事业单位法人治理结构问答（1）

治理（Governance）源于古希腊语，原意主要是指统治、控制或管理，多用于与国家事务相关的宪法或法律的执行问题。在汉语中，治理的本义是整治调理。《荀子·君道》载：“明分职、序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”自上世纪80年代以来，治理被许多组织和学者赋予了新的内涵。联合国开发计划署（UNDP）认为，治理是一个复杂的机制、过程、关系和制度，公民和团体可以通过其清楚地表达利益，行使权力和义务，协调其差异。全球治理委员会在1995年题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中提出，治理是各种个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。同时，这份研究报告提炼了治理的四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。还有学者指出，治理的最终目的是使冲突和对立的利益得到协调，人们之间相互合作，组织达到和谐的状态。“治理”概念及治理理论的提出，在西方学术界特别是在经济学、政治学与管理学等领域，产生了重要而深远的影响。

准确理解和把握治理的内涵，需要厘清其与传统“管理”的区别。这些区别主要表现在三个层面：其一，管理是一个封闭的体系，管理主体单一，且限于掌握组织内部权力的成员；治理是一个开放的体系，治理主体由各方面的利益相关者构成，具有多元性的特征。其二，管理的手段以强制性的行政命令为主，权力运行自上而下，被管理者缺少对管理者的有力约束；治理更多地强调利益相关者之间的自愿平等合作，权力运行是双向或多向的，治理的一方在制约他方的同时受到他方的制约。其三，管理强调下级对上级的服从，通过干预具体事务来实现管理的目的；治理尊重既定规则下的自主，通过监管规则来实现监管目的。

所谓法人治理结构，是指法人组织为达到治理的目的而形成的组织架构和制度安排。组织架构是对权力分配的界定，包括决策机构、执行机构和监督机构等；制度安排是对权力运行的规范，如决策程序、激励约束机制等。从形态上看，法人治理结构可分为公司治理结构、社团治理结构、非营利组织治理结构等。从模式上看，法人治理结构可分为董事会、理事会和管委会等。

法人治理结构在国外最早出现在非营利组织。意大利的波伦亚大学从14世纪中叶就开始让教师、学生和政府官员参与学校管理，这可视为法人治理结构的萌芽。随着现代公司的出现和发展，法人治理结构日趋成熟并广泛应用到各种组织当中。法人治理结构之所以产生，与法人组织普遍存在的所有权与控制权“两权分离”状况密切相关。在“两权分离”的情况下，必然出现委托代理关系，即“一个人或一些人（委托人）委托其他人（代理人）根据委托人的利益从事某些活动，并相应地授予代理人某些决策权的契约关系。”既然有委托和代理，就会有委托人和代理人的利益区别，再加上委托人和代理人之间的“信息不对称”和“合约不完全”等因素，客观上要求建立既能保证委托人利益，又能对代理人有效约束和激励的机制。法人治理结构实际上是通过制度设计，达到所有权、经营权和监督权的分立和制衡。目前理论界普遍认为，法人治理结构是迄今为止解决所有权与控制权分离及委托代理关系问题的最有效的制度安排。

事业单位法人治理结构是指，事业单位各种利益相关者在事业单位决策、执行、监督过程中，为实现公益目的而形成的一系列组织架构和制度安排。事业单位法人治理结构的组织架构主要是理事会（或董事会、管委会）及其领导下的管理层。事业单位法人治理结构是治理理论实践应用的又一体现。事业单位是我国民法规定的四大法人类型之一，是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位的所有权属于全体人民群众，控制权由主管部门及事业单位领导层行使，客观上也存在所有权与控制权的分离，这是事业单位法人治理结构的理论基础和前提。

编者按：

中央编委委员、中央编办主任王东明同志明确要求，采取多种方式，强化对地方编办的业务培训，增强培训工作的针对性、时效性。为配合做好这项工作，本刊增设“业务培训”栏目。

什么是治理？

什么是法人治理结构？

什么是事业单位法人治理结构？

（中央编办岳云龙、陈立庚供稿）