谢周逢

(青海民族大学公共管理学院，青海西宁810007)

从公共政策角度看我国的食品安全问题

谢周逢

(青海民族大学公共管理学院，青海西宁810007)

民以食为天，食品安全对普通老百姓来说尤为重要。近年来，我国在食品方面出现的问题越来越多，越来越严重。为此，国家出台各项法规政策来规范食品生产。从公共政策角度研究分析食品安全问题，是一个崭新的视角，有助于促进经济社会的良性发展。

公共政策;食品安全

一、食品安全问题

食品是人类赖以生存和发展的物质基础，吃得安全、吃得放心是对食品的基本要求，是人民群众健康的保证［1］。食品安全问题在全球范围内接二连三地发生，引起了世界各国政府和公众的的普遍关注，成为关系到人体健康和国计民生的重大问题［2］(P3－10)。近年来，我国经济处于高速发展的时期，整个社会处于大发展大变革时期。由经济发展而产生的一系列问题未能得到有效的解决。我国政府虽然在食品安全领域做了很大努力，但是，食品安全问题仍然十分严峻。从禽流感、苏丹红、低营养奶粉、三聚氰胺、瘦肉精、地沟油、福尔马林浸泡的毛血旺到染色馒头，食品领域的违法行为一次次地创新，一次次地挑战法律与道德的底线。这一系列食品安全事件的发生，反映出严重的社会问题

(一)市场失灵

整个社会产品的再生产是由社会个体单独完成的。作为社会产品的生产者由于经济人角色而使他们只在微观领域追求自身利益的最大化。整个社会的生产者都从经济人角色出发寻求自身利益的最大化，必然导致整个社会生产的无序状态——市场失灵。在食品安全领域发生的一系列问题就是市场失灵的一种表现。这时，要使社会生产恢复到一个有序状态，就必须由政府作为监管者来抑制经营者违背法律道德的自利性。

(二)政府失灵

政府失灵是指政府不能有效地提供公共产品和服务。政府在提供公共产品时必须明确几点:第一，公民需要什么公共产品;第二，政府能提供什么公共产品;第三，公民能通过政策反馈向政府表达利益诉求;第四，公民与政府通过利益博弈达成妥协。目前，政府在提供公共产品和服务时，大多时候是被动地应急反应。因此，政府制定公共政策和提供公共服务时是不具有预见性的。正是由于政府行动的滞后性，使社会系统的某个领域出现一个暂时的无序状态，这就是政府失灵。由此可知，食品安全领域发生问题是必然的。

二、公共政策的制定

公共政策制定过程包括问题如何界定、提出解决方案、设计选择方案并选择政策解决方案、执行评估与修订解决方案等［3］(P169)。公众参与公共政策的制定，“有助于政策决策主体充分考虑和重视广大人民群众的疾苦、利益和愿望，把政策目标的确立和政策措施手段的选择建立在符合这种利益和愿望的基础之上，减少政策决策的盲目性，提高政策的合法性”。政策决策过程中的公民参与，“促进了政策相对人主体地位的确立”，“有助于提醒政策执行主体尊重政策相对人的人格，并注意激发政策相对人对公共政策的认同感和接受主动性，减少政策执行中的阻力、实际存在的强迫性和人格侮辱等违背政策和法律的行为;有助于改变政策研究领域和咨询过程中普遍存在自上而下的单一视角，而代之以自上而下和自下而上相结合的双重视角，扩大政策研究和咨询的领域，并使研究成果能直接为广大人民群众服务”［3］(P179)。

从公共政策制定角度分析，中国食品安全主要存在以下几个方面的问题。

(一)在政策制定过程中，消费者利益代表缺失

消费者在维护自身权益时的诉求是不同的，有时，消费者之间的利益诉求甚至是互相冲突的。消费者代表的不特定性、消费者利益诉求的不特定性决定了消费者利益代表的缺失。中国在食品领域的公共政策制定时，普通消费者是很难参与的。普通消费者在食品安全领域是非专业人士，在很大程度上是无知的，无法对公共政策进行有效的参与。另外，信息不对称是造成消费者利益代表缺失的又一重要原因。消费者作为消费产品的终端，他们所掌握的信息是最少的。

(二)在政策制定过程中，商品提供者的利益诉求得到强化

相对于消费者而言，商品提供者的利益诉求比较一致，他们对利益诉求的愿望也更加强烈。商品提供者的利益诉求得到强化的原因主要是:第一，重商主义。政府和商品提供者形成了一条利益链，企业供养政府，政府政策优惠企业。所以，强化商品提供者的利益诉求是符合政府和企业利益的。第二，权利寻租。第三，道德缺失。商品生产者在利益面前选择放弃道德标准。

(三)在政策制定过程中，制定者对自身角色的错误定位

由于政府在财政上受到企业税收状况的影响，在政策制定中就会发生损害消费者利益的现象。通常政府作为政策制定者在制定政策时网开一面，为食品生产企业的违法行为提供合法庇护，使违法行为合法化。这种情况通常表现为对一些标准的制定，如在蔬菜中的农药残留标准、在食品中的卫生标准。

三、政策执行

政策执行是在公共政策领域非常关键的一环。如果政策不执行，那么这个政策就没有意义，就不能起到规范秩序的作用，甚至可能会因为政策未执行或执行偏差或选择性执行而使政策在经济领域起到相反的效果。我国在政策执行领域主要出现以下三种情况。

(一)政策未执行

一个行业、一个领域的乱象并不一定是由法制不健全造成的，它有可能是政策已经制定，但是未能执行造成的。第一，利益因素。笔者前文提到，在食品安全政策执行方面，地方政府的利益和食品生产者的利益是一致的。在分税制和取消农业税之后，地方财政就完全靠工商企业税收来维持运转。因此，如果严格地执行中央关于食品安全方面的政策，必然会破坏它们的税源，最终带给它们的将是财政上的困难。第二，权威因素。除利益因素外，政策未执行也必须考虑到威权因素。在具有中国特色的权力体制中，权力集中到一把手手中。如果地方首脑或部门首脑拒绝该项食品领域的政策，那么该项政策就不可能发挥效用。正是基于中国这种特殊的行政体制，不法的商品生产企业都有了合法的保护伞。这是造成我国食品领域乱象的原因之一。

(二)政策执行偏差

“制度由非正式约束(道德约束、禁忌、习惯、传统和行为准则)和正式的法规(宪法、法令、产权)组成。”［4］(P103)我国食品安全的政策执行偏差主要是受非正式约束和正式法规的影响。在食品安全执法过程中，往往会遇到非正式制度的影响，执行有违非正式制度，不执行有违法律。中央与地方、部门与部门之间的利益是不一致的，因此，正式法规也是在食品安全执法过程中政策执行偏差的原因之一。

(三)选择性执行

选择性执行是在权利人格化、法律实施人缘化的情况下发生的。由于我国存在权利人格化和法律实施人缘化的现象，在食品安全领域选择性执法也就在所难免。

四、政策反馈

政策反馈是指政策的受动者对政策执行效果的回应。中国目前的政策反馈是一种被动和非常规状态。在食品领域这种反馈多表现为一种无奈的投诉或是上访。虽然我国有为维护消费者权益而设立的消费者协会，但是，在现实生活中，消协更多扮演的是一个调停者的角色、帮助企业解释协议的角色，并没有真正起到维护消费者权益、反映消费者诉求的作用。这使消协这个政策反馈机构功能削弱，政策反馈的路径堵塞。在通常情况下，消费者遇到质量不合格产品会找商家理论，有良知的商家会给消费者一个满意的答复。要是遇到无良知的商家，消费者的政策反馈就成问题了，这时投诉处理是一件非常麻烦的事。消费者要负责举证，由于食品是易变质的东西，很难分辨这是购买前的变质还是购买后的变质，维权投诉成了一条漫长未知的路。所以，很多消费者在这时会选择放弃投诉处理。因食品而受到巨大伤害、四处寻求处理无果后，很多人只能选择上访这一非常的渠道。

在发达国家，政策反馈是整个公共政策过程的重要一环。政策有反馈、有回应，政策才可能完善。因此，执法部门应当重视公众对公共政策的反馈，并对反馈的情况及时调查处理。

五、解决我国食品安全问题的对策

(一)健全我国在食品安全领域的法律体系

第一，从法律层面上明晰法律监管职责。在许多地方，职能交叉与衔接工作不连贯，监管部门之间常常出现职能交叉和重复执法的局面。一个茶楼经营者既要办理卫生许可证，又要办理食品药品监督部门的饮品许可证，同时还要办理工商部门的流通许可证，原来卫生部门办理的许可证由一个增加到3个［4］(P103)。对于重复监管，经营者反响很大，而出现的监管“真空”，“三鹿奶粉事件”就是血的教训。由于奶场属农业部门主管，生产企业由质检部门主管，而作为收购环节的奶站却成了无人监管的盲区，给不法者以可乘之机。因此，《食品安全法》一方面强调分工负责、职责分明;另一方面更强调信息共享、权威高效，建立全方位24小时全天候覆盖各种食品生产加工、流通和消费环节的执法、监督合作机制［5］。第二，法律体系更具有预见性。第三，在《食品安全法》内统一食品安全的标准。

(二)严格执法

在以往案例中发现，很多违法行为未被制止都是由于执法不严造成的。首先，明确责任制。明确食品安全工作人员的责任范围、每个领导的责任范围。其次，责权对等。责大权小只会让不该承担责任的人承担责任，最终导致食品安全工作人员失去进取的动力。责小权大，则往往会导致瞎指挥。再次，赏罚分明。这是激励工作人员严格执法、勇于进取的重要途径。

(三)加强普法教育，提高消费者的自我保护意识

应加大《消费者权益保护法》和《食品安全法》的宣传力度，进行普法教育，让消费者知道，在食品安全方面何种行为是违法的，如何索赔，如何控告，如何寻求法律援助，从外部来强化食品生产企业和食品销售企业的守法意识。

(四)建立食品安全监控机制

第一，建立食品安全预警机制。食品安全监管部门每年应制定详细计划，定期或不定期进行重点评估，对问题企业责令停业整顿，待安全隐患消除后再恢复生产。第二，统一质量安全标准。必须将现有的各类标准进行有机整合，制定统一的食品安全等级，为执行部门提供精确指导。同时，尽快提升标准等级，努力与国际接轨。第三，建立食品安全检测机制。逐步建立多层级的安检体系，保证消费者放心食用。第四，建立食品安全流通机制。一方面，要建立严格的市场准入制度，对食品生产经营企业的注册准入、认证、许可等实行严格的审批和登记制度。建立不良档案，对不达标的企业给予一定制裁。另一方面，要建立食品信息的可追溯制度，保证食品链的透明化和规范化。第五，建立食品安全信用机制。建立起包括查询系统、评价系统和反馈系统在内的质量信用体系，使政府在食品安全的信用管理、信息披露、信用奖惩等方面有充足的把握［6］。

［1］陈君石.食品安全——现状与分析［J］.江西食品工业，2003，(1).

［2］谢明勇.食品安全导论［M］.北京:中国农业大学出版社，2009.

［3］蒋云根，金华.发展中的公共行政［M］.上海:东华大学出版社，2007.

［4］［美］道格拉斯·诺思.制度、制度变迁与经济绩效［M］.上海:三联书店，1994.

［5］葛少锋.对白银市实施《食品安全法》的几点建议［J］.中国初级卫生保健，2011，(1).

［6］王学生.论我国食品安全的制度保障［J］.金卡工程(经济与法)，2011，(2).

Analysis of China’s Food Safety Problems from the Perspective of Public Policy

XIE Zhou-feng

(School of Public Administration，Minority University of Qinghai，Xining 810007，China)

Food is what matters to the people，the food security for our ordinary people are particularly important.In recent years，China in the food problems appeared more and more and more serious.Countries in the regulations on policy to regulate food field issues.The authors therefore decided from the public policy perspective food safety problems.

Public policy;Food security

C931

A

1008—4444(2012)01—0090—03

2011－11－12

谢周逢(1989—)，男，江西兴国人，青海民族大学公共管理学院2010级行政管理专业硕士研究生。

(责任编辑:王菊芹)