丛旭文

(长春大学 人文学院，长春 130022)

近年来，处于社会转型期的中国面临着许多的社会矛盾，这其中，“农民”问题成为党和国家关注的主要焦点。中国实现现代化，必然要推进工业化和城市化，但是随着城市化建设进程的加快，耕地资源渐进性缺失，特别是非农建设占用耕地的逐渐增多，使本来就十分突出的人地矛盾变得更加尖锐。征地使农民千百年来不变的生产方式被改变，于是剥离出一个新的社会群体:失地农民。本文所要研究的就是吉林省在城市化进程中产生的失地农民问题，并以吉林省失地农民就业出路为对象进行研究分析。

1 吉林省失地农民就业现状

近几年来，吉林省失地农民除少数得到有效安置外，大多数成为务农无地、就业无岗、低保无份的“三无人员”。这类群体失去了土地所提供的就业岗位和经济来源，而又得不到政府和社会提供的制度性的就业扶持和社会保障，成为比国有企业下岗职工、城市低保人员更加弱势的特殊社会群体。

1.1 失地农民的就业途径

在当前市场经济条件下，以知识经济为核心的产业结构调整和以市场就业为导向的劳动用工改革，对失地农民的年龄、技能、学历和创新意识都提出了更高的要求。由于历史和社会的原因，大部分农民劳动技能和文化素质相对偏低，就业观念过于陈旧，使得他们在土地以外的岗位上就业有一定的困难。

吉林省失地农民的就业途径主要要有以下三种:一是农村内就地就业。农村内部的主要就业渠道就是乡镇企业，随着国家对民营经济的大力扶植，乡镇企业蓬勃发展，成为解决失地农民就业问题的重要阵地。这种就业途径，在解决失地农民就业的同时，也减轻了城市就业压力。二是农民自主创业。一部分失地农民，利用土地补偿金，在技术、设备、原料等条件具备的情况下，选择自办企业。但是，由于农民的文化层次低、资金不足、社会经验不足等各方面原因，他们的创业难度很大，需要政府扶持的方面很多，需要扶持的力度较大。自主创业在解决失地农民就业问题上限制条件比较多，只能在一定程度上解决部分失地农民的就业问题。三是城市内的第二、三产业。失地农民到城市谋求职业，己成为当前失地农民就业的重要渠道，特别是以服务业为主的城市第三产业，要求劳动技能、知识水平低，吸纳了大量的失地农民。但是，大量失地农民涌向城市就业，给城市有限的资源和空间造成了比较大的压力。

1.2 失地农民的特征

吉林省的城市化进程在快速发展，使得失地农民数量明显增长，其中城郊失地农民、贫困地区失地农民、农村内部失地农民等不同形式的失地农民其社会保障、生活水平、就业方式存在着很大的差别。失地农民作为一种特殊群体，介于农民和市民之间，呈现边缘化特征。根据对部分地区失地农民的抽样调查，大部分失地农民对个人自我传统身份判断和未来归属倾向不同，其直接原因还是失地农民是被动城市变化的，最终原因还要考虑我国社会变迁的社会结构方面在城乡二元分割的社会背景下，失地农民很难界定自身角色，其生活方式、心理意识、就业方式和身份介于农民和市民之间无归属的状态。由于农民角色与市民角色之间相差太远，失地农民角色转化困难。

2 制约吉林省失地农民就业的因素

2.1 失地农民自身因素

失地农民本身还是农民，具有农民固有的特点，文化程度较低，缺少从事非农工作的技能和知识，就业观念和思想相对落后，人力资本价值比较低。

2.1.1 失地农民文化程度较低

吉林省农民文化水平不高，由于历史的原因，农民以前并不重视教育，特别是女性的受教育水平普遍偏低，在边远山区等贫穷地带，教育资源严重不足，文盲数量较大。从此可以得出，失地农民的文化水平总体状况欠佳，缺少从事非农行业的知识和技能，是影响失地农民就业的因素之一。

2.1.2 失地农民就业观念陈旧

受传统就业观念和思想意识的影响，大部分失地农民就业观念陈旧，不愿意从事城市清洁、保安、搬运等一些有失脸面的工作。失地农民陈旧落后的就业观念，直接影响了失地农民择业观和就业方式，在一定程度上影响了他们的再就业问题，成为制约失地农民就业的主要因素之一。

2.2 就业市场因素

劳动力市场是重要的生产要素，是社会主义市场经济体系的重要组成部分［1］。通过不断发展和完善劳动力市场，有利地促进劳动力资源的合理配置和有效开发，把劳动力资源合理分配到经济运行的各部门和环节中［2］，从而提高整个经济运行的效率和活力。如何培育和发展劳动力市场，是解决失地农民就业的重要环节。

2.2.1 产业结构发展不平衡，影响失地农民就业

吉林省地区经济发展不平衡，省内发达地区集中程度较高，部分贫困地区由于环境资源限制，经济发展缓慢。以乡镇企业为主的中小企业规模比较小，集约化程度低，重复建设和恶性竞争现象严重，缺乏可持续发展，吸收劳动者的能力较低。吉林省乡镇企业由于发展比较晚，企业规模和总体实力有待提高，吸收劳动力的能力相对较弱。随着农村产业化改革不断的深入，仅仅依靠这一产业，无法满足数量日益增长的失地农民就业的需要，同时部分乡镇企业又发展比较缓慢，起不到吸收农村失地农民就业的主渠道作用。

2.2.2 就业信息渠道不够畅通，就业市场有待完善

在劳动力市场实际运行过程中，由于长期以来城乡二元结构的影响，劳动力市场发展不够完善，市场信息渠道不畅通，使得失地农民得不到充分有效的就业信息，享受不到同等的就业机会，在就业市场竞争处于劣势地位，即使有适合失地农民的工作机会，也会因信息不畅通而无法实现及时就业［3］。同时，城市下岗职工、外来务工人员、大学生等一些就业群体，对失地农民就业也造成了一定的影响。

2.2.3 就业方式单一

失地农民就业形式单一，这一问题是受政府相关部门就业指导的影响。地方政府认为失地农民得到了土地补偿金，就可以不再失业，忽视了农民失地后的一系列问题。在快速的城市化进程中，相关就业指导部门就业指导措施滞后，缺少有针对性的就业指导和培训，致使失地农民缺少再就业的职业技能，就业信息滞后，不能完全适应劳动力市场的需求，造成失地农民只能外出打工，从事一些比较简单的体力劳动，就业形式过于单一。

2.2.4 相关职业技能培训机构不够成熟

职业技能培训可以帮助失地农民提高劳动技能，适应工作要求，是现阶段解决失地农民就业的重要举措。近年来，吉林省各级政府把失地农民就业培训纳入劳动就业培训体系，充分重视失地农民的再就业职业技能培训和教育。但是，在实际操作过程中，与失地农民相关的职业技能培训机构不够完善，存在着一些问题。职业技能培训在解决失地农民就业的问题上没有发挥有效的作用，在实际操作过程中并没有达到理想的效果，职业技能培训机构还有待于在政府的科学管理和指导下，进一步发展和完善。

2.3 政府因素

政府在解决失地农民就业方面，具有双重作用。由于政府的监管和执行力度不够，出现了失地农民补偿金被各级组织挪用或克扣、政府安置措施滞后、就业指导部门形同虚设、社会保障体系不健全等一系列社会问题，严重影响了失地农民的就业和发展。

2.3.1 安置措施及其局限性

目前，吉林省关于失地农民的安置方式比较简单，主要以货币补偿为主，很少考虑到失地农民的再就业问题。失地农民得到补偿金后，大部分用于住房、教育、生活中去［4］33，有限的补偿金很难保证他们的生存与发展的需要。失地农民的文化水平和职业技能较低，缺少就业竞争力，在就业市场很难就业，大部分成为失业人群。近几年，政府有关政策虽然鼓励通过重新择业、入股分红、异地移民等途径安置被征地农民，很多地区也在千方百计拓宽安置渠道，但由于资金不足，被征地农民的有效安置率较低。

2.3.2 失地农民社会保障体系不健全

失地农民社会保障体系包括失地农民最低生活保障制度、养老保险制度、医疗保险制度、就业保障机制、培训与教育制度、住房保障制度等。完善的失地农民社会保障体系，可以保护失地农民的合法权益，推进社会城市化进程，促进社会和谐发展。当前吉林省失地农民社会保障体系正处于发展建设阶段，存在一些问题和不足，诸多制度、规定或办法都有待于进一步完善。

3 探索吉林省失地农民就业的出路

3.1 加强失地农民的职业技能教育和培训

失地农民的职业能力和文化水平，是制约失地农民顺利就业的重要因素。对于失地农民，进行有效的职业技能培训和教育以及创业教育，可以转变失地农民落后的就业观念、提高就业能力、增加就业机会。

3.1.1 全面整合培训资源，实现优势共享

吉林省政府要充分认识失地农民职业教育的重要性，把失地农民职业教育作为一项长期工作来抓，保证失地农民职业教育可持续发展。解放思想，与时俱进，创新失地农民职业教育机制。建立灵活的办学机制，促进投资主体多元化，形成以政府投资办学为主体、各种办学形式共同发展的良好格局，注重调动企业、行业、社会力量的积极性，鼓励社会力量办学，鼓励发展民办职业教育，扩大学校办学自主权，逐步形成政府主导、面向市场、多元办学的失地农民培训教育机制［5］。

3.1.2 建立针对性培训模块，提高失地农民就业能力

做好失地农民职业教育，必须做好以下几个方面的工作。一是职业教育要有针对性。失地农民的特点是文化素质低、年龄跨度大、就业观念落后。对失地农民的职业教育要针对失地农民的特点来进行，解决就业观念问题，使失地农民适应市场就业需求，增强主动就业的意识。职业培训要根据失地农民个人的特点，有针对性地进行，对不同特点的人群采取差异化培训策略。二是就业培训要具有实用性。职业教育要根据市场需求信息，确定培训的具体内容，应选用有实用价值的内容，采取“缺什么补什么、干什么学什么”的原则，以实际操作技能培训为主，力争在短期内经过培训具备一定的就业能力，可以适应工作岗位的需要。三是职业教育要具有有效性。职业培训必须能够提高失地农民自我就业的能力，有助于促进失地农民就业，进一步解放思想，拓宽工作思路，鼓励和引导培训机构同企业、职业介绍机构、高校院所加强交流与合作，大力开展定单式培训、定向式培训，节约教育资源和社会资源，提高失地农民培训后的就业率和就业水平。

3.1.3 加大创业教育，鼓励失地农民就地自主创业

对失地农民的创业教育和培训，可根据培训人员的不同需要，把创业教育分为创业入门教育、创业实训教育和创业提高教育等不同类型，采取模块式的培训方式组织培训，并加强对培训人员的就业指导、个性化辅导和跟踪服务。有针对性地推出模拟创业训练模式，即在对失地农民进行创业知识培训的同时，根据他们在实际创业过程中可能遇到的创业观念、心理、经验、技能、办理证照、贷款等问题进行场景模拟、试验和训练，帮助他们在最短时间内掌握创业知识和技能，使他们在创业过程中顺利开展各项工作。同时，鼓励失地农民在自己的家乡就地创业，充分利用当地的自然资源和社会关系，突出地方特色，积极寻找创业机会，以创业的形式实现就业［4］10。

3.1.4 转变失地农民就业观念，从被动就业到主动就业

失地农民由于长期受小农意识的影响，当失去土地以后，思想观念很难改变。落后的就业观念，成为影响失地农民就业的主要原因。在转变失地农民就业观念的具体操作过程中，一方面必须加强就业观念的转变教育，开展有针对性的职业指导，在就业培训中要开设专门的职业指导课，帮助失地农民认清就业形势，更新就业观念，树立自主就业的意识，并为他们提供职业需求信息和介绍求职方法，指导他们制定个人就业计划和措施，积极引导他们实现就业。另一方面，树立失地农民因转变就业观念而成功就业的典型，加大宣传力度，充分发挥典型的模范带头作用，介绍他们的成功经验，帮助更多的失地农民做到不等不靠，从被动就业转变为主动就业。

3.2 发展地方经济，实现失地农民就地就业

3.2.1 大力发展乡镇企业，拓展失地农民就业空间

乡镇企业是解决失地农民就业的最大出路。数量急剧增长的农村失地农民，除一部分流向大中城市之外，大部分要靠乡镇企业来接纳。乡镇企业的发展，带动了农村广泛而深刻的变化，促使小城镇在我国农村迅速崛起，展现出了有中国特色农村现代化的广阔道路［6］。吉林省发展乡镇企业是实现农村现代化、农业产业化的必由之路，为失地农民提供了广阔的就业空间，为农村经济发展做出了重要贡献。

3.2.2 实施农村专业合作社模式，拓宽失地农民就业渠道

农民专业合作社作为新时期广大农民创新的经济组织，是在原有农村家庭联产承包经营基础上，生产同类农产品的经营者或提供同类农业生产经营服务的群体，按照自愿联合、民主管理的原则，遵循相关法律规定组成的互助性经济组织。在我国农村长期改革发展实践中，各地根据自身发展状况，突出地方特色产业，先后创办了十万多个农民专业合作社等农民专业合作经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买和农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务，在完善农村经营体制、提高农业产品竞争力、发展产业集约化经营、优化农村产业结构、增加农民收入等方面，发挥了重要的作用。因此，农村专业合作组织不仅解决了农产品缺乏市场竞争力、农村经济结构不平衡、农民增收滞缓等问题，拓宽了失地农民就业渠道，丰富了失地农民就业形式，还有助于推进农村综合改革，推动城乡协调发展，优化农村产业结构，实现农业生产专业化、标准化，最终推动社会主义新农村民主建设［7］。

3.2.3 加快农村第三产业发展，优化失地农民就业结构

发展吉林省农村第三产业，要按照培育可持续发展和经济性有机结合的原则，明确不同区域的地域优势、特征、发展定位，发展符合地方实际需要的第三产业或第三产业群。完善发展农村第三产业的利益协调机制，不断加快不同区域之间的产权、资源、要素的流动，优化农村第三产业的空间布局，开发利用第三产业功能区，建立农村第三产业空间集群，同时引导城市中第三产业不断向农村渗透、辐射和扩散，加强农村地区主动承接城市第三产业辐射的能力，发挥城市第三产业对农村第三产业发展的示范、辐射、带动和促进作用，促进新农村建设［8］。发展农村第三产业，还要做好农村信息化建设与管理。加快宽带网络建设和农村信息化步伐，加强城乡之间信息化平台建设与管理，推进电信网、计算机网络和有线电视网三网融合，大力发展发展农村电子商务，实现农产品网上交易。

3.3 加强失地农民社会管理，建立完善的社会管理体系

失地农民的社会管理，应充分发挥政府、社会组织和公民方面的积极性，统筹社会相关资源，按照相关制度和要求建立失地农民社会保障体系，统一城乡就业管理，为失地农民提供综合的就业服务，严格把关土地审批制度，严格控制失地农民数量，从而建立政府调控、社会组织和公民协同参与的失地农民社会管理体系，为失地农民生存和就业提供良好的环境和政策支持。

3.3.1 强化建立失地农民的社会保障体系

为了保护失地农民的权益，解决失地农民生存和发展的保障问题，必须建立失地农民社会保障体系建设，确保失地农民失地后不失业、不失岗、不失利。失地农民的社会保障制度建设，应依据吉林省的经济状况和失地农民生活状况来制定，区别不同年龄阶段、不同失地情况和不同地域情况，提高社会保险的针对性和效率。失地农民社会保障体系主要包括最低生活保障、养老保险、医疗保险、就业保障等，其中就业保障是新时期失地农民社会保障体系的重要内容之一，是解决失地农民就业的关键因素。

3.3.2 统一城乡就业管理，提供就业综合服务

由于我国传统的城乡二元结构，户籍、身份、工作环境、劳动力市场等方面差别，严重影响了失地农民的就业。在这种情况下，吉林省政府应从就业政策、就业服务、基层劳动保障机构等方面进行统一规划，建立完善的失地农民就业管理服务系统，即建立统一的城乡就业管理体系，保障城乡统筹就业，实施城乡一体化管理，进一步提升管理服务水平。

3.3.3 改革失地农民安置模式，解决就业问题

在城乡统筹发展的时代，做好失地农民的安置问题，必须以科学发展观为指导，以人为本，坚持协调可持续发展。失地农民安置模式不但要解决失地农民当前的生存问题，更要考虑今后长时期内失地农民的可持续发展问题。综合考虑原有的安置模式，结合市场经济的特点，可以尝试建立以市场为主导的发展型失地农民安置模式。在安置失地农民工作中，坚持可持续发展原则，实施“货币补偿、社会保障、就业服务、经济发展”的新型组合模式。在失地农民进行货币补偿同时，注重通过培训和教育提高失地农民的就业能力和发展能力，政府相关部门要做好失地农民的职业培训和继续教育工作，按照不同时期就业市场的需求有针对性地进行职业技能培训，对失地农民进行“订单式”式培训，充分利用吉林省高等院校和社会办学力量来提高失地农民整体素质和发展能力，增强他们适应社会的能力。另外，充分发挥经济的杠杆作用，利用经济发展拓宽就业渠道，促进失地农民就业，实现社会经济发展的良性循环。

［1］李飞，钟涨宝.人力资本、社会资本与失地农民的职业获得:基于江苏省扬州市两个失地农民社区的调查［J］.中国农村观察，2010(6):12-14.

［2］谢俊贵.失地农民的职业缺失与就业援助:基于调研数据与风险预估［J］.湖南师范大学社会科学学报，2010(4):21-23.

［3］李富田.失地与失业:城市化进程中失地农民就业状况调查［J］.江汉论坛，2009(2):14-16.

［4］谢勇，徐倩.失地农民的就业状况及其影响因素研究:以南京市为例［J］.农业技术经济，2010(4):33-34.

［5］王轶，宗晓华.城市化进程中失地农民就业评价体系研究［J］.人口与经济，2009(5):19-21.

［6］曾国平，侯海艳，刘春鑫.失地农民就业培训影响因素探析:以重庆市为例［J］.农业技术经济，2011(6):37-39.

［7］林惠玲.构筑失地农民社会保障机制的实践探索［J］.现代农业科技，2006(12):18-21.

［8］康岚.失地农民被征用土地的意愿及其影响因素［J］.中国农村经济，2009(8):18-20.