正构成压抑的是法律对农村集体土地使用权的合理流转不予支持。杜业明（2004）从政治经济学角度对“圈地之风”进行了定性分析，探讨了其兴起的根源，并提出了若干治理举措。王小映（2004）探讨了如何保护在农地转用过程中“三无”农民的权益，认为必须彻底改革现行农地转用制度，加快完善社会保障体系，从制度上建立起保障失地农民权益的长效机制。高勇（2004）分析了现行征地补偿理论和制度设计上的缺陷，提出了一系列具体的保障失地农民权益的机制。侯丽华等（2005）认为国家的公共权利没有得到有效约束，相关配套法律法规不完善，使得有经济实力的建设者借助国家强制力对农民集体实行土地发展权的压抑，农民的土地财产权益长期受到侵害。郭熙保等（2006）探讨了土地发展权、农地征用与征地补偿制度三者之间的关系，并针对如何完善当前农地征用和补偿制度提出了若干政策建议。由建勋（2007）分析了农村集体土地权益维护难的制度原因，并提出了对农村集体土地权益维护制度进行创新的途径。李丽红等（2007）对比了国内外土地征用补偿标准，认为美英等国在实际补偿中，考虑了土地未来增值给土地所有者带来的收益，值得我国借鉴，并提出了在农地发展权视角下失地农民补偿应当包括的基本内容。王永慧等（2007）根据农地发展权的内涵、价值构成和对产权人的经济功能，把农地发展权分为基本发展权、实体发展权和虚拟发展权，并对不同类型的农地发展权对失地农民利益的保障作用进行了具体阐释。臧俊梅等（2008）认为，农地非农化中失地农民权益受损的原因主要是由于农地发展权定位不明晰；失地农民权益保障的关键在于农民依据土地产权参与分享土地增值分配。秦祖伟（2009）认为失地农民利益受损现象日益突出的根本原因在于农地发展权的缺失，在城乡统筹建设的新形势下，改革现行的土地征收制度，增加农地发展权制度，创新农地非农化增值收益分配及征地补偿机制已经迫在眉睫。周建国（2010）对农村土地征收中农地发展权受损的现状及其原因进行了分析，提出了相应的法律保护对策。刘国凤等（2010）认为征地费用严重偏离市场价格水平，既不能发挥市场的调节功能，又损害了失地农民的利益，同时过低的征地补偿费用往往诱使地方政府大量征地并高价出让土地，进而滋生腐败。

五、结论

我国学术界近年来逐渐重视对农地发展权及其相关问题的研究，并取得了一些初步成果。然而，不论是在广度上还是在深度上，都有待加强研究力度，很多基本理论问题还没有得到解决，很多结论都还不太成熟，很多观点都还有待于实践的检验。对农地发展权与土地发展权的内涵和范围，一直没有取得相对一致的认识，而它们却是深入研究农地发展权的基础和前提，如果不能尽快明确界定将会导致相当混乱的局面，并使得关于农地发展权的其他研究停滞不前。关于农地发展权价格的内涵及其定价方法，国内学术界的研究也比较滞后。定性的研究较多，定量的研究较少，以后应加强定量方法对农地发展权价格评估的探索；建立农地发展权市场，通过供给与需求来确定农地发展权价格的方法固然有很多优点，但我国目前未必有建立此类市场的成熟环境。对于农地发展权的归属和利益分配，更是众说纷纭，莫衷一是。很多学者的观点吸收了国外一些现成的经验，但我们在借鉴西方国家相关制度的同时，更应该结合我国的政治制度﹑经济现状﹑历史条件和文化传统，并充分考虑到农地发展权的不同归属所带来的长远影响，探索出一种真正适合我国国情且具有可操作性的配置方式。关于农地发展权与农民利益保护，大多数学者都认为目前失地农民权益受损的根本原因是由于农地发展权的缺失或定位不明晰，并提出了很多值得参考的保障农民权益的具体机制或建议。这些措施当然也是理想化的，如何将其深入贯彻落实应该作为今后的重点研究方向。

[1]柴强.各国（地区）土地制度与政策[M].北京：北京经济学院出版社，1993.

[2]张安录.可转移发展权与农地城市流转控制[J].中国农村观察，2000.2.

[3]杜业明.现行农村土地发展权制度的不均衡性及其变迁[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2004.4.1.

[4]周建春.农地发展权的设定及评估[J].中国土地，2005.4.

[5]侯华丽，杜舰.土地发展权与农民权益的维护[J].农村经济，2005.11.

[6]范辉，董捷.试论农地发展权[J].农村经济，2005.6.

[7]万磊.土地发展权的法经济学分析[J].重庆社会科学，2005.9.

[8]王万茂，臧俊梅.试析农地发展权的归属问题[J].国土资源科技管理，2006.3.

[9]王小映.全面保护农民的土地财产权益[J].中国农村经济，2003.10.

[10]孙弘.中国土地发展权研究：土地开发与资源保护的新视角[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[11]范辉，董捷.论农地发展权价格[J].生产力研究，2008.9.

[12]祝平衡.土地发展权价格测算初探[J].华中农业大学学报（社会科学版），2009.1.