王海娟 甘月文

(1.内蒙古师范大学 教育科学学院，内蒙古 呼和浩特 010022;2.内蒙古师范大学 公共管理学院，内蒙古 呼和浩特 010022)

中国是一个统一的多民族国家，共有155个民族自治地方政府(5个自治区、30个自治州、120个自治县)，民族区域自治地方面积占国土面积的64.3%，自治地方人口约占全国人口的14%。但是，目前民族地区政府绩效评估还处于起步阶段，政府绩效评估体系缺乏标准化和针对性。选择科学的政府绩效评估价值取向对于引导和规范政府行为具有重要作用和深远影响。

一、民族地区政府绩效评估价值取向与善治

我国1978年的改革开放实现了“计划”到“市场”的转型，民族地区抓住机遇迅速发展，在政治、经济、文化和社会生活方面取得重大成果，内蒙古、广西地区发展速度尤为引人注目。但是，随着经济的发展社会矛盾逐渐凸显，环境恶化、贫富差距、资源浪费、公共责任缺失、区域发展失衡等问题突出。政府绩效评估为政府治理效能的改善、政府和社会的良性互动提供路径。

民族地区政府绩效评估在实践中不断完善，从定性评估到定性定量相结合，从政府机关内部单一评估到评估主体多元化，从随意设置评估内容和权重到逐步规范化和法制化。但各地绩效评估存在评估对象界定不清，评估扣分标准不合理，对领导干部个人考核代替部门考核，民意调查折中判断居多，不同地区、不同层次绩效评估区别不大，奖的多罚的少，个别地区一票否决制存在误导性等问题。规范的政府绩效评估需要科学的价值取向指引。

政府绩效评估实质是评估政府的活动，即评估政府管理职能和范围。关于我们建设什么样政府的研究一直没有停止，从亚当·斯密的“守夜人”到凯恩斯的“全面干预”，从计划经济到计划与市场相结合，直到治理作为处理国家与社会新型关系的理论进入人们的视野。全球治理委员会在1995年《我们的全球伙伴关系》中，将治理界定为:各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征:治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。［1］

治理最终达到“善治”，我国学者俞可平认为善治的本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态［2］。社会主义和谐社会是人类追求的社会理想和党执政能力建设的重要内容。和谐社会的构建与善治是紧密结合在一起的。地方政府要以善治理念作为政府绩效评估价值取向。这不仅规避了过去单纯公平取向或单纯效率取向的弊端，而且，在我国经济有了一定发展，民众参与意识不断增强的基础上，善治理论的提出更具有现实意义。

二、民族地区政府绩效评估价值取向的现状分析

虽然民族地区对于政府绩效评估进行了一些有益的探索和尝试，但由于价值取向混乱或缺乏价值取向的引导，致使政府绩效评估一直处于摸索阶段，实践中暴露出许多弊端。主要表现为以下几个方面。

(一)偏重经济取向

民族地区绩效评估体系中基本都包括经济发展、社会公正、环境保护等因素，有的地方还设置一票否决制(环境保护、计划生育、安全治理等)。经济发达地区在评估过程中承担地区经济竞争压力相对较小，加之有一定的经济实力，可以适时发展社会公正、环境保护等方面。而发展相对缓慢的民族地区，还是以经济增长为主，其他指标形式化现象严重。虽然经济取向可以使民族地区经济迅速发展，人民生活水平大幅度提高。但一味偏重GDP的考量，不利于公共产品和服务的提供，而且导致政府违规机会和治理成本大大增加，这与当前建立民生政府的目标是相悖的。

(二)偏重政府取向

政府绩效评估活动一般由政府内部考评和民意调查组成，但是当前评估均以政府为中心。评估主体一般包括上级评估下级、下级评估上级和民意调查三部分。但在实践中却往往忽略下级评估上级和民意调查部分，或者只把这部分作为参考。考核的主体仍是上级政府评估下级政府为主，辅助政府内部自评。考评内容和方法由政府制定。考核由政府机关工作人员组织实施。考核结果及改善措施是政府内部事务。这种价值取向导致评估活动处于封闭，所有事务都是政府制定和执行，公众的意见和态度无法反映和体现。地方政府为了在绩效评估中得到较高分数，严格按照上级考核的项目和标准工作。出现了片面追求评估权重大的内容，甚至在数字上做文章。

(三)偏重效率取向或公平取向

政府绩效评估价值取向从效率优先发展到公平优先，再到效率和公平兼顾。效率和公平一直是主线。如何分配效率和公平的权重是政府绩效评估的重点和难点。有的政府官员由于任期的限制和考核因素的制约，工作中表现出短期化、趋利化的特征。决策也先选择短期内见效的领域，对于投入较大、收效周期较长的教育、医疗、卫生等领域重视程度不高。地方政府制定的绩效评估指标一味赶超或者克隆其他地区，有的评估指标甚至相互矛盾。加之有些政府不作为、乱作为，对于社会可持续发展和中国经济的未来发展将带来不利影响。这是单纯强调政府管理效能的理念，忽略了公民自我管理和参与政事。此种倾向性的价值取向不能转变政府职能，试图通过评估提高地区治理水平的做法也将处于停滞状态。

(四)忽视生态环境保护

民族地区蕴含丰富的自然资源和矿产资源。近年来，一些地区为了经济的高速发展，不惜破坏环境、透支资源，致使民族地区脆弱的生态环境不断恶化。2011年3月26日，阿拉善盟巴彦浩特沙尘暴最大风速为每秒10米，空气中含尘量每立方米高达74.89毫克，是该地区历年来年日均值的764倍。［3］内蒙古的呼伦贝尔草原仍以每年2%的速度退化，而草原建设速度每年仅为0.2%。有关专家指出，长此以往，呼伦贝尔草原将可能会变成“呼伦贝尔沙漠”。［4］甚至一些地区出现“旅游区贫瘠”现象，全国自然保护区及其周边地区的贫困人口大约有1000万人以上。［5］丰富的资源与地区的贫困形成巨大反差。生态环境保护关系到地区经济及社会的可持续发展，关系到当代及子孙后代的生存和发展。民族地区应该采取切实可行的措施对生态环境进行保护和建设。

(五)忽视境外宗教极端势力及分裂势力

一直以来，民族问题与宗教问题是密不可分的。当前，处理民族地区的事务，一定要注意民族分裂主义、宗教极端主义、暴力恐怖主义三股势力的合流。西藏的达赖、新疆的“东突”和蒙独势力就是主要的代表。为了分裂国家，为了所谓“复国”，以“人权、宗教自由和民族自决”的幌子，鼓动人民制造一系列的暴力行为，如西藏3·14打砸抢事件、新疆7·5事件，对民族地区的安全构成一定的威胁。另外，民族地区在经济社会高速发展的同时，也存在贫富差距加剧、医患关系紧张、弱势群体利益得不到维护、突发群体事件不断发生、刑事案件攀升等社会问题。这些问题处理不好，极易被民族分裂势力利用。民族地区的工作要注意当前的新特点，坚持民族平等、增强民族意识，使各民族兄弟姐妹团结互助。

李德顺主编的《价值学大辞典》中对价值取向的解释为“价值取向是指主体在价值选择和决策过程中的一定的倾向性”。［6］价值取向的混乱使得政府绩效评估缺乏制度规范。有些地区价值取向缺失，政府绩效评估“跟着感觉走”或者一味照搬照抄，评估很难起到应有的效果。

三、善治视角下民族地区政府绩效评估价值取向探讨

民族地区绩效评估价值取向与善治理念还存在很大差距。以绩效评估为契机，建立与社会主义市场经济发展相适应的善治政府，是当前我国行政体制改革的一项重要工作。衡量善治的标准包括:合法性、法治、透明性、责任性、回应性、参与、有效、稳定、廉洁、公正等［7］。

(一)合法性、法治标准要求建立法治政府

合法性即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。法治的基本意义是:法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等［2］。我国政府绩效评估的随意、自发的现状要求强化法治。我国还没有关于政府绩效方面的专门立法，只有个别地区颁布了一些条例规范绩效评估的行政行为，法律条文不具体，自由裁量权过大。重实体法轻程序法建设，重经验轻法律程序，人治色彩浓厚。法律不仅维护社会公正，而且要让公众看到法律的公正性。加强程序法建设，通过约束政府行为、约束公民行为，来建立政府和公民的和谐关系。

(二)参与标准要求建立民主政府

党的十七大强调:“要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人们依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业［8］。”目前，我国公民政治参与的途径有听证制度、公示制度、信访制度、市长热线电话等。但由于公民知识缺乏、参与机制不健全、参与效果滞后、传统观念影响等因素，导致我国公民参与意识不强，绩效评估难以获得有效数据。另外，有些公众为保护自身利益，公众意愿选择时存在“搭便车”现象;有些公众(公共事务和自己利益无关)在公众意愿选择时出现“随意”现象，使得绩效评估失真。善治理念要求政府和公民之间关系要主动、积极。公众要主动参与公共生活，对于政府权力的运用、公共事务的运作积极表达自己的观点和偏好。坚实的民众基础是我国政府绩效评估发展的基石。借鉴“南京万人评议”、上海“五色标识窗口”等好的经验，充分利用电子政府评估手段，鼓励公众参与政事。同时，注意评估群体的选择，使公众随时感知参与带来的变化，避免流于形式。

(三)有效标准要求建立效能政府

有效主要指管理的效率。它有两方面的基本含义，其一，是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活。其二，是最大限度地降低管理成本［2］。民族地区要转变过去依靠资源、牺牲环境获得暂时经济发展的错误做法。通过绩效评估相关指标的设计，引导和促使各级政府平衡地区经济发展与环境保护、资源节约、民生改善的关系，使得地区经济发展依靠的是有效的政府管理。同时，政府绩效水平应考虑政府为之付出的成本，不计成本的绩效评价是不真实的或是有“水分”的。在绩效考核指标设计中加入政府成本的控制因素，例如水、电、纸、电脑、空调、公车费等，确保政府适度利用国家资源提供优质的公共产品和服务。

(四)稳定、廉洁、公正标准要求建立民生政府

目前，民族地区经济得到一定程度的发展，但一些地区依旧很贫困，和东南沿海发达地区差距很大。重视经济的发展、重视人均GDP的增长、减少贫困人口等观念现在依旧适用。要想取得社会经济的持续发展，并且使这种发展更加均衡，更能惠及大多数人。需要各民族团结和社会稳定，需要公职人员不以权谋私，需要政府给予公众公正的氛围。

(五)透明性标准要求建立阳光政府

透明性即政治信息的公开。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息［2］。我国已有关于信息公开的保障机制《中华人民共和国政府信息公开条例》，规定需要公开的内容和领域。政府应公开绩效评估运转全过程涉及的数据，让公众知晓并监督。并借鉴部分地方实施的政府网站绩效测评活动，扩大公众参与度和信任感。

(六)责任性、回应性要求建立责任政府

责任性指的是管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。回应性是责任性的延伸。它的基本意义是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题［2］。这要求政府通过绩效评估强化行政人员的责任意识，加强其道德约束。同时评估活动要有连续性，绩效评估后，对出现的问题及时提出解决的对策。

民族地区政府绩效评估活动需要一个不断完善的过程。在这个过程中，需要民族地区真正把绩效评估纳入各级党委和政府的议事日程，以善治的标准规范和引导政府的行为。需要民族地区公众积极参与公共事务的决策。共同打造一个法治、民主、高效、民生、阳光、责任的善治政府。

［1］全球治理委员会.我们的伙伴关系［M］.伦敦:牛津大学出版社，1995:22.

［2］俞可平.治理与善治［M］.北京:中国社会科学文献出版社，2000:8－11.

［3］童年成.内蒙古西部地区发展问题研究［M］.北京:首都经济贸易大学出版社，2011:16.

［4］马林，盖玉妍.内蒙古生态屏障工程建设设想［J］.中国人口资源与环境，2004，(5).

［5］高平，温亚利.我国自然保护区周边社区贫困特征、成因及对策［J］.农业现代化研究，2004，(4).

［6］李德顺.价值学大辞典［M］.“价值取向”条目，北京:中国人民大学出版社，1992.

［7］世界银行和联合国开发计划署等有关国际组织提出的善治标准主要是八条，俞可平教授认为根据发展中国家的实际情况应再加上廉洁和稳定两条标准.

［8］参见十七大报告.

［9］范柏乃.政府绩效评估理论与实务［M］.北京:人民出版社，2005.

［10］吴家琴.民族自治地方政府绩效评估指标体系刍议［J］.贵州民族学院学报，2007，(2).