裴建军，闫立宏

（山西财经大学，山西太原030006）

山西矿业发展与生态环境法律保护

裴建军，闫立宏

（山西财经大学，山西太原030006）

处于经济全球化中的山西矿业经济，矿产资源有效回采率和利用效率不高，矿产开采粗放化，对生态环境破坏比较严重。究其原因，主要是缺乏生态保护法律与专门的矿山污染防治法律，人们的资源理念与生态理念陈旧，且现行矿业生态环境保护法律在激励与监督机制方面严重不足。为此，应实施矿产资源规划战略，制定矿产资源规划地方性法规，充分发挥地方经济与生态环境立法的功能，充分发挥人大的监督作用，以使山西矿业规范化、法治化、可持续发展。

山西矿业；生态环境；可持续发展

在经济全球化的今天，山西矿业经济面临着更多的发展机遇，如在跨国经营、招商引资、企业规模、扩大开发和矿业企业上市融资等方面有着广阔的前景和更多的选择机会，但这也会给矿业经济带来如矿管秩序、环境保护等方面的问题，尤其是矿业生态环境保护问题，显得更加突出。矿业经济的发展，涉及到环境保护、生态安全、生产安全等诸多方面的管理，必须实行法治化和科学化管理，只有这样，矿业经济才能实现良性发展，才能从根本上消除山西矿业经济发展可能带来的危害。

一、山西矿产资源开采利用与生态环境保护现状

山西是我国矿产资源集中的省份，尤其以煤炭和铝土矿最为著名。〔1〕长期以来，山西的煤炭资源为国家经济建设与发展作出了巨大的贡献，至今仍在继续发挥着重要作用。在可以预见到的未来，山西以煤炭为首的矿产资源对全国经济和社会的发展仍将发挥着重要作用。然而，山西在发展矿业经济过程中，尽管政府也作出许多努力来保护生态环境，但由于经济利益导向严重、法律法规不健全等原因，致使在矿业经济发展的同时带来很多矿业生态环境问题。

（一）矿产资源有效回采率和利用效率不高

煤矿整合前，山西的矿产资源回采率低，国有重点煤矿回采率平均达50%，地方国有煤矿回采率达35%左右，而乡镇煤矿回采率只有10%～25%；煤矿整合后，虽然平均回采率有所提高，但还是比国际平均水平低近20个百分点。同时，矿产资源利用方式粗放，利用效率较低。〔2〕矿产资源利用主要是初级产品的交易与出口，利用效率较低，这势必会造成资源的严重浪费。山西矿业经济的发展，绝大部分靠的是矿产资源初级产品的交易或出口。

（二）矿产资源开采的粗放化问题依然存在

矿产资源开采并非是一律必须规模化，矿藏资源储量少的矿并不能进行规模化开采，而规模开采必然会放弃小矿或尾矿，这会导致资源浪费。另外，整合后煤矿仅仅表现出形式上的大矿，并未完全解决技术装备、生产能力、开采利用效率等问题。因此，矿产资源煤矿整合主要是解决了开采秩序混乱和一定程度的资源浪费问题，而矿产资源开采的粗放化问题并未从根本上得到解决。

（三）矿产资源开发对生态环境破坏严重

矿产资源开发会产生严重的环境污染和生态破坏。下面以煤炭为例来说明矿产资源开发对生态环境造成的严重破坏。塌陷区是煤矿开采破坏土地的一种主要方式，要从根本上消除煤炭地下开采对土地塌陷及生态环境的影响在短时期内是不可能的。据调查，万吨煤塌陷土地4.5亩～5.5亩，塌陷最大深度有的地方可达10米，按大型煤矿现有生产能力与万吨煤开采塌陷率计算，今后每年因采煤新增塌陷地近万亩，这个数量是相当惊人的。煤矿开采造成的地表塌陷还使煤层上面城镇、村庄以及大面积的地面建筑物和城市规划遭到破坏。有些城镇和乡村因地表塌陷遭到严重破坏，甚至成为一片废墟，原村镇不得不搬迁重建。土地塌陷导致生态破坏，生态系统中的生物环境发生逆向剧变，系统中的生物失去生存的条件，结果农作物不能生长，动物消亡或迁移，微生物流失，系统内能量流动与物质循环阻断，生态平衡破坏，农田生态系统瓦解。〔3〕

（四）资源综合利用率较低

从资源储存量分析，山西矿产资源相对丰富。但主要矿产资源新增探明储量的增长远低于开采耗竭速度，且开采速度越来越快，开采成本逐步增加，一些矿产资源储量已近枯竭。有调查显示，山西人均水资源不足四百立方米，为全国平均值的两成，远低于国际公认的人均五百立方米严重缺水线，且目前地下水超采严重，导致水资源总量处于下降趋势。山西全省单位GDP综合能耗超出全国平均水平近两倍，煤炭资源回采率平均仅35%左右。大量煤矸石、焦化副产品等二次资源得不到合理利用，“三废”回收处理水平较低，排放量已超出全省环境容量。同时，水资源综合利用水平低，单位GDP用水量超出国内先进水平的一倍以上，地表水污染严重。〔4〕因此加快推进山西资源节约与综合利用日显紧迫。

二、法律视角下山西矿业生态与环境保护问题分析

从法律与制度的原理来看，矿业生态环境保护是发展矿业经济的应有之义。而各种矿业生态环境保护的法律与制度，核心或本质上是将外部成本内部化，即矿产资源开发利用者必须对其所造成的环境污染与生态破坏，付出高昂的污染治理和生态恢复成本。通过必要的法律与制度安排，使得在发展矿业经济过程中，生态环境的牺牲最小化。同时，必须注意保护生态环境价值要高于经济发展的价值。

目前，我国矿业生态环境保护法律体系主要包括法律和行政法规两个方面。其中矿业法、环保基本法、环保专门法中都有相应的矿业环境保护规定。但是这些法律法规的制定大部分都比较早，且比较零散，面临矿产资源开发中日益严峻的环境问题，已经适应不了我国矿业经济发展的需要。更重要的是，现有的矿业环境保护法律中有许多制度和规定不符合全新的资源理念与生态理念，不符合科学发展观的要求，山西矿业生态与环境保护问题尤其突出，主要表现在以下几个方面：

（一）缺乏生态保护法律与专门的矿山污染防治法律

我国的环境保护法是以大环境概念为背景制定的，虽然是我国环境保护的基本法律，但随着环境状况在经济发展过程中的不断变化，环境保护没有细分化。生态保护是环境保护的一个重要部分，实践中缺乏专门的生态保护法律。生态的含义与一般意义上的环境含义还是应当区别开，这样有利于对生态与环境的全面保护。另外，要从源头上避免生态破坏和控制污染，从细分的角度来讲，也缺乏专门、系统的矿山污染防治法律法规，山西矿业生态与环境保护方面的法律法规更是缺乏。

（二）一些相应的法律制度和规定，不符合全新的资源理念与生态理念

在当前和今后的国际与国内环境下，经济发展与资源、环境的矛盾日益突出，生态文明理念越来融入经济发展的理念中，生态和环境保护也成为一种手段，而非目的。发展循环经济，形成绿色产业结构，促进生态和谐，使得环境和生态保护与其他产业和谐互动，是社会发展的大势所趋。目前，山西省一些相应的法律制度和规定不符合全新的资源理念与生态理念，如在现行法律下，许多企业在矿产开采利用的同时，给生态环境带来了极大破坏，造成了资源的很大浪费，不符合发展循环经济的要求。

（三）现行矿业生态环境保护法制在监督激励机制方面严重不足〔5〕

我国《矿产资源法》制定较早，其中没有规定生态补偿制度，立法者在制定我国较早的法律法规中均未意识到对生态价值和生态功能的保护，这就导致矿山企业等污染者将污染和破坏成本转嫁给社会。2006年2月10日，财政部、国土资源部、国家环境保护总局三部门才联合颁布《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》。这是我国迄今为止最早建立生态恢复责任机制的全国性法规。但这只是逐步建立的开始，此后，尚未见到更加完善或效力层次更高的建立生态恢复责任机制的法规。而国际上通行的做法是，通过科学的环境税等经济制度来让污染者承担污染成本，另外还通过消费模式等来激励污染者节约资源和加大治理污染投资。例如，对生产者的环境友好行为进行财政支持。山西在矿业生态环境保护上的立法及其激励更是严重不足。

三、化解山西矿业发展与生态环境矛盾的对策

（一）实施矿产资源规划战略，制定矿产资源规划地方性法规

山西矿产资源虽然丰富，但是以现在的低效利用和开采速度来看，山西丰富的矿产资源在几十年后也会风光不再，甚至有些资源会枯竭。这会影响在这片土地上子孙后代的生存和发展，不符合社会与经济的可持续发展要求。更重要的是，目前的矿业经济发展严重破坏了山西的生态和环境。2008年以来，根据国家的总体规划，山西制定了煤矿企业重组整合的总体规划。但2010年煤炭资源整合完毕后，山西今后煤炭开采和利用的战略性规划依然为空白。山西亟需制定矿产资源规划的地方性法规。这种规划性地方法规应当在地方法规体系中处于最重要的地位，并具有地方性经济宪法的性质。

（二）创新理念，充分发挥地方经济与生态环境立法的功能

我国现有的统一的矿业生态环境保护法律制度并不完善，同时，国家制定与修改法律具有滞后性，并且其不会一一满足地方的特殊性要求。山西的发展落后与生态环境破坏严重，是由于长期的粗放式开采利用煤炭资源以及其他历史因素形成的，这个问题的复杂性具有山西这一地方的区域性特点，只等待和依靠国家统一的立法或特别的关注与解决途径显然是不可取的。山西要摆脱经济落后与生态环境破坏严重的局面，就必须以变革和超常规的方式进行发展。而这一切可以归结为，必须以全新的理念和思路来加快立法，尤其是当前山西面临转型、跨越发展和综合改革机遇时期，通过一系列的地方立法，为山西的跨越发展提供方向指引、制度基础和制度保障。

根据《立法法》规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。中央立法未涉及的或不具体的，地方性法规可以具体规定；中央没有立法的，可以由地方先行制定地方性法规；同时，地方性法规还可以对属于地方性的事务进行具体的制定。因此，在地方经济的发展与生态环境的保护上可以用足、用好地方立法权。山西应当结合山西的实际，用好、用尽“先行先试”权，创造性地制定地方性法规、规章，大胆超前立法，以此促进山西经济与社会、生态环境的可持续高速发展，避免以传统的红头文件方式来指导经济发展和生态环境保护。

（三）充分发挥人大的监督作用，在各级人大常委会中设立专门的矿业生态环境保护委员会

近年来，矿产资源供应与经济发展需求间的矛盾越来越突出，矿山环境破坏和安全等矿业生态环境问题日趋严重，与矿产资源勘查、开发和利用的各种经济关系需要进一步规范。由于矿业在山西经济与社会发展中的特殊性与突出地位，更由于山西矿业生态环境的越来越恶化的趋势，使得山西必须加大对矿业生态环境的保护，发展可持续矿业经济。因此，不仅要有这方面的立法，还要有这方面执行上的必要监督。为了更好地落实矿业生态环境保护地方性立法，就必须在各级人大常委会中设立专门的矿业生态环境保护委员会，起到必要的调查、研究、发展规划建议及执法监督检查等作用，这样可以充分发挥人大的立法与监督作用，防止地方政府的短视行为或地方保护主义现象发生。

另外，以下几个方面也是矿业生态环境保护法律制度建设的重要环节：通过强制性制度加大信息披露力度，引入公众参与制度制定并激励公众的积极参与，制定和实施绿色GDP考核标准，以低碳发展理念对矿产资源开发利用等一系列配套制度进行重塑，寻求国际合作机制，引入先进的技术、管理与制度。

〔1〕山西省国土资源厅.山西省矿产资源总体规划〔DB/OL〕.山西国土资源网，2011-01-15.

〔2〕刘湘.中国矿产资源利用与可持续发展〔N〕.矿产资源报，2004-06-02.

〔3〕矿山开发生态环境破坏与重建调查报告〔DB/OL〕.中国环境统计信息网，2010-11-16.

〔4〕张恩.新增储量远低耗竭速度山西资源利用现潜在危机〔DB/OL〕.中国新闻网，2009-01-26.

〔5〕郭洁.东北矿产资源利用问题的经济法思考〔J〕.法学，2005（1）.

D922

A

1009-1203（2012）01-0094-03

2011-11-30

裴建军（1972-），男，山西万荣人，山西财经大学法学院讲师，法学硕士。 闫立宏（1964-），男，山西昔阳人，山西财经大学法学院教授，副院长，硕士生导师。

责任编辑 雨文