□文/ 张雪菲

（1.河北金融学院；2.河北省科技金融重点实验室 河北·保定）

2005年5月，中国人民银行在北京召开了NGO（非政府组织）小额信贷试点工作座谈会。山西省平遥县首先成立了“日升隆”、“晋源泰”两家小额信贷公司，这对于我国农村金融的发展有很好的促进作用，对从事生产经营没有足够资金的农民来说不失为一件好事。然而，从山西平遥县两家小额信贷公司的情况看，一方面这两家公司只是象征性的向农民发放了十笔每笔5，000 元的贷款，另一方面农民对这种新兴事物反应很冷淡。这与农民对新事物持观望的心态有关，同时也与我国小额信贷并没有从法律层面上予以肯定有关。本文试图对小额信贷的立法完善进行探讨。

一、我国农村小额信贷基本情况

农村小额信贷是指专向农村中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动，以农村贫困地区为特定目标客户并提供适合特定目标阶层客户的金融产品服务。由于我国农村大部分地区仍然处于贫困或低收入群体，因此开展农村小额信贷服务，为新农村建设提供资金支持，对于我国农村金融改革与创新具有现实的意义。

农民融资难，是新农村建设中的一个瓶颈难题。作为农村金融的重要方面，小额信贷在实施过程中也出现了一系列的问题。

（一）小额信贷组织的法律地位问题。1999年7月中国人民银行出台了《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》，提出了“一次核定，随用随贷，余额控制，周转使用”的政策，并将确定我国目前提供小额信贷的主体主要是商业银行、信用社、非政府组织，而对于其进行规范的主要是一些行政法规和部门规章。

对于商业性金融机构，主要是针对农村信用社的相关规定，如2000年1月中国人民银行发布的《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》，提出小组联保、强制储蓄、小组基金、分期还款、连续贷款等政策。这种规定主要是把农村小额信贷作为实现政府目标的手段，带有很强的扶贫性质，缺乏长期的战略和可持续目标设计。而其他非政府的从事小额信贷项目的组织，虽然已经连续开展了10 多年这项业务，但仍面临着法律地位不明确的问题。

一个组织的法律地位不明确，面临的首要问题就是无法注册。小额贷款基金会得到村民和政府的认可，但由于没有切实可行的法律依据，其存在的合法性受到质疑，导致一些扶贫基金会至今仍处于边缘化的尴尬地位。同时，小额信贷组织的法律地位不明确也会限制其活动的范围。

（二）贷款利率的确定问题。目前我国农村小额信贷存在着巨大的需求，但以广东省农村信用社为例，从2001年以来开始大规模的小额信贷，几年时间下来，目前贷款率不到20 亿元。在农村信用社信贷比才1%，而且农户联保贷款仅占农户信用贷款的5%，呈现逐步萎缩的态势，是农村小额信贷的20%～30%的利率太高，农户承受不了吗？诚然不全是，因为在农村农民民间融资非常频繁，农民借不着钱肯定是借高利贷，高利贷的利率高达40%～60%，甚至更高。所以，必须合理确定小额信贷的利率问题。

一般来说，农村小额信贷应当实行较高利率，即高于金融机构的利率。这是因为，农村小额信贷不是无偿的救济款，而是一种村民互助的信贷，较高利率才能使宝贵的社区保护与发展基金真正到达村民特别是贫困者手中，并且较高利率能够覆盖小额信贷的成本，使其能够维持自身的可持续发展。但是，从我国现已颁布的存贷款法律来看，我国实行的是严格的存、贷款利率管制。如《中华人民共和国中国人民银行法》和《人民币利率管理条例》规定，人民银行决定存贷款基准利率，农村信用社有权按照人民银行设定的基准利率，可在基准利率的0.9～2.2 倍之间浮动。农村信用社农户小额信用贷款按人民银行公布的贷款基准利率和浮动幅度适当优惠，农户联保贷款利率和方式及结息的办法由信用社在适当优惠的前提下，根据小组成员的存款利率、费用成本和贷款风险等情况与借款人协商确定。这些规定都限制了农村信用社小额信贷的利率，影响了农信社小额信贷的可持续发展。一些非政府组织开展的农村小额信贷收取的有效贷款利率远远高于人民银行规定的基准利率，而根据我国的相关法规规定，其并不具有合法性。

（三）有效监管问题。国外经验表明，如果没有相对完善的内外监管机制，农村小额信贷机构风险比商业银行更高。首先，农村小额信贷机构资产组合的稳定性较传统银行差，短期内资产质量可能出现明显恶化。例如，信贷的发放通常是没有担保或未足额担保的，借款人偿还贷款的动力是希望继续从这类机构中获得贷款，如果某一借款人发现其余借款人无法偿还的情况，自己即使还款也可能无法再次获得贷款，其还款动力也会减退，进而调整自身的还款决策，这种情绪会迅速影响其他借款人；其次，农村小额信贷机构单位贷款成本较传统银行高，如出现同样金额的贷款损失，机构的资本水平将会很快的下降。我国目前农村小额信贷的业务并没有建立起有效的监管措施，对于商业性金融机构，其业务的监管由正规的金融监管部门来实施，但从目前实际情况来看，不加以区分地监管方式是不利于发挥农村小额信贷支农扶贫目的的。而对于由非政府组织开展的农村小额信贷的监管还处于摸索试点阶段，还没有系统的监管框架对非政府组织农村小额信贷实施有效的监管。尽管我国目前做了一些临时性的制度安排，例如山西平遥的日升隆和晋源泰这两家开风气之先的小额信贷公司，是在国家工商局注册，由央行主导日常的监管，其试点的整个过程以及试点方案的制订也是由央行和当地政府审批和把关。但是，这种临时性的制度安排，其中核心的一个问题是，如何清晰地划分央行与银监会之间在监管农村小额信贷组织方面的职能。央行作为一个主要以执行独立稳健的货币政策为己任的部门，在目前我国金融体系的监管模式下，不宜更深地介入非政府组织农村小额信贷的监管。因此，这种临时性的以央行为主体的监管框架，将来势必要有所调整。而且更为重要的是，我国应该在适当时候制定比较清晰的法律框架，来规范和引导非政府组织小额信贷的健康发展。

此外，小额信贷还存在着受政府影响过大、不能独立经营、经营风险大、如何扩大业务范围以促进发展、如何降低操作成本等问题。

二、我国农村小额信贷立法现状

我国目前尚未出台专门的小额信贷法律，我国的小额信贷的法律法规主要散见于下列法律规范：

（一）宪法。宪法作为我国的根本大法，规定了国家的基本制度，确立了公民的基本权利和义务。宪法中有关个体经济和农村合作经济的规定，给小额信贷的发展提供了最高的法律依据。

（二）法律。我国至今没有统一调整小额信贷关系的专门法律问津，有关小额信贷的法律法规散见于各部门法律文件中，如《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《农业法》、《民法通则》、《合同法》、《物权法》、《公司法》中，都能找到对小额信贷进行调整的条款。

（三）其他规范性文件。目前我国的小额信贷主要由行政法规、部门规章及地方性法规等规范性文件及有关政策来调整，主要有《国务院关于金融体制改革的决定》、《国务院关于农村金融体制改革的决定》、《中国人民银行小额信贷试点意见》、《贷款通则》、《中国银行业监督管理委员会关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，中国人民银行发布的1999年7月《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》、2000年1月《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》、2001年12月《农村信用社农户小额信用贷款指导意见》、2002年4月《关于进一步做好农户小额信用贷款发放和改进支农服务工作的通知》以及中共中央、国务院2004～2007年连续四个“中央一号文件”。

实践中，关于小额信贷活动都是以决定、通知、意见等形式出现的。由此我们看出，国家应该通过制定法律来规范小额信贷组织的有效运行。

三、我国农村小额信贷的立法完善

小额信贷在国外和国内的理论与实践都表明其具有顽强的生命力，尽管存在一些不足，但通过进一步规范，它是能够较好解决农民由于手里没有钱，又贷不到款而无法进行生产经营这一问题的，进而促进农村发展。因此，目前首要任务是如何规范小额信贷组织的运作。正如本文前面所述，我国对小额信贷进行调整的是一些决定、通知、意见等规范性文件，这样虽具有一定灵活性，能根据实际情况随时进行调整，但法律的缺位已成为制约小额信贷组织发展的重要因素。因此，我国应加快制定农村小额信贷法。

（一）立法依据。小额信贷组织的运行是依靠中国人民银行制定的指导意见等规范性文件运行的。目前，我国还没有专门的关于小额信贷的法律，国家政策在指引小额信贷组织运行的同时，应该由法律来进一步规范，有效促进小额信贷组织的发展。

（二）立法的基本目的。制定小额信贷法的主要目的就是为了促进小额信贷组织的健康有序发展，解决农民贷款难的问题，使农民可以根据自己的实际情况，在不需要抵押和担保的情况下，从小额信贷组织贷款并从事农业生产，使农民逐步富裕起来。同时，也要扶助正规金融在农村的有效发展，遏制农村高利贷和地下钱庄等形式的不法行为。

（三）需要解决的基本问题。在小额信贷的立法中应从市场运行和监管两个方面去考虑。

1、市场运行的法律制度构建

（1）小额信贷组织的法律地位问题。现在对于农村信用社从事的小额信贷活动，其本身就具有合法地位，因此不需要对其进行规制；对于非政府小额信贷组织，如山西平遥的“日升隆”、“晋源泰”这样的小额信贷公司，尽管当时设立公司时，央行明确规定设立人为自然人，并且不得超过5 个，资金自筹，利率不得超过法定贷款利率的4 倍。因此，没有赋予小额信贷公司以金融机构的身份。而据央行调查统计司对民间融资的调查，我国民间融资规模为9，500 亿元，占GDP 总量的6.96%左右。如此巨大规模的融资都是在农村非正规金融模式下进行的，这说明我国农村存在着巨大的从事金融活动的空间，同时也表明我国的正规金融组织无法满足农村的融资要求。与其任由如农村高利贷和地下钱庄等形式的非正规金融的不健康发展，还不如吸收像小额信贷这样的组织进入我国的正规金融，通过制定法律法规规定其从业资格、业务范围、市场准入条件等。可以允许纯粹的公益性的小额信贷机构在民政部门注册，商业性的小额信贷机构在工商行政管理部门注册。对于小额信贷机构来说，有了金融机构的身份后，能够更加方便地融资和开展各类业务，为新农村建设事业添砖加瓦。

（2）贷款利率的确定问题。根据国内外的经验证明，合理的利率是小额信贷发展的重要条件之一。中国人民银行没有对小额信贷组织的利率进行强制性规定，但规定不得超过同期银行贷款利率的4 倍。制定小额贷款法也可以采取这样的规定，同时考虑小额信贷组织的经营风险、对农民的相关培训成本、贷款人相对分散等因素，但应对贷款利率的上限规定出相对科学的数据，按照其他国家的经验，小额贷款的利率一般要年利率在25%~70%之间。根据我们的实践小额贷款利率在15%~20%，这样在目前情况下小额信贷才有可能存活。过高利率当然不好，怎么样才能把利率降下来，值得我们去探讨。根据国际经验，我们可以在税收等方面实行优惠，如把现行营业税从5%降到3%，甚至直接取消这个营业税，对开展小额信贷的机构也可以取消一定期限的免征企业所得税等，国家可以补助一些。但更重要的是真正实现市场利率，农民不需要低价、廉价、劣质、低效，农民需要高效，像孟加拉乡村银行一样高效的金融服务。价格放低只有通过市场竞争才能为农民提供物美价廉的金融服务。

2、监管框架的构建。首先，将小额信贷组织纳入金融监管框架内，明确人民银行和银监会各自的监管职能。对于不同的监管对象应根据小额信贷组织的类型、业务范围以及风险大小等因素设定不同的监管方式。对只贷不存的小额信贷组织，不必适用复杂的谨慎监管规则，可本着“自我约束、自我管理”的原则对其进行非谨慎监管；其次，对存贷结合或已转化为正规金融机构的小额信贷组织，应当明确规定实施谨慎监管，所不同的是，对其各项监管指标的要求，如资本充足率、存款准备金率、流动性比例等，要相应地降低。

未来的小额信贷监管框架和法规应该有利于小额信贷的升级和转型，使一些非正规的零散的小额信贷机构朝着监管者希望的方向去发展，不仅扩大其规模，而且在风险控制和治理结构方面也更加规范，从而有效的控制金融风险。

完善有关农村小额信贷的立法工作，有利于农村的小额信贷在法治的轨道上稳定有序地运行，满足农户和农村企业对资金的迫切需求，促进新农村建设。

[1]张永浩.国外农村小额信贷的成功经验及对我国的启示[J]. 东方企业文化，2012.1.

[2]金涛等.我国农村小额信贷现状及发展建议[J].现代农业科技，2011.12.

[3]王亚琴，何萍.论农村小额贷款的发展现状[J].当代经济，2011.11.