张宝凤兰 芳

（1.中共太原市委党校，山西太原 030012；2.内蒙古自治区行政学院，内蒙古呼和浩特 010010）

日本应对地震灾难的启示

张宝凤1兰 芳2

（1.中共太原市委党校，山西太原 030012；2.内蒙古自治区行政学院，内蒙古呼和浩特 010010）

地震是世界各国普遍面临的灾难，防震减灾是各国政府应急管理的重要内容。日本2011年3·11大地震中政府、企业和国民的不凡表现为我国政府应急管理工作提供了多方面的经验及启示。

日本地震；应急管理；防震减灾；制度体系

2011年3月11日下午，日本东北部发生里氏9级强烈地震，地震引发海啸，造成逾1.57万人死亡，约4000人下落不明和数十万人无家可归。灾难震惊世界，世界聚焦日本。面对突如其来的大灾难，日本政府、企业、国民的不凡表现为我国政府应急管理工作提供了多方面的经验及启示。

一、面对前所未有大灾难的“日本表现”

日本是个多地震国家，政府应急管理经验丰富，民众防灾、自救、互救形成习惯。面对灾难，全社会在极短时间内被动员和组织起来，“日本表现”足以成为全世界的榜样。

（一）政府反应迅速，公共部门积极行动

政府“中枢”作用灵敏。11日地震发生时，日本首相菅直人正率领阁僚在参议院开会，审议讨论有关财政决算预算问题。强烈的震感使会议中断，随即转为内阁应对史无前例灾难的紧急会议，成立了由菅直人直接领导的紧急救援指挥中心，全力抗灾救灾，并向国际社会寻求援助。地震导致的通讯中断半小时之内得以恢复，在政府命令下达1小时后自卫队出动参与救灾之中，保障了黄金救援时间；震后1小时菅直人举行首次记者会，要求国民冷静应对，此后政府始终保持信息开放，及时发布地震情况和政府最新政策；次日一早，菅直人乘直升机前往福岛、宫城等重灾区查看灾情，视察了发生核泄漏危机的福岛核电站，起到了有效组织、安抚民众的作用。

公职人员履职尽责。地震发生后仅3分钟，政府就通过J-ALERT预警系统向震区传送出地震及海啸警报，为公众紧急避险赢得宝贵瞬间。宫城县南三陆町危机管理科的工作人员，25岁的远藤未希，在海啸巨浪即将袭来之际，不顾个人安危恪尽职守，通过不断重复的广播通知全县居民：“有6米高的海啸正在袭来，请立即撤离”，直到被巨浪卷走，其生死关头展现出的不平凡勇气让许多民众躲过了灭顶之灾，坚守广播大楼的工作人员只有10人逃生；东京塔是日本著名地标性建筑，11日强震致塔顶三分之一处出现歪斜，工作人员在最短时间内关闭了塔内电梯，紧急引导疏散正在观光游客，有效避免了踩踏事故的发生。

媒体报道训练有素。在经历了地震之初的剧烈颠簸之后，以国家电视台NHK为代表的电视媒体立即进入应急状态，中断了所有日常节目安排，全频道24小时发布灾情及逃生等相关资讯，以满足公众、社会对信息的需求，主持人戴上安全帽坚守岗位，不间断地用日语、英语、汉语、韩语、西班牙语、葡萄牙语等多个语种滚动播发最新震情、海啸预警及救灾报告，镇定而从容。

公共机构积极担当。地震发生后，政府要求包括机关省厅在内让出礼堂等作为市民避难场所。很快，学校、体育场馆、游乐园等公共机构也纷纷开放，接纳了大批避难人群，让无家可归和有家难回的人们有了一席栖身之地。

（二）商家组织提供便利，齐心合力共度难关

日本商人在灾难面前的作为令人称道。地震发生仅仅5分钟，全国的电话亭都变成国内电话免费，打国际长途只需100日元。除此，通讯提供商还免除网络通信费，以便民众及时通过网络与家人朋友进行联络和获取信息。

12日，日本最大自动零售企业三得利公司宣布，地震期间所有旗下的自动贩售机的灌装饮料全部免费，无需投币，按下按钮便可获得。13日，日本最大方便面生产商日清食品公司宣布向东北部地震和海啸灾区免费投放100万袋方便面。便利连锁企业“7-11”和“全家”也免费提供食品和饮用水。其它超市也参与其中，每天到就近的避难所，在匮乏的情况下以配额、平均的形式向人们免费分发食品和饮用水。一些超市、咖啡厅、酒店的大堂也敞开大门，接纳临时避难人群。

灾难过后，灾民面临食品、汽油、水电等其它物资短缺，一些超市、加油站采取限量购买，灾后几天重灾区急需的救援物资短缺达90%，但没有任何商家趁机哄抬物价。

（三）公民道德素养高尚，处震避险不惊不乱

在9级地震及海啸面前，日本国民有了不起的表现：最初的几天，重灾区陷入停电、缺水、少食物、少药品等危急状态，灾民经历着饥寒交迫，不少人群曾三天没有食物和水，或一天只能吃到一个饭团，但他们镇定、守序、忍耐。强震逆转了仙台人的生活，随处可见排着弯弯绕绕的长队数小时等待购买食品的情况，但所有人都在安静排队，无人插队，无人吵闹。在加油站，长长的队伍在等待加油，没有任何喇叭声。

东京遭强震袭击之后，人们撤离和避难有序，尽管道路堵塞，大家避难时都会自觉井然地站在道路两侧，尽量不阻碍交通。几小时后，居民平静地寻找回家的方式，地铁广播不断播放：“东京地铁为延误了您的列车服务而致歉，这是因为一场很大的地震”。数百万人默默前行仿佛自动列队，毫无喧哗。路上塞车，许多人陷在车阵里几小时（震中地区甚至十多小时），也不会乱吼大骂，乱按喇叭。一在日中国微博网友记叙道：几百万人在广场避震完毕，整个过程无一人抽烟，服务员在跑，拿来毯子、热水、饼干。所有男人帮助女人。3小时后，人散，地上没有一片垃圾，一点也没有……遭遇如此摧毁性灾难，日本民族在整个疏导过程中表现出来的秩序井然和沉着冷静，一样令人深深震惊：在日本只是天灾，没有人祸。

二、日本应对地震灾难对我国的启示

日本是一个自然灾害频发的国家，地震、海啸、台风、火山喷发随时可能发生。他们从不怨天尤人，而是创造和依靠良好的体制机制精心管理，将灾害带来的损失降到最低限度。我国和日本相似，也是自然灾害频发的国家，日本严格缜密的防灾减灾制度设计和管理经验值得我们学习借鉴。

（一）建设完善的防灾减灾制度体系

首先，建立协调、灵敏、高效的中央防灾指挥系统。危机来临时，指挥系统是整个救援工作的中枢，必须能够打破条块分割，迅速将政府、军队、企业、社会等各方力量动员组织起来，实现应急联动，这里关键是调得动，指挥灵；各省、市、县应建立并不断完善以公安、武警、消防为主导的紧急援助队伍，注重提高其专业化、装备现代化水平，保证灾难时刻上得去，打得赢；电力、通信、煤气、公交、运输、自来水等部门也都应有完善的防灾体系，做到既可各自为战，又能统一行动，确保紧急情况下能够实现相关部门业务协同。

其次，制定严格的抗震减灾建筑法律。坚固的房屋建筑是应对强震的主要措施。这次大地震显示了日本建筑实打实的抗震能力，很大程度上减少了人员死伤，这得益于其《建筑基准法》。每一次特大地震发生后，日本国土交通省都会组织力量进行抗震调查，根据调查结果提出对《建筑基准法》的修改意见，而且每几年就会修订一次。按其规定，1981年后所有高层建筑都要能防范7至8级地震。一个建筑工程，要从政府部门获得开工许可，除了要上交设计图纸、施工图纸等文件外，还必须提交详细的建筑抗震报告书。2006年曾有一名建筑设计师因抗震数据造假被判5年监禁。它启示我们，严格的建筑法律是抗震减灾的制度保障，我国建筑物抗震能力规定应随着经济社会发展有所提升，不同地质构造上的建筑设计通过何种途径达到抗震标准必须出具详细说明，否则不得开工。在城市规划时对体育场馆、礼堂影剧院、学校等公共建筑应有科学的规划布局，且抗震性能必须达到一流，以备临灾公民就近避难之需。在每一个社区都应有经过规划的避难场所。对普通民宅也应有抗震性能规定，组织专业技术人员定期对其进行抗震加固等级评定，并由政府酌情给予居民适当的加固补贴鼓励，对于违反法律规定者必须严惩。

再次，普及防震减灾教育，制定系统的教育规划。学习日本经验，防灾减灾教育从娃娃抓起，让国民从幼儿园起就开始接受防灾常识及应急避险训练，体验一些非正规防灾演习。要把有关自然灾害的教育作为学前及中小学的必修课纳入整体教学规划，中小学生平时要进行防灾训练，时间由学校确定。也可邀请家长和孩子一起参加训练，不断提高忧患意识和防灾自救本领。

利用“防灾减灾日”对国民进行教育。1923年日本关东大地震后将9月1日定为全国防震日，我国也已将5月12号定为防灾减灾日。各级政府应充分利用这一天进行具有地域特点的防灾教育和演习，包括发布最新地质等灾害动态和防灾知识宣传、自救互救公救演练，以及如何抢救伤员等知识性教育。

（二）加强灾难预报、预警工作

对应急管理工作来说，预测、预报、预警工作十分重要，而强烈的危机意识是预警的前提。与日本相比，我们需要有一个重要观念的转变，就是灾难预测信息向公众开放。我国对灾难预测信息历来采取谨慎态度，担心引起公众恐慌，而事实上这样做的结果会让公众丧失趋利避害、选择安全的机会。临震预报，即使仅仅赢得4、5秒的时间，对疾驰的火车汽车的紧急制动、核装置和有害物质的安全阀门关闭、人员逃生等均有重要作用。提前预警以使各企业机构制定地震发生时职员疏散与救助方案，使家庭居民做好应震准备，这是防灾减灾的有效途径。

（三）提升企业公益心与社会责任感

与日本企业在大地震中的表现相比，中国企业对社会责任的重视稍逊一筹。我国每逢遭遇大灾大难，企业大张旗鼓的捐款善举常常令公众为之动容，所不同的是，我国企业的捐款是“一把手”临时拍板决定的，更重视捐赠对企业的形象作用，甚至不乏“诈捐门”事件。而日本有三分之二的企业在应对灾难等突发公共事件时有专职部门和人员进行抗灾运作，能灵活及时地行动，是默默地在做些实实在在的救助工作，“公益”是他们企业文化建设的主要内容。

中国企业公益心与社会责任感的提升，政府有责任，国企要带头。可以借鉴日本的企业机制，首先，在国企中尽快建立专门的社会责任部门，设立专项救灾资金，由该部门管理，专款专用；负责每年发布社会责任报告，并将这项工作作为企业的长期责任来做。其次，国企要在企业捐赠理念、捐赠管理、捐赠实践和捐赠环境建设等方面不断摸索和积累经验，使之有利于其它企业关注、学习，达到推而广之的目的。再次，将企业所有公益慈善行为如员工志愿者行为、员工工资捐赠与非现金资助、与非盈利组织合作等纳入社会责任部门管理，以吸引更多的员工参与企业公益活动，推动员工志愿者体系发展，以服务于公共危机管理，服务于社会。最后，要将灾难时期企业如何履行社会责任、如何自律作为重要课题进行研究。如日本最大自动零售企业三得利在去年8月份就将所有投币式自动贩卖机改造，以保证地震时可以转为免费模式。而我国当时却出现了因“惧辐射”而导致抢盐风潮，商家趁机哄抬盐价、听说因灾油价要涨相关企业立即惜售、传说会有疾病流行相关中草药很快被“囤积居奇”等企业逐利的现象，值得我们深思。

（四）重视公民防灾应灾素质养成

一个国家最重要的是人的素质，当处于危难之时，国民的表现是最真实的素质体现。在这次前所未有的大灾难中，日本国民隐忍、守序、安静等特点表现突出，使社会基本秩序得以维持，这不是哪国都能做到的。单不说2010年1月海地地震趁乱而起的劫掠夺抢混乱不堪，就连美国2008年5月卡特里娜风灾，新奥尔良也乱成一团，出现了大范围的武装抢劫和放火行为，不时枪声大作，天灾人祸，雪上加霜。灾难中的日本人用素质向世界证明了自己。

素质的养成在平时。日本人从小就被灌输“不给人添麻烦”的意识，不论做什么首先想到不可以给别人带来不快、不让别人担心或操心，并且成为大多数人的自觉，这可能就是日本人忍耐力和自律精神的基础来源。

日本国民的防灾意识较强，很多家庭平时都会储存一些应急的饮用水、食物、急救箱、安全帽等，这些大概也为他们在灾难面前忍耐、守序增添了“底气”。它启示我们，灾难来临，政府救援固然重要，民众的防备必不可少，可谓有备无患。人类社会常常会突然面临各种来自大自然等方面的灾难，此时国民的良好素养不仅可以避免人祸乘虚作乱，且平复着灾难给人们带来的心理恐慌，从某种程度上降低了天灾的威力，也使政府及社会各界能够集中精力救灾，把灾情损失降到最低。

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1008-8431（2012）01-0015-03

2011-11-29

张宝凤（1955-），女，中共太原市委党校行政学教研室主任、教授；兰芳（1954-），女，内蒙古自治区行政学院党建教研部教授。

（责编：李 莉）